STS, 1 de Julio de 1991
| Ponente | JULIAN GARCIA ESTARTUS |
| ECLI | ES:TS:1991:3771 |
| Fecha de Resolución | 1 de Julio de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.084.-Sentencia de 1 de julio de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Julián García Estartús.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Daños y perjuicios. Indemnización. Competencia. Servicios públicos.
NORMAS APLICADAS: Art. 106.2 de la Constitución Española. Art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico del Estado. Art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa. Art. 54 de la Ley de Bases de la Administración Local. Art. 131 de la Ley Jurisdiccional .
DOCTRINA: Los servicios públicos, entendidos en su más amplio sentido de toda actividad de la
Administración acorde con la competencia que le atribuye la Ley para el cumplimiento de los fines
que le corresponden atender como entidad de Derecho público en su normal o anormal
funcionamiento, generan actos sometidos al Derecho administrativo, para el que es competente
conocer en vía de reclamación judicial a esta Jurisdicción, u originan daños y perjuicios a terceros
consecuentes a ese funcionamiento, sujeto a la normativa del Derecho administrativo; y por ello,
aunque no sean directamente impugnables por no tratarse de actos jurídicos, dan lugar al derecho
de reclamar de la Administración la consiguiente indemnización que en el supuesto de negarse la
resolución expresa y presunta es susceptible de ser recurrida en vía contencioso-administrativa.
En la villa de Madrid, a uno de julio de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Mahón, representado por el Procurador don Rafael Rodríguez Montaut, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada don Carlos Ramón y otros, representados por el Procurador don José Buenaventura Tejedor Moyano y dirigido por Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, con fecha 31 de julio de 1989 , en pleito sobre indemnización por daños y perjuicios.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Julián García Estartús, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Palma de Mallorca, actualmente el Tribunal Superior de Justicia de Baleares, se han seguido los recursos núms. 51 y 78 de 1987, acumulados, promovidos por don Carlos Ramón y otros, en los que ha sido parte demandadael Ayuntamiento de Mahón, sobre indemnización por daños y perjuicios.
Dicho Tribunal dictó Sentencia, con fecha 31 de julio de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: 1.° Estimamos los presentes recursos acumulados en toda su integridad. 2.° Anulamos los actos administrativos impugnados. 3.° Declaramos que los daños ocasionados a los actores en sus propiedades, al desprenderse parte del penal del Ayuntamiento de Mahón el día 7 de febrero de 1986, son los siguientes: Edificios: núm. NUM000 , en 1.137.400 pesetas; núms. NUM001 , en 5.292.000 pesetas; núms. NUM002 , en 72.000 pesetas, y núm. NUM003 , en 72.000 pesetas; limpieza de cascotes:
1.257.120 pesetas; bienes muebles: 1.839.918 pesetas, y lucro cesante a agencias de aduanas: 3.500.000 pesetas. 4.° Condenamos al Ayuntamiento de Mahón al pago de las cantidades referidas a los actores en las partes correspondientes a cada daño y dueño, cantidades que serán actualizadas conforme al índice fijado por el Instituto Nacional de Estadística desde el día de la reclamación previa hasta la fecha de la demanda; así como los intereses legales de dichas sumas desde la fecha de interposición judicial hasta su completo pago. 5.° No hacemos expresa mención de costas.»
