STS, 16 de Noviembre de 1998
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| ECLI | ES:TS:1998:6776 |
| Número de Recurso | 452/1993 |
| Fecha de Resolución | 16 de Noviembre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Noviembre de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso contencioso administrativo nº 452/93, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Roberto Sastre Moyano, en nombre y representación de la "Unión Telefónica Sindical (U.T.S.)" , contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 27 de diciembre de 1991, sobre la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los colectivos de Institución Telefónica de Previsión (ITP), y frente a la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 30 de diciembre de 1991, publicada en el BOE de 1 de enero de 1992, por la que se dispone la publicación y se desarrollan determinados aspectos del citado Acuerdo. Ha sido parte recurrida el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
La representación procesal de la "Unión Telefónica Sindical (UTS)", interpuso recurso contencioso administrativo contra el mencionado Acuerdo del Consejo de Ministros sobre la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los colectivos de Institución Telefónica de Previsión (ITP), y frente a la referida Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 30 de diciembre de 1991, publicada en el BOE de 1 de enero de 1992, por la que se dispone la publicación y se desarrollan determinados aspectos del citado Acuerdo. En el propio escrito interesaba la suspensión de la ejecución del Acuerdo objeto del recurso, medida cautelar que, previa tramitación de la correspondiente pieza separada, fue denegada por Auto de 20 de diciembre de 1996.
Recibido el expediente administrativo, por diligencia de ordenación de 24 de enero de 1997, se entregó aquél a la parte recurrente para que formalizase la demanda lo que verificó, con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que "a) Se declaren nulos de pleno derecho o subsidiariamente se anulen y dejen sin efecto los actos objeto del recurso, b) Se adopten cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la situación jurídica afectada". Por medio de otrosí, se interesaba el recibimiento a prueba.
Por diligencia de ordenación de 14 de marzo de 1997 , se dio traslado al Abogado del Estado para que contestara la demanda, lo que verificó con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que dicte sentencia en virtud de la cual, "se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo o supletoriamente desestime dicho recurso con entera confirmación del acuerdo recurrido por ser plenamente conforme a derecho".
Denegado el recibimiento a prueba, por auto de 19 de junio de 1997, por sucesivas diligencias de ordenación se concedió a las partes el trámite de conclusiones que evacuaron por sendos escritos en los que reiteraban las pretensiones formuladas en la demanda y contestación.QUINTO.- Conclusas las actuaciones quedaron los Autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera. Y a tal fin se fijo el 11 de noviembre de 1998, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.
El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, se opone a la admisibilidad del recurso poniendo de manifiesto que el acto recurrido es un Acuerdo del Consejo de Ministros, de 27 de diciembre de 1991 "por el que se procede a integrar en el Régimen General de la Seguridad Social al personal que viniera percibiendo la acción protectora en sustitución de la establecida en el sistema de la Seguridad Social a través de la Institución Telefónica de Previsión". Y como tal no es una disposición de carácter general, sino un acto administrativo concreto aunque con interesados plurales (el personal perteneciente a la citada Institución). Por consiguiente, al tratarse de acto anterior a la vigencia de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC), era preceptiva la interposición de recurso de reposición (arts. 126 de la Ley de Procedimiento Administrativo, 52 y 53 de la Ley de la Jurisdicción en su anterior redacción), por lo que su omisión es causa de la inadmisibilidad prevista en el artículo 82.e) de la misma Ley jurisdiccional.
Sobre la naturaleza del Acuerdo recurrido del Consejo de Ministros ha tenido ocasión de pronunciarse este Tribunal, en sentencia de 17 de julio pasado, señalando que se trata de un acto de ejecución o aplicación de una disposición reglamentaria, el RD 2248/1985, disponiendo una integración de conformidad con lo establecido en tal norma y, para darla cumplimiento, el Acuerdo determina los efectos de la integración y el procedimiento para el reconocimiento de las prestaciones a asumir por el Régimen General de la Seguridad Social. Sin embargo, a la ausencia del recurso de reposición no puede anudarse la inviabilidad del proceso que aduce la representación de la Administración, porque, conforme a la última jurisprudencia de este Tribunal interpretativa de la diligencia preliminar cuestionada, antes de que desapareciera como consecuencia de la LRJ y PAC, no debía darse tan radical consecuencia cuando, como aquí ocurre, se omitía en la publicación del acto (al igual que en la notificación) la indicación de la procedencia del referido recurso de reposición.
