STS, 12 de Julio de 1991
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:1991:4130 |
| Fecha de Resolución | 12 de Julio de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.313.-Sentencia de 12 de julio de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Corporación local. Funcionarios. Retribuciones básicas y complementarias.
NORMAS APLICADAS: Art. 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Art. 94.1.a) de la Ley Jurisdiccional. Real Decreto 211/1982 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 17 de febrero y 11 de julio de 1988.
DOCTRINA: El criterio general a seguir para acordar nulidades por razón de la forma o del
procedimiento seguido para adoptar decisiones administrativas es sustancialmente el que proclama
el art. 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , que vincula la declaración de nulidad a que el
acto de que se trate carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, o dé
lugar a la indefensión de los interesados. Dentro del amplio campo que la noción estatutaria del
régimen jurídico de los funcionarios ofrece a los poderes públicos para introducir innovaciones en
dicho régimen, sin que frente a las mismas sea eficaz invocar la intangibilidad característica de los
derechos adquiridos, la jurisprudencia, acompañada en su doctrina por una usual práctica
normativa, ha delimitado aquél campo al sostener que aunque no puede incluirse entre los derechos
adquiridos el mantenimiento de una determinada estructura de las retribuciones, sin embargo sí
merece aquella calificación el montante consolidado de las mismas, al que normalmente suele
atenderse, en caso de que el nuevo régimen lo disminuya, mediante la técnica de los
complementos personales y transitorias, absorbibles por futuros aumentos.
En la villa de Madrid, a doce de julio de mil novecientos noventa y uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al margen, el recurso de apelación que con el núm. 1046/1989 ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Benedicto , don Pablo , don Casimiro , don Rosendo , don Alfredo , don Miguel , don Alexander , don Mauricio , don Marco Antonio , don Leonardo , don Juan Pedro , don Jon , don Juan Antonio , don Iván , don Juan Ignacio , don Javier , don Juan Alberto , don José , don Pedro Miguel y don Mariano ,representados en esta instancia por el Procurador don Juan Corujo López Villamil, contra la Sentencia de fecha 17 de febrero de 1989 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , en el pleito seguido ante la misma con el núm. 592/1987, contra acuerdo del Pleno Municipal aprobando Presupuesto Ordinario Municipal y reducción de retribuciones básicas y complementarias de toda la plantilla de funcionarios de la Corporación. Siendo parte apelada el Ayuntamiento de Cassa de la Selva (Gerona), que no se ha personado en esta instancia, pese a estar debidamente emplazado.
Antecedentes de hecho
La Sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: «Fallamos: Que no dando lugar a la inadmisibilidad de la demanda, desestimamos el recurso contenciosoadministrativo sostenido por los Procuradores de los Tribunales señores Joaniquet Ibars, Barbany Pons y Ranera Cahís, en nombre de sus representados, contra acuerdo municipal de Cassa de la Selva (Gerona), por el que se aprobó el Presupuesto Ordinario para el ejercicio de 1985, sin hacer pronunciamiento en costas.»
Notificada la anterior Sentencia por la representación procesal de los apelantes, se interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, acordándose elevar las actuaciones a este Tribunal Supremo previo emplazamiento de las partes ante el mismo.
Remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, y personado el Procurador señor Corujo, en nombre y representación de la parte apelante, se le dio traslado para trámite de alegaciones que evacuó por medio de escrito en el que tras alegar cuanto consideró procedente a su Derecho, terminó suplicando a la Sala dicte Sentencia revocando la apelada. La apelada no se ha personado en esta instancia, pese a estar debidamente emplazada.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la votación y fallo del presente recurso de apelación el día 18 de enero de 1991.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Ramón Trillo Torres, Magistrado de esta Sala.
