STS, 2 de Julio de 1991
| Ponente | JOSE LUIS RUIZ SANCHEZ |
| ECLI | ES:TS:1991:3797 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 2 de Julio de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.096.-Sentencia de 2 de julio de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don José Luis Ruiz Sánchez.
PROCEDIMIENTO: Única instancia.
MATERIA: Huelga. Servicios mínimos. Servicio público.
NORMAS APLICADAS: Arts. 52.1, 53 y 131.1 de la Ley de la Jurisdicción. Art. 22.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado. Arts. 28.2 y 51.1 de la Constitución Española. Art. 5 del Convenio de la Aviación Internacional de Chicago .
DOCTRINA: El derecho de huelga no es un derecho absoluto y prevalente, sino que debe ser
coordinado con la naturaleza, no solo de la función o funciones que sean desempeñadas por quien
o quienes soliciten el uso del derecho de huelga, sino con las necesidades y los efectos de
repercusión negativo que pueda recaer sobre la comunidad, valorando esos efectos no sólo en
cuanto a los órdenes dañinos que pueda provocar, sino a la precisa y necesaria conjugación entre
un «derecho de huelga», con la conceptuación de «constitucional» y un derecho dimanante,
también constitucional y susceptible de protección como el carácter de afección en cuanto que
tenga la condición de «servicio público».
En la villa de Madrid, a dos de julio de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante Nos pende, interpuesto por don Jose Francisco y otros, representado por el Procurador señor Ortiz Cañavate, contra resolución del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones de 27 de agosto de 1987, sobre servicios mínimos esenciales en huelga convocada por la asamblea de controladores del centro de Barcelona durante el 29 de agosto de 1987, siendo parte recurrida la Administración, representada por el señor Abogado del Estado.
Antecedentes de hecho
Interpuesto recurso contencioso-administrativo por don Jose Francisco y otros contra resolución del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones de 27 de agosto de 1987, sobre servicios mínimos esenciales en huelga convocada por la asamblea de controladores del centro de Barcelona durante el 29 de agosto de 1987, se reclamó el expediente al citado Ministerio; y recibido, por el representante de la parte actora se formuló escrito de demanda, suplicando a la Sala «dictar Sentencia por la que estimando en todas sus partes el presente recurso anule, revoque y deje sin efecto la Orden del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones de 27 de agosto de 1987».
Por el señor Abogado del Estado, evacuando el trámite de contestación a la demanda, se formuló cuestión de incompetencia de la Audiencia Nacional, de lo que se dio vista a las partes que alegaron lo que a su Derecho convenía; por auto de 5 de septiembre de 1988 se acordó elevar en consulta las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo.
Por providencia dictada por esta Sala en 9 de marzo de 1989, se acordó la competencia del Tribunal Supremo, se convalidaron las actuaciones y se dio traslado para evacuar el trámite de conclusiones, no efectuándolo el representante procesal de la parte actora y alegando lo que a su derecho convenía la representación de la parte recurrida.
Vistos los citados artículos y demás de general aplicación y siendo Ponente, el Excmo. Sr. don José Luis Ruiz Sánchez.
Fundamentos de Derecho
La asamblea de controladores del centro de control de Barcelona, mediante escrito de 10 de agosto de 1987, manifestó su propósito de efectuar una huelga de funcionarios del Cuerpo de Controladores de la Circulación Aérea, en el centro de control de tránsito aéreo de Barcelona, con la finalidad de alcanzar reivindicaciones laborales, los días 22, 23, 29 y 30 de agosto y 5 y 6 de septiembre, proyectando la duración de la huelga durante veinticuatro horas consecutivas y comenzando a las 8 horas el primero de cada dos de los días indicados, procediendo el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones a dictar resolución, en 27 de agosto de 1987, de acuerdo con lo prevenido en el Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo , y, específicamente, el Real Decreto 776/1985 de la Presidencia, de 25 de mayo , que dictó normas en «garantía de prestación de servicios esenciales aeroportuarios y de control y tránsito aéreo, en situación de paro», y, como consecuencia, para la ejercitabilidad del «derecho a la huelga», reconocido a los trabajadores, para la defensa de su intereses - art. 28.2 de la Constitución - el Ministerio indicado, con objeto de coordinar y compaginar los encontrados derechos e intereses de los trabajadores y del público afectado, dicta la referida resolución, la cual se estima no responde al criterio de equilibrada proporcionalidad, lo que es objeto de rechazo por la representación de la Administración, ya que es la pretensión de la representación de la asamblea la que no es acorde con la ponderación de los «servicios esenciales» que deben ser establecidos, en función de la naturaleza y complejidad del «servicio público» que desarrollan, pero se pone de relieve previamente y como causa de inadmisibilidad invocada por la representación de la Administración, la omisión del preceptivo recurso de reposición.
