STS, 17 de Julio de 1991
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1991:4240 |
| Fecha de Resolución | 17 de Julio de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 2.394.-Sentencia de 17 de julio de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Plan Especial. Aprobación definitiva.
NORMAS APLICADAS: Art. 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento. Art. 41.3) y 56 de la Ley del Suelo. Art. 131 de la Ley Jurisdiccional .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 16 de mayo de 1990 y 17 de julio de 1991.
DOCTRINA: No ha existido vulneración del art. 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento en
relación con los arts. 41.3 y 56 de la Ley del Suelo, Texto Refundido de 1976 , porque la suspensión
de la ejecutividad hasta el cumplimiento de las prescripciones que señala la aprobación definitiva
del Plan Especial, evidencia sin duda una clara voluntad administrativa de cumplir tales preceptos al
margen de que la terminología empleada pueda inducir a otra interpretación.
En la villa de Madrid, a diecisiete de julio de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por «Asland Catalunya, S. A.», representada por el Procurador don Rodolfo González García, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la Diputación Provincial de Barcelona, representada por la Procuradora doña Montserrat Sorribes Calle, bajo la dirección de Letrado; y la Generalidad de Cataluña, representado y defendido por el Letrado de su Asesoría Jurídica; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 17 de marzo de 1989, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en recurso sobre aprobación definitiva del Plan Especial .
Es Ponente el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de ésta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona se ha seguido el recurso núm. 652/1987, promovido por «Asland Catalunya, S. A.», y en el que han sido partes demandadas la Generalidad de Cataluña y la Diputación Provincial de Barcelona sobre aprobación definitiva del Plan Especial de Protección del Medio Físico y del Paisaje del Parque del Garraf y aprobación del texto refundido.
Dicho Tribunal dictó Sentencia, con fecha 17 de marzo de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de «Asland Catalunya, S. A.», contra las resoluciones dictadas por la Consejería de PolíticaTerritorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de fechas 29 de junio y 16 de diciembre de 1986, así como contra la desestimación presunta del recurso de reposición sostenido por la citada actora contra aquellas resoluciones cuyo contenido se deja expuesto, y desestimamos todas las pretensiones hechas valer en la demanda promovida sin hacer expreso pronunciamiento sobre las costas procesales causadas.»
La anterior Sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° Impugna la entidad recurrente la resolución dictada por la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña en fecha 29 de junio de 1986, por cuya virtud se aprobó definitivamente el Plan Especial de Protección del Medio Ambiente y del Paisaje del Espacio Natural de Garraf, suspendiendo su ejecutividad y publicación en el "BOGC", hasta tanto se cumplieran determinadas prescripciones que se señalaron, así como la resolución dictada por la Consejería en fecha 16 de diciembre de 1986, por la que se tuvieron por bien incorporadas en el Texto Refundido del Plan Especial ya citado las prescripciones establecidas en la Resolución de 29 de junio del mismo año, asimismo impugna la desestimación presunta del recurso de reposición sostenido contra ambas resoluciones; y suplica en la demanda que promueve se dicte Sentencia por la que estimándose el recurso, se declare la nulidad de las citadas resoluciones, y subsidiariamente, para su caso de no apreciarse la nulidad peticionada, que le sea reconocido el derecho a ser indemnizada en la suma de 16.000.000.000 de pesetas por razón de los daños y perjuicios ocasionados. 2.° En una primera aproximación a las cuestiones planteadas deberá indicarse la singular trascendencia de los regímenes de protección establecidos, bien por la Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos; bien por la Ley 12/1985, de 13 de junio, del Parlamento de Cataluña, de Espacios Naturales . Ciertamente lo que no cabe afirmar es que en ellas se trata de establecer una regulación exclusiva y excluyeme sobre la materia que tratan, puesto que, para la primera, en su art. 13.b) y, en la segunda, en el art. 5.°, dejan abierta la posibilidad y realidad de ámbitos de protección dimanantes de la legislación urbanística, al punto que en la Ley 12/1985, y en su Exposición de Motivos (apartado 1.