Fundamentos de Derecho
Los funcionarios del Ayuntamiento de Cassa de la Selva (Gerona) han impugnado el acuerdo del Pleno de 31 de diciembre de 1985, aprobatorio del * Presupuesto Ordinario Municipal para dicho año, en los puntos por los que se reducían las retribuciones de toda la plantilla de funcionarios de la Corporación, alegando, en primer lugar, como razones formales de la nulidad invocada, la falta de documentos esenciales y de la preceptiva tramitación administrativa, así como el hecho de que en la sesión aprobatoria del presupuesto no hubiera actuado un funcionario con habilitación nacional. Sobre estos defectos formales debemos tener en cuenta que el criterio general a seguir para acordar nulidad por razón de la forma o del procedimiento seguido para adoptar decisiones administrativas es sustancialmente el que proclama el art. 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , que vincula la declaración de nulidad a que el acto de que se trate carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. Conforme a este precepto, examinaremos si en los términos seguidos para aprobar el Presupuesto ha concurrido alguna de las circunstancias mencionadas. Entendemos que no cabe hablar de indefensión, porque como se indica con acierto en la Sentencia apelada, la propia corporación demandada, después de haber aprobado inicialmente el Presupuesto en 13 de septiembre de 1985, advirtió la existencia de irregularidades en su tramitación, muy especialmente referidas a la debida publicación e información pública, lo que dio lugar a que el día 24 de diciembre de ese mismo año se reprodujese el acuerdo de acción inicial a fin de subsanar los defectos apreciados. Queda contrastada, por otra parte, la evidencia de la oportuna posibilidad de los recurrentes para defender sus puntos de vista en las alegaciones que han formulado tanto en la vía administrativa como en la jurisdiccional. Por lo que se refiere a si el expediente para la confección del presupuesto se ha realizado con los requisitos necesarios para alcanzar su fin, debemos considerar que los defectos formales es necesario conectarlos con el interés concreto que es soporte de la pretensión de quien solicita que se declare la nulidad por razones formales. En este sentido es de notar que el punto esencial controvertido es el referente a la disminución de las retribuciones de los funcionarios para el año 1985, con relación a las que percibían en 1984. Aparte de que en el folio 23 del expediente aparece el informe de la Secretaría-Intervención sobre este punto concreto, no cabe la menor duda de que se trajeron a colación más informes que los normalmente necesarios para tomar la decisión, como fueron los emitidos por el Ministerio de Administración Territorial y el Departamento de Gobernación de la Generalidad de Cataluña, por lo que no podemos aceptar la idea de que la resolución se haya dictado sin tener en cuenta elementos formales suficientes para alcanzar el fin perseguido de ajustar lasretribuciones en los términos que diremos.
El problema de la efectiva reducción de retribuciones que es consecuencia de la aprobación del Presupuesto Municipal del año 1985 tiene su origen en la afirmación de que en el año 1982 el Ayuntamiento de Cassa de la Selva había aplicado al personal las retribuciones complementarias en la cuantía máxima que autorizaba el Real Decreto 211/1982 , que al calcular la nómina para el año 1983 aplicó la misma normativa que para el año 1982, sin tener en cuenta la limitación a los incrementos retributivos globales que había establecido la Ley de Presupuestos Generales del Estado y que la misma situación se produjo en el año 1984, con relación al incentivo de productividad. A partir de estos antecedentes, el Ayuntamiento resolvió volver al marco de la legalidad en el año 1985, mediante el sistema de pagar, a partir del 1 de enero de dicho año, unas retribuciones cuya cuantía se fijaría tomando como base los máximos legales que había pagado el año 1982 y aplicándoles los incrementos de los años 1983 a 1985, dentro de los límites máximos permitidos por las Leyes Generales de Presupuestos del Estado para cada uno de estos años , de modo que las reducciones resultantes sobre lo que percibían en el año 1984 serían extraídas del complemento de productividad. Siendo esta sustancialmente la situación denunciada, el problema que debemos resolver es el de la potestad del Ayuntamiento para tomar las medidas