STS, 16 de Junio de 1999

Con fecha 20 de mayo de 1.993 se dictó sentencia por la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional desestimatoria de la impugnación deducida en el recurso núm. 48.238 seguido por la recurrente contra la resolución de la Secretaría General de la S.S. (Ministerio de Trabajo y S.S.) de 22 de septiembre de 1.988 confirmada en alzada mediante acto presunto del Ministro de Trabajo y S.S., sobre auditoría practicada por la Intervención General de la S.S. a la Mutua Industrial Castellonense con referencia al ejercicio económico de 1.985 y estados financieros a 31 de diciembre de este año.

La cuestión debatida y decidida, se refiere a la procedencia de los reparos puestos por la auditoria practicada y confirmados por la resolución de la Secretaría General para la S.S. que se impugna, frente a los que se dedujo la correspondiente pretensión impugnatoria en la instancia, interesando la anulación de la resolución administrativa impugnada en su totalidad y subsidiariamente en lo que respecta a la resolución impugnada, a los asientos de ajuste y reclasificación números 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 16, 17, 18 y 19 del anexo de la resolución impugnada y en consecuencia, los apartados primero a quinto de la resolución; con condena en costas a la Administración demandada.

Notificada a las partes la anterior sentencia, por la representación de la Mutua Patronal se presentó escrito de preparación de recurso de casación, el que la Sala de instancia tuvo por preparado acordando la remisión de los autos a este Tribunal Supremo con previo emplazamiento de las partes; recibidas que fueron las actuaciones, por esta Sala luego de admitir a trámite el recurso de casación interpuesto por la representación de la recurrente, se dió traslado para impugnación por término legal a la representación del Estado, la que evacuó el trámite temporáneamente, quedando conclusas las actuaciones, procediéndose luego a señalar la votación y fallo del recurso para la audiencia del día 9 de junio de 1.999, lo que se llevó a efecto, habiéndose observado en la tramitación del recurso todas las formalidades legales.

La recurrente articula siete motivos de casación que funda en el cauce procesal del artº

95.1.4 LJ, de los que en el primero alega infracción de los arts. 151 de la ley 11/1.977 de 4 de enero (Ley General Presupuestaria: LGP), 151 del Real Decreto Legislativo 1.091/88 de 23 de septiembre (T.R. de la LGP), y 43.7 de la Ley General de S.S. de 30 de mayo de 1.974, señalando la parte que los preceptos legales y reglamentarios en que se funda el motivo al impugnar el ejercicio de la función interventora de autos, tienen por objeto una regulación referida a los entes gestores de la S.S., no incluyendo por tanto a los colaboradores en la gestión, como son las Mutuas.

Abundando en la acertada exposición que hace el Abogado del Estado sobre el tema en su escrito de impugnación del recurso, debe señalarse al respecto, que la recurrente omite considerar que los RR.DD.

3.307/77 y 1.373/79 alegados también en el desarrollo del motivo como razón decisiva de su impugnación, que tales RR.DD., en cuanto son la base directa de la auditoria objeto del recurso, también en el momento de su promulgación tenían adecuada cobertura legal en el artº 5º de la LGSS/1.974, pues esta norma en la legalidad vigente al promulgarse la LGSS/74, afirmaba la competencia del Ministerio de Trabajo para la aprobación de las cuentas y balances de la S.S., determinado que las mismas se llevarán, intervendrán y rendirán según el procedimiento y las fechas que el Gobierno determine a propuesta de los Departamentos de Hacienda y Trabajo, siendo el caso que conforme al artº 202 de la LGSS/74 las Mutuas Patronales son entidades colaboradoras en la gestión de la S.S. y expresamente comprendidas por ello junto a los entes gestores en el ámbito del artº 5º de la LGSS/74 en la referencia de su gestión económica a la Cuenta General del Estado para su ulterior censura por el Tribunal de Cuentas en el ejercicio de la función fiscalizadora en los términos que implicaba desde su origen este artº 5º LGSS/74; y ello no solo porque a la fecha de practicarse la auditoría impugnada la redacción operada del artº 5º de la LGSS/74 por la Ley 50/84 amparase a tales RR.DD., pues su cobertura legal ya existía en el momento de promulgarse los mismos en