La demanda funda su pretensión anulatoria del Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, en una doble línea argumental. La primera se refiere a que el contenido del acto no se ajusta a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico. En concreto, porque, según sostiene la actora, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2 del Real Decreto 1879/1978 y la Disposición Final Segunda de la Ley de Ordenación de los Seguros Privados, era presupuesto básico e imprescindible para la adopción del Acuerdo de integración en el Régimen General de la Seguridad Social de las entidades sustitutorias la necesaria separación económico-financiera y contable de los recursos y patrimonios de la ITP afectos a la prestaciones obligatorias, por un lado, y complementarias, por otro; exigencia a la que no se ha dado cumplimiento en el presente caso antes de que se adoptara el Acuerdo del Consejo de Ministros recurrido. La segunda, se refiere a la infracción del principio jerarquía normativa y de los artículos 23.1 y 30 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, entonces vigente (arts. 51.1 y
52.2 LRJ y PAC). En concreto, pone de manifiesto que el citado RD 2248/1985, en su Condición primera, establecía que "el personal activo de los colectivos que se integran cotizará a la Seguridad Social, a partir de la fecha de la correspondiente integración, por todas las contingencias, en la forma y condiciones establecidas para el correspondiente Régimen General de la Seguridad Social"; y en la Disposición Transitoria Primera establecía que "en tanto que por la Entidad Gestora competente se proceda al pago de las prestaciones a que se refiere la condición segunda, las Entidades comprendidas en el ámbito de aplicación del presente Real Decreto continuarán satisfaciendo las prestaciones que tuvieran reconocidas en favor de sus beneficiarios". Mientras que el criterio Segundo del Acuerdo del Consejo de Ministros dispuso la liberación de la ITP únicamente en los importes que fueran a ser asumidos por el Régimen General de la Seguridad Social, y, en el punto 4 del Acuerdo Segundo de la Orden que "En tanto el Instituto Nacional de la Seguridad Social no haya reconocido la prestación de la Seguridad Social que haya de corresponder a cada uno de los pensionistas a los que afecte la integración, Institución Telefónica de Previsión realizará el pago por cuenta de la Tesorería General de la Seguridad Social, a favor de cada uno de dichos pensionistas, de una cantidad igual al 60% de la pensión o subsidio que la Institución Telefónica de Previsión tenía reconocido a cada perceptor a 31 de diciembre de 1991".
Sintentizado en el fundamento anterior el alcance de la fundamentación de la pretensión objeto del recurso, resulta que con ella se vuelven a plantear dos cuestiones relacionadas con la legalidad del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 27 de diciembre de 1991, por el que se acuerda la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los colectivos de ITP, sobre las que ya ha tenido ocasión de pronunciarse esta Sala, entre otras, en Sentencia de 17 de julio pasado, y cuya doctrina ha de reiterarse denuevo en esta resolución:
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La Disposición Final 2ª de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación de los Seguros Privados, establece que aquellas entidades que realicen actividades u otorguen prestaciones además de las sustitutorias de la Seguridad Social, deberán establecer la separación económico-financiera y contable de los recursos y patrimonios afectos a las prestaciones de la Seguridad Social, a la que la entidad sustituye, de los afectos a la Previsión Social voluntaria. Ahora bien, como tuvo ocasión de señalar este mismo Tribunal, en Sentencia de 27 de febrero de 1997, la indicada previsión se configura como una obligación de las entidades de previsión social a las que va dirigida, pero en modo alguno nuestro ordenamiento jurídico, en dichas normas o en otras distintas, establece que la separación controvertida constituya un requisito para que el Gobierno haga uso de la autorización contenida en la Disposición Transitoria Sexta ,7 de la Ley General de la Seguridad Social, Texto Refundido aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo. No existe condicionamiento normativo que supedite la integración en la Seguridad Social de las entidades sustitutorias de la misma a que éstas efectúen previamente dicha separación, por lo que no cabe entender que el incumplimiento de la correspondiente obligación lleve consigo la ilegalidad del Acuerdo de integración impugnado.