adoptadas frente a unos posibles derechos adquiridos por los funcionarios afectados. La Sentencia impugnada hace un muy apreciable y detenido estudio de las razones de estricta legalidad, que unidas a las facultades discrecionales de la Corporación para fijar los complementos retributivos, avalarían jurídicamente la decisión municipal. Sin embargo, al fundar así su criterio favorable a la resolución aprobatoria del Presupuesto de 1985, no tiene en cuenta la Sala de primera instancia que las cantidades que venían percibiendo los funcionarios respondían a los acuerdos firmes por los que en cada uno de los años, desde 1982, se habían fijado sus retribuciones, de modo que éstas vinieron a constituir un verdadero derecho adquirido de los interesados, solo susceptible de ser modificado en su contenido y extensión por los procedimientos de revisión de oficio legalmente establecidos. A esta correcta idea responde la referencia que se hace en la memoria del Alcalde, a que en su momento habría de hacerse un pronunciamiento sobre una posible declaración de lesividad de los acuerdos que habían permitido unas retribuciones superiores a las legalmente previstas y exigir la devolución de las indebidamente satisfechas. Siendo correcto, como decimos, que la devolución de lo ya percibido requeriría acudir a un proceso de lesividad, la cuestión es que el ámbito del derecho adquirido de los funcionarios no se agota en el respeto a las cantidades que ya han devengado. En efecto, dentro del amplio campo que la noción estatutaria del régimen jurídico de los funcionarios ofrece a los poderes públicos para introducir innovaciones en dicho régimen, sin que frente a las mismas sea eficaz invocar la intangibilidad característica de los derechos adquiridos, la jurisprudencia, acompañada en su doctrina por una usual práctica normativa, ha delimitado aquel campo al sostener que aunque no puede incluirse entre los derechos adquiridos el mantenimiento de una determinada estructura de las retribuciones, sin embargo sí merece aquella calificación el montante consolidado de las mismas, al que normalmente suele atenderse, en caso de que el nuevo régimen lo disminuya, mediante la técnica de los complementos personales y transitorios, absorbibles por futuros aumentos (Sentencias de 17 de febrero y 11 de julio de 1988). Esta tesis trae consecuencia que en principio (y a salvo un eventual proceso de lesividad), las cantidades que cada uno de los recurrentes percibían en el año 1984 constituía un derecho adquirido de los mismos, que no podía desconocer la Administración demandada en la forma en que lo hizo. Son estas circunstancias, que se centran en la eficacia de las respectivas decisiones municipales aprobatorias de las retribuciones de sus funcionarios y en su no impugnación por los cauces legalmente establecidos, las que nos obligan a entender que no se ajusta a Derecho el presupuesto de Cassa de la Selva para el año 1985. Incidentemente, se ha introducido también en el proceso el tema del coeficiente multiplicador del Secretario de la Corporación. Es esta una pura cuestión de personal, individualizada, no normativa, que al ser integrable dentro de uno de los supuestos de inapelabilidad descritos en el art. 94.1.a) de la Ley de la Jurisdicción , origina que no debamos modificar el pronunciamiento que sobre el particular se ha hecho por la Sala de Barcelona.
No ha lugar a especial declaración sobre costas.
Que estimando en parte el recurso de apelación interpuesto por don Benedicto y otros anotados en el encabezamiento, contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 17 de febrero de 1989 , dictada en el recurso núm. 592/1987, que revocamos, salvo en lo tratado en su fundamento de Derecho quinto, declaramos la nulidad del acuerdo del Ayuntamiento de Cassa de la Selva (Gerona) de 31 de diciembre de 1985, únicamente en cuanto que al aprobar el Presupuesto Ordinario Municipal para el año 1985 haya reducido las retribuciones de los funcionarios respecto a las que habían percibido en el año 1984. Sin costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose alefecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Ángel Rodríguez García.- Ramón Trillo Torres.-Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Ramón Trillo Torres, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretario de la misma certifico.-José Martínez Morete.-Rubricado.
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