1.977 y 1.979, dado el contenido del artº 43.7 LGSS/74 en relación a su artº 202.4, ya que la cotización por accidente de trabajo y enfermedad profesional se consideraba ya, por ministerio de la Ley, parte integrante del patrimonio de la S.S. (artº 202.4, párrafo primero in fine LGSS/74) y afecto al cumplimento de sus fines, lo que determinaba por razón de la materia, que esta parte del patrimonio de la S.S. se sujetara a las normas de intervención emanadas de las previsiones del artº 43.7 citado cuyo cauce en la intervención establecía ya el artº 5º LGSS/74 desde su inicial redacción; todo lo cual determina la desestimación del motivo que se analiza.

En el segundo motivo denuncia la recurrente la infracción del artº 6.4 del R.D. 3.307/77 de 30 de noviembre (no de 1 de diciembre) en su redacción operada por el R.D. 1.373/79 de 8 de junio; estando referida la alegación en lo que refiere la parte recurrente al fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida, ya que a juicio de la recurrente, la sentencia de instancia sigue la doctrina de la establecida por esta Sala en su sentencia de 14 de octubre de 1.991 que la recurrente estima no ajustada a derecho; funda su aserto discrepante la recurrente en un incumplimiento del procedimiento legalmente establecido, ya que dice solo se le ha dado traslado del informe provisional escrito y emitido por los funcionarios que realizaron la auditoría, que fue aceptado y elevado a definitivo por la Intervención General de la S.S. y confirmado por el Ministro de Trabajo y S.S. y por la Intervención General de la Administración del Estado, por lo que entiende la parte que quien resolvió prácticamente fue el Secretario General para la S.S. y no aquellos órganos superiores.

A este respecto debe precisarse que la cuestión implica dos aspectos; el uno, aun no aludido expresamente aunque sí implícitamente, que se halla referido al trámite interno del informe elaborado por los funcionarios que hayan realizado la auditoría del que, como sucedió en el caso debatido, se dió traslado a la Mutua pues ello constituye el trámite de audiencia necesario para que la misma, en cuanto interesada, formule alegaciones; de cuyo contenido contradictorio o de conformidad con el informe referido, depende el trámite ulterior en el que interviene sucesivamente el Interventor General de la S.S., el Ministro de Trabajo y S.S. y en su caso el Interventor General del Estado según se produzca o no la conformidad o disconformidad, pero cuya intervención de los referidos no implica cada uno un nuevo trámite de audiencia de la Mutua interesada que ya se halla cumplido en los términos que se señalan anteriormente; no siendo la actuación de tales órganos, sino un trámite interno de la Administración fiscalizadora para fijar los términos sobre los que se ha de proceder a dictar la resolución definitiva del procedimiento de auditoría; ya que como establece la doctrina legal de esta Sala desde la sentencia de 14 de octubre de 1.991, confirmada por las de 14 de octubre de 1.996, 7 de marzo de 1.997 y 21 de septiembre de 1.998, es inadecuado calificar de informe, pese al no tampoco adecuado empleo de la palabra informe por el texto legal referido a las señaladas y ulteriores vicisitudes una vez ha sido oída la Mutua interesada, pues solo el informe emitido a raíz de practicarse la auditoria del que se da traslado a la Mutua patronal a los fines de alegaciones, tiene naturaleza de trámite de audiencia, mientras que la actuación de ulteriores escalones de la Administración aque alude el artº 6.4 de referencia, es de carácter netamente interno en los términos y con la finalidad antes expresada; siendo lo fundamental al derecho de audiencia de la Mutua interesada el traslado que denomina como provisional la recurrente, pues lo demás no es sino aceptar o rechazar como plataforma para resolver, los términos de conformidad u oposición formulados por la entidad interesada, por lo que ninguna de las garantías debidas a la recurrente han sido infringidas en la adopción de la resolución impugnada en este proceso; versando el segundo aspecto sobre la regularidad formal de la resolución impugnada en cuanto ha sido dictada por el Secretario General de la S.S., en ausencia de cualesquiera de las incidencias contempladas en el trámite regulado en el artº 6.4 denunciado, respecto de lo que tampoco cabe estimar infracción alguna por el hecho de que la resolución fuera dictada por el Secretario General referido, pues ello no es sino un caso de delegación establecida a la fecha de dictarse la resolución, en el artº 22 de la LRJAE de 26 de julio de 1.957 en relación al Decreto 1.558/77 (disposición final 1ª) y al artº 13.5 del R.D. 530/85 de 8 de abril; por todo lo cual, en consecuencia, procede la desestimación del motivo segundo.