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El RD 2248/1985, de 20 de noviembre, que regula la integración de diversos colectivos en la Seguridad Social, con un cambio en la configuración y régimen de las prestaciones sustitutorias y complementarias respecto a las efectuadas por la Seguridad Social, y el mismo Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado se dictaron con fundamento en el número 7 de la Disposición Transitoria Sexta del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974, que, a su vez, reproducía lo establecido en el número 11 de la Disposición Transitoria Quinta del anterior texto regulador de la Seguridad Social de 21 de abril de 1966. Con tales previsiones se trataba de integrar en el Régimen General de la Seguridad Social a ciertos colectivos, en cumplimiento de la finalidad o aspiración general, consustancial a nuestro ordenamiento jurídico, de incorporar al Régimen General de la Seguridad Social o a alguno de sus Regímenes Especiales a los trabajadores por cuenta ajena. Y, en relación con el sistema compensatorio que incorporan, dichas normas pretenden que las instituciones que se desprenden de las cargas (en este caso ITP) que asume la Seguridad Social, han de desprenderse también de los medios patrimoniales adscritos a aquéllas cargas. Se trata de una trasferencia de recursos que se suponen destinados a cumplir determinadas cargas de las que en adelante quedan liberadas las instituciones afectadas. En realidad, el Acuerdo impugnado en este recurso supone una concreción del sistema diseñado con generalidad en el RD 2248/1985, especificando los criterios con que se realizan las aportaciones de ITP. O, dicho en otros términos, el Régimen General de la Seguridad Social asume las prestaciones propias del sistema que antes satisfacía ITP, y como compensación deben pasar a dicho régimen los recursos correspondientes a tales prestaciones, de manera que su capital-coste es sufragado por ITP, sin que pueda considerarse que se produzca infracción alguna del reiterado RD 2248/1985. Todo ello con independencia de la incidencia que, para la parte complementaria de las prestaciones, pueda tener el acuerdo suscrito el 30 de junio de 1992, ya considerado en Sentencia de 31 de octubre de 1997, por el que Telefónica asume su pago en cuantía congelada. En síntesis, por tanto, puede decirse que la auténtica diferencia entre el contenido del RD 2248/1985 y el Acuerdo de integración en la Seguridad Social de la ITP radica en que aquella norma establece el sistema general de las entidades sutitutorias integrables, mientras que este Acuerdo se dirige a la integración de una entidad concreta contemplando sus específicas circunstancias, incluida la de la cuantía de las prestaciones concedidas por la ITP. No se comparte, por tanto, el criterio de la actora respecto a la infracción de la norma reglamentaria que se concreta en el criterio segundo del Acuerdo del Consejo de Ministros y en el punto cuarto del acuerdo segundo de la Orden, debiendo llegarse a la conclusión de que no son el establecimiento ex novo de condiciones de integración, sino la aplicación de los criterios generales de la norma a las específicas condiciones de ITP.
Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso contencioso-administrativo, sin que, conforme al artículo 131 LJCA, se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, con rechazo del motivo de inadmisión aducido por el Abogado del Estado, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Roberto Sastre Moyano, en nombre y representación de la "Unión Telefónica Sindical (UTS)", contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 27 de diciembre de 1991, sobre la integración en el Régimen General de la SeguridadSocial de los colectivos de Institución Telefónica de Previsión (ITP), y frente a la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 30 de diciembre de 1991, publicada en el BOE de 1 de enero de 1992, por la que se dispone la publicación y se desarrollan determinados aspectos del citado Acuerdo; Acuerdo y orden que, por ajustarse a Derecho, confirmamos; sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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