El óbice de procedibilidad que se invoca, hay que rechazarlo en función de la naturaleza de la resolución que se combate, pues si bien el art. 52.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción dispone que «como requisito previo a la interposición del recurso de reposición, en el que se expresará los motivos en que se funden, el art. 53 dispone que: "Se exceptúan del recurso de reposición... 2.° Las disposiciones de carácter general, en el supuesto previsto en el art. 39, párrafo primero" el que a su vez dispone: "Las disposiciones de carácter general que dictare la Administración del Estado, así como las entidades locales y corporaciones e instituciones públicas, podrán ser impugnados directamente ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, una vez aprobados, definitivamente en vía administrativa"; y la naturaleza de la resolución que se dicta participa de este carácter; esto es norma porque según la concepción doctrinal, y teniendo en cuanta la orientación que nos proporciona el título III en su capítulo II -"Actos en general"- la Ley de Procedimiento Administrativo -y tras una reducción conceptual "El acto administrativo sería el acto jurídico unilateral de la Administración distinto del Reglamento y consistente precisamente en una declaración"- y la Resolución que se impugna establece un régimen de actuación determinado y condicionado, un proceder que en definitiva trata de establecer "las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los `servicios esenciales# de la Comunidad", y estas circunstancias que inspiran dicha resolución le hacen participar de la condición de "disposición de carácter general" que autoriza su impugnación directa por la organización representacional que actúa en la impugnación, criterio del que implícitamente participa la representación de la Administración, en observancia de lo prevenido en el art. 22.3.d) de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado ».
Establecido lo anterior, la necesidad derivada de la regulación del tráfico aéreo, del centro de control del espacio aéreo confiado a la gestión del Cuerpo de Controladores de la Circulación Aérea de Barcelona, con la atribución de unas funciones de naturaleza y alcance complejo en orden a todo lo que representa el tráfico de aeronaves en el espacio a los mismos confiado, no solo respecto de aquellos aparatos de vuelo regular, nacionales e internacionales, vuelos charter, como de transporte -mercancías perecederas o de carácter estratégico o fundamental (correo)- que tengan salida, destino o tránsito en Barcelona, sino incluso de aquellos que sin realizar tránsito en territorio nacional, en función de los tratados internacionales -art. 5.° del Convenio de Aviación Internacional de Chicago de 1944, firmado por Españamediante protocolo de 24 de septiembre de 1968, ratificado por Instrumento de 18 de marzo de 1969-, así como la misión de que participan los mismos en cuanto a la función esencial que se decida de «alerta y control» de situaciones excepcionales, unido a la necesidad de mantener una continuidad y estabilidad en la prestación de unos servicios que por sus características pueden ser fácilmente afectados por «disfunciones», con las graves consecuencias que comportaría la reanudación de un servicio que, aun parcial y transitoriamente interrumpido como son los períodos de «huelgas», pueden afectar al restablecimiento integral mismo, cuando a todas estas circunstancias es preciso adicionar las de orden político, económico y cultural de las fechas elegidas para ejercitar el derecho de huelga que afecta a una serie de personas con graves consecuencias en un importante sector de la riqueza nacional.
Lo expuesto comportan factores necesarios de integración y obligado aseguramiento para el «mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad», pues el derecho de huelga no es un derecho absoluto y prevalente, sino que debe ser coordinado con la naturaleza, no solo de la función o funciones que sean desempeñados por quien o quienes soliciten el uso del derecho de huelga, sino con las necesidades y los efectos de repercusión negativo que pueda recaer sobre la comunidad, valorando esos efectos no solo en cuanto a los órdenes dañinos que puedan provocar, sino a la precisa y necesaria conjugación entre un «derecho de huelga», con la conceptuación de «constitucional» y un derecho dimanante, también constitucional y susceptible de protección -art. 51.1 de la Constitución- como el carácter de afección en cuanto que tenga la condición de «servicio público», y la valoración de todas estas circunstancias, así como garantizar la continuidad normal del servicio y, como quiera que ese condicionamiento fue el que inspiró la Resolución impugnada, en estricto cumplimiento de lo previsto en el art. 28.2 de la Constitución y art. 1.° y 2° de la específica norma -Real Decreto 776/1985, de 25 de mayo que establecen que en las situaciones de huelga «directamente implicadas en la prestación de servicios públicos esenciales aeroportuarios y de control y tránsito aéreo se entenderán condicionadas, en todo caso, al mantenimiento de dichos servicios públicos esenciales para la comunidad», determinando el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, «con un criterio estricto, el personal necesario a fin de asegurar la prestación de los servicios...» es obligada la confirmación de la referida Resolución declarándola ajustada a Derecho.
No procede hacer expresa imposición en cuanto a las costas de este recurso a parte determinada de acuerdo con el art. 131.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción.
En nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución ,
Que desestimando como desestimamos la causa de inadmisibilidad invocada por la representación de la Administración, y desestimando como desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el comité de huelga de funcionarios del Cuerpo de Controladores Aéreos en Barcelona y don Jose Francisco y las demás personas que se citan, don Juan Pedro , don Luis Manuel , don Jose Antonio , don Santiago , don Oscar , doña Erica , don Miguel , don Alfonso , don Armando , don Braulio y don Cornelio , miembros asimismo del referido comité, contra Resolución dictada por el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones de 27 de agosto de 1987, debemos declarar y declaramos la misma ajustada a Derecho, todo ello sin hacer expresa condena en cuanto a las costas de este recurso a parte determinada.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» y se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Carmelo Madrigal García.-Ángel Llórente Calama.-Ricardo Enríquez Sancho.-Alvaro Galán Meléndez.-José Luis Ruiz Sánchez.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don José Luis Ruiz Sánchez, Ponente que ha sido en la tramitación de los presentes autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el día de hoy, de lo que como Secretario de la misma certifico.-Pedro Abizanda.-Rubricado.
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