En el tercer motivo del recurso se denuncia por la recurrente la infracción del artº 47.1.c) de la LPA/1.958, señalando expresamente que la sentencia recurrida viola lo establecido en el artº 1.2 en relación a la disposición final primera de la mencionada LPA/58, pues el procedimiento establecido en los RR.DD. 820/80 y 1.373/79 no es aplicable a las auditorías practicadas a las Mutuas Patronales "cuando la resolución final afecta a los intereses no solo de la entidad sino también a los de los empresarios asociados, que tienen la condición de administrados, ya que en atención a estos no puede admitirse un procedimiento especial regulado por una disposición con rango de decreto y sin garantíais para los mismos, en lugar del regulado con carácter general en la Ley de Procedimiento Administrativo"; alegando también que la parte en los folios 4, 5 y 6 de la demanda puso de manifiesto diversas irregularidades referidas a la publicidad de las actuaciones realizadas por la Administración, sobre lo cual la Sala de instancia nada ha resuelto.

En este particular conviene precisar que el motivo se deduce, no por el número 3º sino por el número 4º del artº 95.1 LJ y alegando infracción del artº 47.1.c) de la LPA/1.958, por lo que es en esta materia en la que ha de pronunciarse esta Sala de Casación, en adecuada observancia de la congruencia que determina su fallo, cumpliendo así el debe que le incumbe acerca del derecho a la tutela jurisdiccional debida. Y así delimitada la cuestión, el artº 47.1.c) LPA/1.958, está referido a prescindir total y absolutamente del procedimiento establecido, lo que no sucede en este caso en que se ha seguido el procedimiento establecido al efecto en el R.D. 3.307/77 de 1 de diciembre, en la vigencia de tenia al practicarse la auditoria impugnada, sin que los RR.DD. 820/80 y 1.373/79 establezcan normas diferentes a las observadas conforme consta en lo señalado analizar el primero de los motivos de este recurso; de lo que se deriva necesariamente la desestimación de este tercer motivo y acerca de cuya proposición debe ponerse de manifiesto la impropiedad de la cita que hace la recurrente a los fines del motivo, del artº 1.2 y disposición final primera de la LPA/1.958, así como de la afección de los empresarios asociados, puesto que su ingreso en la Mutua Patronal es voluntario, en tanto que lo auditoriado es la gestión llevada a cabo por el ente y no por los empresarios asociados, siendo por demás enteramente gratuita la alegación de que el procedimiento aplicable carece de garantías, máxime cuando la parte no menciona, en su alegación, el concreto quebrantamiento con referencia a normas garantizadoras que no hayan sido observadas.

