STS, 23 de Septiembre de 1999
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:1999:5742 |
| Número de Recurso | 152/1998 |
| Fecha de Resolución | 23 de Septiembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Septiembre de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad GOLF DEL GUADIANA, S.A., representada por el Procurador Sr. García-San Miguel Hoover, contra el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 8 de enero de 1998, adoptado en el expediente BA/0326/P11, por el cual se modifican las condiciones de la subvención concedida a dicha mercantil.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la Administración General del Estado, con la representación que le es propia.
Con fecha 8 de enero de 1998 la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos acordó la modificación de la concesión de incentivos regionales, aprobada por Acuerdo de 26 de diciembre de 1991, en lo que respecta al expediente BA/0326/P11.
Contra dicho acuerdo ha interpuesto recurso contencioso-administrativo la representación procesal de la mercantil GOLF DEL GUADIANA, S.A., formalizando demanda en la que suplica a esta Sala que "...habiendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva tener por formalizada en tiempo y forma la demanda en el presente recurso contencioso- administrativo y, previos los trámites que corresponden, dictar resolución por la que, estimando el recurso interpuesto, declare la nulidad de la resolución impugnada, reconociendo el derecho de mi mandante al cobro de la subvención inicialmente reconocida en el expediente BA/0326/P11, descontados los anticipos ya percibidos, previa, en su caso, la modificación de la titularidad del expediente o, subsidiariamente, el derecho de mi mandante a que se considere como inversión subvencionable la totalidad de las inversiones que se mantienen en su balance y, en particular, las identificadas en el hecho 8º de la demanda".
Por medio de otrosí solicita esta parte el recibimiento a prueba del procedimiento.
El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, suplica a esta Sala que "...teniendo por presentado este escrito con sus copias y por devuelto el expediente administrativo, se sirva admitirlo y tener por evacuado a esta representación el trámite conferido y, previos los que sean oportunos, dicte en su día sentencia por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo, declarando que la resolución impugnada es plenamente ajustada a Derecho".
Por medio de otrosí se opone esta parte a la solicitud de recibimiento a prueba formulada por la actora.
Con fecha 11 de septiembre de 1998 esta Sala dictó Auto en el que se acuerda recibir aprueba este recurso por término de treinta días comunes a las partes para proponer y practicarla.
Desarrollado el periodo probatorio con el resultado que constan en autos y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de 15 de abril de 1999 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 13 de septiembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
El estudio del expediente administrativo desde la perspectiva del debate procesal permite identificar como relevantes los siguientes datos o circunstancias:
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La actora solicitó con fecha 24 de enero de 1991 la concesión de una subvención a fondo perdido de las previstas en el Real Decreto 1389/88, en los términos señalados en la Ley 50/1985, Real Decreto 1535/1987 y disposiciones complementarias; extractando su objeto, la actividad para la que solicitaba la subvención quedó identificada en la solicitud como de "construcción de un complejo turístico constituido por hotel y campo de golf".
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La resolución individual de concesión de los incentivos regionales solicitados se adoptó por acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 26 de diciembre de 1991, identificándose en ella como actividad para la que se concedía la subvención la de "hotel con restaurante".
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Notificada tal resolución a la solicitante, ésta, al tiempo de aceptar las condiciones a las que la concesión quedaba supeditada, manifestó que la actividad a desarrollar no lo era propiamente la de "hotel con restaurante" y sí la de hotel, restaurante, campo de golf y club social; aclaración o matización congruente con la solicitud y con el contenido de la Memoria del Proyecto de Inversión, a la que no consta que la Administración hiciera objeción o reparo alguno.
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La Dirección General de Incentivos Regionales concedió por resolución de 10 de marzo de 1994 una prórroga de doce meses, que finalizaba el 4 de febrero de 1995, para el cumplimiento de las condiciones a las que se sujetó la concesión.
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Por acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 9 de marzo de 1995 se aceptó modificar algunas de las condiciones de la concesión, que quedó así concretada en los siguientes términos: subvención a fondo perdido por un importe de 237.917.610 pesetas, resultado de aplicar el porcentaje del 9% a la inversión aprobada de 2.643.529.000 pesetas, con obligación de crear 60 puestos de trabajo en el establecimiento que es objeto del proyecto, y de mantenerlos hasta el final del plazo de vigencia.
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En escritura pública de fecha 18 de mayo de 1994, manifestando que ello era al objeto de la ordenación del complejo urbanístico ya construido y de acuerdo con lo establecido en el artículo 7º, párrafo primero, de la Ley 4/1990, de Oferta Turística Complementaria en Extremadura, dispuso la actora configurar la finca sobre la que había construido aquél como una comunidad por cuotas con asignación a cada una de éstas de la utilización de elementos privativos. Se distinguían así la cuota A, determinada por el uso y aprovechamiento del campo de golf, sus instalaciones y edificaciones, a la que se le asignaba una participación en la comunidad de setenta y siete centésimas partes; y la cuota B, determinada por el uso y aprovechamiento exclusivo del hotel y sus instalaciones, a la que se asignaba una participación de veintitrés centésimas partes.