°, párrafos 4 y 5) se reconoce que "la Ley 19/1975, de 2 de mayo, sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , consagra la protección de la naturaleza como una de las finalidades de la ordenación del territorio y prevé el establecimiento de niveles de protección variables mediante la aplicación de alguna de las figuras de planeamiento, y muy especialmente la figura del Plan Especial, han sido generalmente los que han ofrecido mejores posibilidades de intervención sobre los espacios naturales con las finalidades mencionadas. Se puede afirmar que la definición de un régimen de suelo adecuado es una condición imprescindible para hacer plenamente viable cualquier otra forma de protección. La vía que ofrece la legislación del suelo presenta, lógicamente, ciertas limitaciones, ya que es insuficiente para la regulación efectiva de algunas actividades y, sobre todo, para el desarrollo de una gestión adecuada de la naturaleza, que requiere un tratamiento legal propio". Por tanto debe concluirse, que sin perjuicio de los efectos de la legislación protectora de espacios naturales, y de otras, con incidencia en la normativa urbanística, no existe obstáculo para que esta normativa pueda utilizarse para la elaboración y consecución de figuras del planeamiento a fin de proteger la realidad natural sobre la que se trata de incidir, y preservarla; de ahí el principio general recogido en el art. 14.3 de la Ley 12/1985 , por virtud del que "en todos los casos se aplica la normativa específica de cada espacio natural de especial protección y los planes urbanísticos municipales respectivos en los aspectos que impliquen un grado de protección más alto". Dicho lo anterior, debe constatarse, una vez analizado detenidamente lo actuado, que nos hallamos ante un Plan Especial a que se refieren los arts. 17 de la Ley del Suelo y 79 del Reglamento de Planeamiento (Real Decreto 2159/1978 de 23 de junio ) y desde esta precisión deberán analizarse las alegaciones formuladas por la parte actora. 3.° En cuanto al pronunciamiento en virtud del que se aprobaba definitivamente el Plan Especial en cuestión, suspendiendo su ejecutividad y publicación hasta el cumplimiento de determinadas prescripciones, debe señalarse que la aprobación definitiva es el acto dictado por el órgano competente en cuya virtud el plan adquiere fuerza ejecutiva, una vez publicado, y que, la potestad del órgano competente para otorgar la aprobación definitiva de un plan de ordenación no se concreta en una simple alternativa, ya que el art. 41 de la Ley del Suelo la faculta para examinar el plan en "todos sus aspectos" y ello conlleva la necesaria consecuencia de que el acto de aprobación definitiva es verdaderamente sustantivo al punto de que debe verificarse no sólo si el Plan se ajusta o no a las exigencias técnicas, sino también al ordenamiento jurídico en general, y al ordenamiento urbanístico en particular, inclusive hasta llegar a la oportunidad razonada y fundada del planeamiento efectuado. Así se llega a la conclusión de la admisión de las denominadas "aprobaciones condicionadas", en las que se otorga la aprobación, si bien sujeta a la condición suspensiva de que por el órgano correspondiente se cumplimenten determinadas concreciones, y todo ello pese a los términos literales del art. 132 del Reglamento de Planeamiento paliados en cierto modo por los dictados del art. 56 de la Ley del Suelo , lo que lleva a la tesis de la denominada aprobación-desaprobación parcial a afirmar que los efectos son plenamente aprobativos en cuanto a los sectores no afectados y que los efectos son denegatorios de la aprobación definitiva para los ámbitos afectados por las especificaciones a subsanar, pero que, en todo caso, será precisa la preceptiva publicación, según dispone el indicado art. 56 de la Ley del Suelo , para ser ejecutivos. 4.° Se cuestiona la existencia o no de modificaciones sustanciales en el Plan Especial, que se aprueba, y que determinarían la necesidad de un nuevo trámite de informaciónpública en los términos del art. 132 del Reglamento de Planeamiento . Sobre este punto débese hacer notar que las prescripciones que se fijaban iban referidas a: a) La Red viaria básica. A fin de incorporar la previsión preferente al futuro eje Barcelona-Comarruga, que se prevé en el vigente Plan Territorial Sectorial de Carreteras de Cataluña aprobado por el Decreto 311/1985, de 25 de octubre y que deberá granarse el acceso existente desde la urbanización Mas Alba del término de Sant Pere de Ribes. b) La delimitación del ámbito del Plan Especial. En cuanto se excluían determinados terrenos y se precisaba la calificación de "tratamiento especial" para el actual "vertedero del Garraf". c) La normativa del Plan Especial. En este punto se observa que las modificaciones que se determinan se refieren a la acomodación del plan a la Ley 12/1985 , a precisiones a efectuar en orden a informes, autorizaciones, etc., acomodaciones a la Ley 9/1981, de 18 de noviembre , sobre protección de la legalidad urbanística, entre otras, d) Zonificación en que precisa que los ámbitos de Gavá y Castelldefels del PGM de Barcelona mantendrá la calificación del sistema general del parque forestal. Pues bien, una vez apreciada en su conjunto la prueba practicada conforme a las exigencias de la sana crítica, a la luz de las alegaciones formuladas genéricamente por la parte actora, no se forma el suficiente y necesario convencimiento en orden a la existencia de modificaciones que hiciesen preciso el nuevo trámite de información pública, la falta de datos expresivos y la ausencia de prueba sobre los mismos hace decaer igualmente la alegación postulada. 5.° En relación a la afirmada exigencia de informe del Consejo de Estado, y de audiencia de instituciones interesadas (en los términos de los arts. 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo, la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril del Consejo del Estado ) y a la afirmada vulneración del art. 5.° de la Ley 15/1975 y/o art. 25 de la Ley 12/1985 , en cuanto a que señalan que la declaración de parque natural se ha de hacer por Decreto, debe indicarse que de conformidad con lo analizado en el fundamento de Derecho segundo, no nos hallamos en un supuesto de declaración formal de Parque Natural, con sus consiguientes efectos, sino ante un Plan Especial que trata de intervenir sobre el espacio natural que en el mismo se define y, si bien es cierto que las leyes de espacios naturales afectan en determinadas de sus disposiciones a los planes especiales de naturaleza urbanística, ello no es óbice para que mantengan la esencia de su particular naturaleza, y sin que sea apreciable que deban conformarse a todos los dictados de aquellas leyes (15/1975 y 12/1985 ). Por todo ello debe concluirse en la innecesariedad de los aludidos trámites y en que debe decaer las alegaciones formuladas sobre esos extremos. 6.° La parte recurrente solicita el reconocimiento de un derecho a ser indemnizada por razón de los daños y perjuicios en la suma que cifra en la demanda, habida cuenta de la reducción que el Plan Especial que nos ocupa efectúa sobre la actividad extractiva desarrollada en la cantera denominada "Las Cuevas" de la que afirma es titular, al reconducirla especialmente al actual ámbito de explotación. A tal respecto es de destacar que según señalar el art. 29.3 de las Normas del citado Plan Especial , las delimitaciones previstas en el epígrafe anterior podrán ser revisadas tramitándose en todo caso como modificación del citado Plan Especial en función de las innovaciones tecnológicas de la explotación y del nivel de calidad de los recursos mineros susceptibles de aprovechamiento que hagan inviable económicamente la explotación, no obstante lo cual no se puede desconocer la incidencia que aquella limitación habrá de tener sobre la actividad que viene desarrollando la actora, ahora bien esta incidencia habrá de producirse en el futuro por cuanto realmente no existe en la normativa del Plan Especial una privación propiamente dicha de los derechos de explotación que afirma la parte ostenta sobre la cantera, pues aquélla no prescribe ni imposibilita la actual explotación ni la futura en la medida en que las posibilidades de aplicación del ámbito especial del área de explotación actual queda posibilitada, eso sí, con la exigencia de una serie de presupuestos que en todo caso requirirán una modificación del Plan Especial, presupuestos todos ellos en perfecta consonancia con la finalidad que le es propia al Plan Especial sometido a la propiamente privación singular del derecho de la actora podrá examinarse la posible cuantificación de los daños causados sobre los derechos que dice ostenta sobre la citada cantera. Por último, también es preciso señalar, en cuanto a la alegada vulneración del principio de igualdad que como bien expone la Diputación de Barcelona en el escrito de conclusiones la desigualdad entre las distintas canteras que pueden verse afectadas por distintas determinaciones del presente plan, nace de la distinta situación topográfica de las mismas y de las distintas condiciones de explotación, por lo que y por cuanto antecede procede resolver como se dirá en la parte dispositiva de esta resolución. 1 ° No existe especial mérito para hacer expresa condena en costas.»