En el cuarto de los motivos se denuncia por la recurrente la infracción de los arts. 47.1.c) de la LPA/1.958 en relación a los arts. 105.c) y 24 de la CE, fundando su alegación en que la recurrente solo ha tenido ocasión de presentar sus alegaciones respecto del informe provisional, después del cual se levaron a efecto las actuaciones que se reseñan en el motivo, para transcurridos mas de catorce meses notificársele la resolución dictada por la Secretaría General de la S.S. que no transcribe ni las mencionadas actuaciones ni el informe definitivo, ni los motivos por los que no fueron aceptadas las alegaciones formuladas por la recurrente frente al informe provisional.

Remitiéndose a los señalado por esta Sala al analizar el motivo segundo, la audiencia del ente auditado prevista en el artº 6º del R.D. 1.373/79 es la prevista legalmente al fin de la institución, sin que, practicada en los términos realizados, pueda estimarse que por el hecho de que la recurrente solo haya formulado alegaciones en el traslado único que se le dio al efecto del informe provisional, exista quebrantamiento de los arts. 24 y 105.c) de la CE y 91 de la LPA/1.958 vigente cuando la auditoria fue realizada, de lo que resulta haberse respetado el procedimiento del referido artº 6º en todos sus términos; sentido este en el que se han pronunciado diversas sentencias de esta Sala, así las de 14 de octubre de

1.996, 7 de marzo de 1.997 y la de 25 de enero de 1.999; sin que por cierto haya indicado la recurrente los extremos en los que no ha podido alegar por la alegada ausencia de otros traslados. Todo lo cual, en definitiva, conduce a la desestimación del motivo.

En el quinto de los motivos denuncia la recurrente la infracción del artº 25 CE en tanto entiende que en la resolución impugnada no se han respetado las garantías precisas cuando se procede ala imposición de una sanción administrativa.

Erróneamente alega la recurrente sobre la naturaleza sancionadora del acuerdo por el que se determina la rectificación de ciertas partidas de la contabilidad del ente auditado, con motivo de seguirse un procedimiento de fiscalización y control presupuestario y económico de la gestión llevada a efecto por ente, como es evidente dad la naturaleza de tal actividad auditora y así lo ha expresado reiteradamente esta Sala en sus sentencias, entre otras, la de 27 de octubre de 1.996 y 21 de septiembre de 1.998, por lo que en tal actividad no tienen aplicación alguna las garantías propias del derecho administrativo sancionador; ausencia de naturaleza sancionadora de la actividad de auditoría, que determina a su vez la desestimación del motivo fundado en la prescripción de la presunta infracción que configura la recurrente en sus alegaciones al respecto, alegando la violación por la sentencia recurrida del plazo de dos meses establecido en el C. Penal de 1.973 para la prescripción de las faltas regulada a sazón por su artº 113; lo que determina la desestimación del motivo.

En el sexto de los motivos del recurso, alega la recurrente la infracción de los arts. 47.1.c) y 120 de la LPA de 17 de julio de 1.958, por cuanto la sentencia recurrida aplica el Real Decreto 1.373/79 que había sido derogado parcialmente por el R.D. 2.647/85, de 18 de diciembre, el que a su vez fue anulado con carácter de nulidad de pleno derecho por sentencia del T.S. de 10 de noviembre de 1.987, confirmada en revisión por la de 16 de junio de 1.989, fundada aquella en la omisión de informe del Consejo de Estado en el procedimiento de su elaboración y alegando la recurrente que el hecho de la anulación del R.D. derogatorio del anterior no determina la recuperación de la vigencia de la disposición general derogada, citando al efecto las SS del T.S. de 21 de diciembre de 1.987 y 22 de septiembre de 1.988; mas tampoco este motivo puede ser acogido favorablemente, pues como establece en semejante caso al presente la sentencia de esta Sala de 11 de enero de 1.996, la doctrina jurisprudencial citada por la parte sería aplicable al caso de autos si la sentencia recurrida que se combate se basara solo en la derogación del R.D.