La referida Sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° Que como se ha indicado por la representación de los actores, se impugna en el presente proceso contencioso-administrativo la denegación presunta, por silencio administrativo, del Ayuntamiento demandado, de la petición de indemnización de daños y perjuicios producidos el pasado día 7 de febrero de 1986, al desplomarse parte del penal, peñascal o escarpado (sito entre el andén de Levante del Puerto de Mahón y la cuesta de Reynes, Independencia o cuesta de Enmedio-Enmitg al que sirve de soporte) sobre instalaciones y edificios propiedad de aquéllos sitos en la "Baixmar"; y en consecuencia, dado el objeto de la litis - art. 37 de la Ley Jurisdiccional - y la función revisora de la Sala, se ha de indicar que, en principio, le compete conocer del mismo "cualquiera que sea el tema resuelto en el sentido en que se decida, sin que esto pueda confundirse con la incompetencia de que, por razón de la materia tratada, pueda adolecer el órgano creador del acto que se revisa" ( Sentencia del Tribunal Superior de 20 de mayo de 1986 ). 2° Que antes de entrar en el estudio de las cuestiones concretas que en este proceso se plantean, conviene recordar que el principio de responsabilidad objetiva de la Administración Municipal, recogido en el art. 54 de la Ley de Bases de 2 de abril de 1985, que en la esfera centrar aparece en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa , preceptos que suponen la consagración legislativa de dicho principio, que actualmente alcanza el más elevado rango normativo en el párrafo 2 del art. 106 de la Constitución , exige para su efectividad, conforme a una conocida y reiterada jurisprudencia, que se acredite la concurrencia de los siguientes requisitos: a) La realidad de un daño evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas, b) Que el daño o lesión patrimonial sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, existiendo una relación de causa a efecto entre la actuación administrativa y el resultado dañoso, c) Que no se haya producido por fuerza mayor, aclarando nuestro más Alto Tribunal, con respecto a la relación de causalidad, que es preciso que exista un nexo causal, directo e inmediato, entre el actuar imputable a la Administración y la lesión ocasionada, nexo que ha de ser exclusivo, es decir, sin inmisiones e interferencias extrañas a las que pudieran cooperar terceros o el propio perjudicado. 3.° Que sentados los anteriores principios, será preciso examinar si concurren en el caso de autos todos y cada uno de los requisitos que son necesarios para que nazca la responsabilidad de la Administración que se postula, si bien, y vistas las causas de inadmisibilidad alegadas por el Ayuntamiento demandado, debemos detenernos previamente en la observación de las mismas, ya que su estimación impediría entrar a conocer del fondo suscitado; la excepción de falta de legitimación pasiva y de no haberse agotado la vía administrativa, aunque su estudio correspondería hacerlo en segundo lugar, dada su falta de precisión en la suposición, obliga a su contemplación en primer lugar, debiendo desestimarse, de un lado por aplicación de los arts. 53.c) y 38.1 de la Ley Jurisdiccional , al no ser preciso en el presente caso la interposición previa del recurso de reposición, y de otro, porque como enseña el art. 29 de la citada Ley , en el proceso contencioso, al haberse configurado como proceso a un acto, debe ser demandada la entidad que dictó el acto contra el que se deduce la pretensión, que es lo que se ha hecho en el caso de autos, en el que la desestimación presunta procede del Ayuntamiento demandado, que por ende está bien traído a este litigio; pero, sin embargo, se razona por la representación de la Corporación que la falta de legitimación pasiva denunciada deriva de no ser ella titular dominical del acantilado, lo que debe engarzarse con la otra excepción alegada, y básica, de falta de competencia de este Tribunal por tratarse del ejercicio de una acción civil. 4.° Siendo claro cuál es la intrínseca sustancia de la pretensión procesal de los recurrentes, y entrando en el estudio de la problemática planteada a través de un proceso de eliminación, debe llegarse a la conclusión de que el penal, peñascal o acantilado debe calificarse de bien de dominio público, y jamás de rex nullius o patrimonial, como pretende el Ayuntamiento, y ello por las características y circunstancias que presenta, y además, por la ausencia de inscripción registral o documentación acreditativa de titularidad dominical; y dentro de esa calificación de bien de dominio público, teniendo en cuenta su destino o afectación - soporte de una vía pública- es clara su catalogación en el tipo de bien de uso público, tal como se define en los arts. 79.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, 74.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18de abril, y 344 del Código Civil , de cuyos preceptos no cabe olvidar su conceptuación como bienes destinados al "aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean competencia de la entidad local", y a ello responde el proyecto de estabilización del acantilado y el convenio suscrito en 5 de mayo del presente año entre la Consellería de Obras Públicas y el referido Ayuntamiento de Mahón. Delimitada así la naturaleza jurídica del penal, y la obligación de la Corporación demandada de conservación y policía del mismo, y no obstante reconocer que la jurisprudencia no es unánime al fijar los criterios de resolución aplicables a efectos de jurisdicción, siendo distintas y a veces irreconciliables las tesis de las Salas de lo Contencioso-Administrativo y de lo Civil, debe en el presente caso aceptarse la competencia de esta Sala para conocer del presente recurso, en cuanto nos encontramos, de un lado, con un acto administrativo presunto de denegación de indemnización y, de otro, ante la pretensión de exigencia de responsabilidad patrimonial de una Corporación Municipal como consecuencia del funcionamiento de unos servicios públicos, por mejor decir, de esa falta de conservación legal del objeto causante de los daños, pues como afirma la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Cuarta, de 3 de febrero de 1986 , "en relación con la indemnización por actos de la Administración que causen daños a particulares, en caso de duda, debe resolverse en sentido de facilitar el ejercicio de la acción indeterminada". 5.° Despejado de esta forma el camino procedimental, debe entrarse ya en el estudio de fondo de la pretensión de los recurrentes, y como se ha indicado, ello no supone más que examinar los requisitos que son necesarios para que nazca la responsabilidad del Ayuntamiento, y de las pruebas practicadas y documentos obrantes en autos. Ha quedado acreditado el cumplimiento de los mismos, es decir, la realidad de los daños cuantifícados e individualizados de la forma que se dirán, que los mismos son consecuencia directa del desprendimiento de parte del pañal, y que el estado de conservación del mismo correspondía al Ayuntamiento, que al no haber adoptado las medidas necesarias para ello, o sea aquellas medidas de seguridad precisas para que ese efecto dañoso no se hubiere producido (omisión de red de aguas pluviales, falta de construcción pared de contención, etc.) le hace imputable de la responsabilidad que se sanciona, y de aquí la estimación del recurso en su integridad. 6.° No se aprecia ninguno de los motivos que de conformidad con el art. 131 de la Ley Jurisdiccional previstan hacer una expresa imposición de costas.»