Contra dicha Sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 5 de julio de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los de la Sentencia apelada.
Este Tribunal ha abordado en dos ocasiones anteriores una cuestión absolutamente semejante a la que ahora se nos ofrece; hasta tal punto, que una de las partes litigantes, la Diputación Provincial de Barcelona, ha reconocido en sus alegaciones que la Sentencia aquí apelada es del mismo tenor literal que la dictada por la Sala de Barcelona en 17 de noviembre de 1988 , en recurso promovido contra los mismos actos administrativos por la entidad «Suministros de Áridos y Derivados, S. A.»; siendo también idénticos, línea por línea, los escritos de alegaciones de ambos recursos. En 16 de mayo de 1990, se dicta Sentencia en la apelación 301/1989, dimanante del recurso 653/1987, promovido por «Suministros de Áridos y Derivados, S. A.», contra las Resoluciones de 29 de junio y 16 de diciembre de 1986, dictadas por la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, en virtud de las cuales se aprobaba definitivamente el Plan Especial de Protección del Medio Físico y del Paisaje del Parque del Garraf y se suspendía su ejecutividad y publicación hasta que se cumplieran determinadas prescripciones, que se tuvieron por incorporadas a un texto refundido en la segunda de las resoluciones citadas. En 17 de julio del presente año se ha dictado otra Sentencia por este Tribunal en la apelación 1749/1989, referida al mismo Plan Especial y con idéntico pronunciamiento desestimatorio de las apelaciones entabladas y confirmatorio de la Sentencia recurrida en cada caso. Nos remitimos por ello a las dos referidas Sentencias para evitar superfluas repeticiones; resaltando, en síntesis, que no ha existido vulneración del art. 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento en relación con los arts. 41.3 y 56 de la Ley del Suelo, Texto Refundido de 1976 , porque la suspensión de la ejecutividad hasta el cumplimiento de las prescripciones que señala la aprobación definitiva de 29 de julio de 1986 del Plan Especial, evidencia sin duda una clara voluntad administrativa de cumplir tales preceptos al margen de que la terminología empleada pueda inducir a otra interpretación, que desde luego no ha quedado justificada. Y por otro lado y, para evitar equívocos, la Administración Urbanística ha suprimido del título del expediente la palabra «parque», sin que la protección dispensada por el repetido Plan Especial exceda de la permitida en la legislación urbanística. Finalmente no se trata de una apreciación subjetiva de la Sala de instancia el que estime no sustanciales las variaciones, sino de una realidad objetiva correctamente apreciada por los juzgadores de instancia, como también se estima en las dos Sentencias citadas. En cuanto a la petición subsidiaria que se hace en la demanda respecto a una posible compensación indemnizatoria, no solo no hay prueba concreta en los autos para sustentar tal pretensión, sino que en las alegaciones ante esta Sala tampoco se razona la viabilidad de tal postulación en discrepancia con lo argüido en el sexto fundamento de Derecho de la Sentencia apelada.
Lo anteriormente expuesto y razonado propicia un pronunciamiento desestimatorio de la apelación interpuesta y por ende la confirmación de la Sentencia recurrida; si bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse motivos de los contemplados en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción.
Que desestimando como desestimamos la apelación interpuesta por «Asland Catalunya, S. A.», contra la Sentencia dictada por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, con fecha 17 de marzo de 1989 , en el recurso núm. 652/1987, debemos confirmar y confirmamos la meritada Sentencia; sin expresa condena en las costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Pedro Esteban Álamo.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Pedro Esteban Álamo, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretaria de la misma certifico.-María Dolores Mosqueira Riera.-Rubricado.
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