1.373/79, siendo el caso que el expresado fundamento de derecho se basa al sostener la validez de la resolución administrativa impugnada, no solo en aquella norma sino también y además principalmente, en la vigencia de los RR.DD. 3.307/77, 1.373/79 y 820/90 que tienen su fundamento en el artº 151 de la Ley General Presupuestaria, por lo que no es acogible la alegación de la recurrente, procediendo la desestimación del motivo.

El séptimo de los motivos lo deduce la recurrente conforme al artº 95.1 LJ (sic) por defecto en el ejercicio de la jurisdicción al no resolver el fallo los puntos litigiosos, lo que contraviene lo dispuesto en los arts. 24.1 CE y 359 de la LEC; es indudable el defecto de técnica casacional en que incide la recurrente calificando como defecto de jurisdicción, propio del num. 1 del artº 95.1 LJ, la denuncia de un supuesto de incongruencia omisiva, cuyo ámbito es el del artº 95.1.3 de la LJ, en cuyo aspecto lo examinará la Sala atendiendo a una amplia dispensación a la parte de la tutela jurisdiccional que invoca.

Mas tampoco puede prosperar este motivo, en el que se denuncia no haber entrado la Sala de instancia en el examen de la procedencia en derecho del alcance y de los efectos económicos de las operaciones de gestión reflejadas en los asientos contables cuyo contenido se ordena rectificar desde el punto de vista contable en la auditoria impugnada; es decir, la recurrente sin haber entrado en el debate y pedido un pronunciamiento en derecho sobre la corrección de las operaciones económicas llevadas a efecto, intenta su convalidación mediante la homologación de su reflejo contable; pretensión que no es acogible pues una cosa es el examen de la regularidad del reflejo contable de las operaciones económicas llevadas a efecto, cuyo es el objeto de las resoluciones administrativas impugnadas sobre el que se ha pronunciado la Sala de instancia, y otra, el debate sobre la regularidad y validez en derecho de cada uno de los actos reflejados en la contabilidad, aspecto este segundo que no forma parte de la materia auditada, acerca de lo cual señalan las sentencias de esta Sala de 22 de octubre de 1.994 y la de 25 de enero de

1.999 ante un motivo idéntico al que se examina, propio de otros recursos de casación, que el juicio sobre la congruencia de la resolución judicial presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivos, las partes, y el objeto, petitum, y la causa de pedir; la adecuación o correspondencia que la congruencia impone, debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado (petitum) como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento (causa petendi) que son, en cuanto hace a procesos como el seguido en la instancia, no los que configure a su voluntad la demandante al impugnar las resoluciones administrativas, sino los actos a que las resoluciones refieren en su real significación, que refleja el contenido de la actividad de la Administración respecto del que muestra su disconformidad el interesado; delimitando ambas petición y causa, así configuradas, el alcance objetivo de la resolución jurisdiccional, que en el presente caso se refiere a una mera actividad técnico contable, sin entrar en la validez de las operaciones que reflejan los asientos, acerca de cuya validez de las operaciones ya realizadas o proyectadas, pudo la recurrente deducir las correspondientes pretensiones procesales a ellodirigidas con alegación de las normas en que se funde e interesando respecto de cada operación el correspondiente pronunciamiento jurisdiccional, lo que no ha verificado; por lo que la sentencia recurrida al remitirse únicamente a la regularidad formal contable, no ha incidido en la omisión que denuncia el motivo y acerca de cuya materia debe ser recordada la doctrina de esta Sala en sus sentencias de 14 de octubre de

1.991 y 3 de mato de 1.995, seguida así mismo por la de 25 de enero de 1.999, de que la discrepancia en materia de asientos contables precisa una prueba pericial de contraste que sustente la crítica y revisión que se intenta, recayendo sobre la Mutua auditada la carga de desvirtuar la conclusión del juicio técnico contable formal propuesto en la auditoria por la Administración en el ejercicio de su potestad de auditar.

Desestimados todos los motivos del recurso, procede la condena en costas de la recurrente en aplicación del artº 102.3 LJ.