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En escritura pública de la misma fecha la actora vendió a otra mercantil la citada cuota B, de suerte que por virtud de la adquisición quedó atribuido a la compradora, con carácter exclusivo, excluyente e indefinido, la utilización, uso y aprovechamiento del edificio destinado a hotel. En esa misma escritura la compradora manifestó conocer el hecho de que la hoy actora había solicitado subvenciones para la realización del íntegro complejo urbanístico, reconociendo además que correspondía a ésta el derecho a obtener el importe de dichas subvenciones.
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El referido negocio jurídico fue puesto por la actora en conocimiento de la Administración a través de un escrito de fecha 1 de febrero de 1995, remitido por correo certificado con sello del día 2 y con entrada en el registro de la Consejería de Economía, Industria y Hacienda de la Junta de Extremadura el día 6 de ese mismo mes de febrero.I) Tras un informe de fecha 15 de abril de 1996 de la Dirección General de Promoción Industrial de la citada Consejería, la Dirección General de Análisis y Programación Presupuestaria del Ministerio de Economía y Hacienda acuerda con fecha 18 de febrero de 1997 iniciar expediente de incumplimiento, al estimar que por efecto de aquel negocio jurídico la mercantil beneficiaria no había cumplido las condiciones exigidas de inversión y empleo.
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Con fecha 11 de junio de 1997 la Subdirección General de Inspección y Control del citado Ministerio propuso archivar el expediente de incumplimiento y proceder a la modificación del proyecto, excluyendo del mismo la parte correspondiente al hotel.
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Surge así la resolución impugnada en este recurso contencioso-administrativo, constituida por el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 8 de enero de 1998, en la que se modifica la concesión de los incentivos regionales en los siguientes términos: subvención a fondo perdido por un importe de 120.701.790 pesetas, resultado de aplicar el porcentaje del 9% a la inversión aprobada de 1.341.131.000 pesetas (cantidad ésta que se entiende es en la que se cifra el importe de inversión aprobada correspondiente al campo de golf), con obligación de crear 19 puestos de trabajo en el establecimiento que es objeto del proyecto y de mantenerlos hasta el final del plazo de vigencia (número que surge al ser el de los puestos creados en la citada instalación deportiva). Dicha resolución ordena asimismo, consecuentemente, que la hoy actora reintegre al Tesoro Público la cantidad de 29.713.267 pesetas, correspondiente a la diferencia entre la subvención ya percibida (150.415.057 pesetas) y la que se concede en ella, así como los intereses legales devengados desde el cobro hasta el reintegro.
Además de lo expuesto, debe también resaltarse que ni en el expediente administrativo, en concreto en el informe propuesta de la Subdirección General de Inspección y Control de fecha 11 de junio de 1997, en el que cabe ver el fundamento de la resolución impugnada, ni en el escrito de contestación a la demanda, se llega a poner en duda que las dos instalaciones del complejo, hotelera y deportiva, se encontraran efectivamente en funcionamiento en la fecha en que ello era exigible; ni que la inversión comprometida para la instalación hotelera se llevara a cabo; ni, en fin, que en esa instalación se hayan creado y mantenido los restantes puestos de trabajo comprometidos, es decir, hasta sesenta. En otras palabras, a la vista del expediente y del debate procesal debe entenderse, en síntesis, que la causa de la modificación que ordena la resolución impugnada lo es, tan sólo y propiamente, la transcendencia o efectos jurídicos que la Administración liga al negocio de venta de la llamada cuota B, con la consiguiente atribución a la mercantil compradora de la utilización, uso y aprovechamiento del edificio destinado a hotel.