Contra dicha Sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 25 de junio de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Vistos los precepto legales y reglamentarios citados en la Sentencia recurrida y en esta apelación y los de general y pertinente aplicación.
Aceptando los fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada.
Fundamentos de Derecho
En esta apelación, por la representación del Ayuntamiento de Mahón se han reiterado las alegaciones ya formuladas ante el Tribunal de Instancia y rechazadas acertadamente por la Sentencia recurrida, respecto a la competencia de esta Jurisdicción para conocer de los recursos que se interpongan contra los actos expresos o presuntos denegatorios de la indemnización derivada de los daños y perjuicios causados por el funcionamiento de los servicios públicos, art. 106.2 de la Constitución, 40 de la Ley del Régimen Jurídico del Estado, art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 54 de la Ley de 2 de abril de 1985, de Bases de la Administración Local , ya que los servicios públicos, entendidos en su más amplio sentido de toda actividad de la Administración acorde con la competencia que le atribuye la Ley para el cumplimiento de los fines que le corresponde atender como entidad de Derecho público, en su normal o anormal funcionamiento, generan actos sometidos al Derecho administrativo para el que es competente conocer en vía de reclamación judicial a esta Jurisdicción, u originan daños y perjuicios a terceros consecuentes a ese funcionamiento, sujeto a la normativa del Derecho administrativo, y por ello, aunque no sean directamente impugnables por no tratarse de actos jurídicos, dan lugar al derecho de reclamar de la Administración la consiguiente indemnización, que en el supuesto de negarse la resolución expresa o presunta es susceptible de ser recurrida en vía contencioso-administrativa, art. 40.2 de la Ley del Régimen Jurídico del Estado ; reclamación fundada en normas de Derecho administrativo y frente a un acto sometido al mismo régimen jurídico y en relación con el funcionamiento de un servicio público.
La propiedad del penal quedó probado, en el recurso tramitado en Primera Instancia, que era de dominio público, debiéndose reiterar lo aducido al efecto por el Tribunal a quo, siendo claramente indicativo de esa propiedad y consecuente obligación del Ayuntamiento de mantenerlo en condiciones de que no causara daños a terceros el hecho no controvertido por la Administración de que constituía la parteinferior o sustentáculo de una vía pública municipal.
Interpuestos dos recursos contencioso-administrativos contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación de indemnización efectuada por los demandantes, como se deduce del tenor literal de los escritos iniciales, no existe la discrepancia aducida por el apelante con el suplico de la demanda, ya que si bien formalmente no se pide la anulación de la denegación presunta, del contenido de los pedimentos formulados se infiere que el presupuesto de los mismos es el de declaración de nulidad del acto denegatorio presunto del Ayuntamiento, y por ello no incurre en incongruencia la Sentencia apelada ni el contexto de la demanda ofrece duda alguna de que la pretensión de los demandantes fue la de pedir dicha nulidad.
Procediendo desestimar el recurso interpuesto de apelación, no se aprecia temeridad o mala fe de las partes al objeto de la imposición de costas, según lo dispuesto en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Mahón contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, de 31 de julio de 1989 , recursos 51 y 78 de 1987. Sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos; sin hacer expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.- Mariano Baena del Alcázar.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Julián García Estartús, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretario de la misma certifico.-Antonio Auseré Pérez.-Rubricado.
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