Precisado así el tema o cuestión objeto de enjuiciamiento, debe ya, sin más, traerse a colación lo que esta misma Sala y Sección dijo en su reciente sentencia de fecha 25 de febrero de 1998, dictada en el recurso número 805 de 1994. Allí también la beneficiaria había arrendado posteriormente la explotación del negocio hotelero destinatario de la inversión subvencionada, vendiéndolo después; y la compradora, a su vez, cedió en arrendamiento su explotación a otra mercantil. Y allí, igualmente, el fundamento de la resolución que había declarado el incumplimiento y la pérdida de los beneficios lo era que la beneficiaria no era titular del negocio que creó los puestos de trabajo y, en el momento de solicitar la liquidación de la subvención, ni siquiera era la propietaria de los bienes sobre los que recayó la ayuda. Pues bien, pese a ello, la citada sentencia acogió la pretensión deducida por la beneficiaria, declarando el derecho de ésta al abono de la subvención concedida, con un razonamiento que en lo que importa es del siguiente tenor:
" [...] El contenido de los actos administrativos ha de ser congruente y adecuado con los fines que lo justifican, como señala el artículo 53.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común; de tal forma que si el esfuerzo inversor realizado por la entidad recurrente fue el motor desencadenante de la creación de empleo, al poner en explotación una industria hotelera venida a menos, y éste fue el motivo determinante de la subvención, el derecho a ella se conserva independientemente de las transmisiones de explotación o propiedad que se hayan venido realizando, siempre que los nuevos arrendatarios o adquirentes hayan podido llegar a la cifra de trabajo prevista y dentro del tiempo de cinco años fijado, merced a la inversión realizada en el plazo señalado. En definitiva, bien sea de forma directa o indirecta, el factor de producción, que era preciso incentivar, se ha llevado a efecto por DETURSA; sin que deba olvidarse, como se señala por el Director de Trabajo Asociado y Empleo de la Junta de Andalucía (folio 82 del expediente), que «los sucesivos cambios de titularidad del empresario que se pudieran producir, conllevan la subrogación de los trabajadores, si éstos existían con anterioridad, a tenor de lo establecido en el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores, así como que la finalidad de los incentivos económicos que nos ocupa es la de generar inversiones, que creen puestos de trabajo permanentes, admitiéndose cambios de titularidad en el proceso de desarrollo de la inversión»".
El criterio y la solución deben ser los mismos en el recurso que ahora se decide, pues no puesto en duda el logro de la finalidad perseguida que justificó la concesión de las ayudas financieras en que consisten los incentivos regionales, no se descubre tampoco que aquel concreto negocio de venta de la cuota B contraviniera alguna norma jurídica o alguna de las condiciones a las que se subordinó la ayuda en las que se establezca, además, como efecto de la contravención, el acordado en la resolución administrativa impugnada.
Cierto es que quien es beneficiario de una ayuda semejante no queda desligado de las obligaciones contraídas por el solo hecho de que él decida la introducción de un tercero en el desenvolvimiento del proyecto o de la actividad; al contrario, sigue obligado en los mismos términos y responde de la idoneidad de ese tercero y de la actuación de éste. Pero cuando, como aquí ocurre, nada se objeta en contra de esa idoneidad o esa actuación, tal intervención no resulta en sí misma contraria a ninguna de aquellas normas o condiciones. De un lado, y en esencia, por derivación de las normas jurídicas de carácter general correctamente citadas en el escrito de demanda que autorizan, salvo en los supuestos de obligaciones personalísimas, el cumplimiento por un tercero (artículos 1158 y 1161 del Código Civil), así como, con ciertas salvedades y límites, la figura de la subcontratación en la ejecución de los contratos celebrados por la Administración (artículo 116 de la Ley 13/1995), pues de tales normas cabe inducir una regla o principio al que no contradice la intervención que se enjuicia. Y de otro, porque la recta interpretación de las normas del sector del ordenamiento jurídico que regula las ayudas de que se trata, y de las condiciones a cuyo cumplimiento se supeditaron las concedidas en el caso en concreto, no conduce a entender prohibida que la explotación de parte de la actividad proyectada y la posición de empleador de los puestos de trabajo inherentes a ella se asumiera por un tercero; así, limitándonos a examinar las que se citan tanto en el informe propuesta que sirve de fundamento a la resolución impugnada como en el escrito de contestación a la demanda, se observa: de entrada, que en el caso enjuiciado no hay propiamente un supuesto de cambio de titularidad, de aquellos a los que se refiere el artículo 32.1 del Real Decreto 1535/1987, o la condición general 1.8 de la resolución individual de concesión de incentivos, ni sostener por tanto que era inexcusable una previa aprobación de la incidencia; de otro lado, que la expresión "La empresa queda obligada...", con que se inicia la condición particular 2.2 de la citada resolución individual, no alcanza a tener el significado de incidir sobre la naturaleza misma de la obligación, transformándola en personalísima; y en tercer término, que la exigencia que la condición particular 2.3 impone al beneficiario de mantener una determinada cifra de recursos propios, obliga ciertamente a ello a fin de introducir un cierto nivel de seguridad en orden a la posibilidad efectiva de abordar y llevar a cabo lo proyectado, pero no comporta en sí misma la prohibición de la intervención de terceros.
Procede por lo razonado acoger la pretensión que como principal deduce la actora; y ello sin hacer una especial imposición de las costas causadas, al no apreciarse que concurran las circunstancias que la ley procesal exige para llegar a un pronunciamiento distinto.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil Golf del Guadiana, S.A., contra el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 8 de enero de 1998, adoptado en el expediente BA/0326/P11, debemos: Primero.-Anular como anulamos el acuerdo recurrido, por no ser conforme a Derecho, y Segundo.- Reconocer como reconocemos el derecho de la recurrente al cobro de la subvención que concretó el acuerdo de la misma Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 9 de marzo de 1995. Sin hacer especial imposición de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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