STS, 21 de Septiembre de 1998

Ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha tramitado el recurso nº 46.828 promovido por "Levante, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo nº 107", contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Secretaría General para la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 22 de octubre de 1986, sobre la realización de ajustes y reclasificación de asientos después de la auditoría correspondiente al ejercicio 1984.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 6 de febrero de 1992, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de "Levante, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo nº 107", contra las resoluciones a que se contrae esta litis. Cuyos actos confirmamos por ser ajustados a Derecho.

Sin expresa imposición de costas.".

Interpuesto recurso de apelación por la representación procesal de "Levante, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo nº 107", han formulado alegaciones en el rollo de apelación las siguientes partes:

1. La representación procesal de "Levante, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo nº 107", que solicita "dicte sentencia por la que se venga a estimar el recurso de apelación nº 2/6414/92 interpuesto por mi representada, revocando la sentencia dictada en 6 de febrero de 1992 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el procedimiento nº 46.828 y declarando, en consecuencia, la nulidad de pleno derecho de la Resolución dictada por la Secretaria General para la Seguridad Social en 16 de octubre de 1986 o, alternativamente, la improcedencia de las obligaciones impuestas a mi representada con lo demás que en Derecho proceda".

2. El Abogado del Estado, solicita dicte en su día sentencia por la que se confirme la sentencia apelada.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para deliberación y fallo el día 16 deseptiembre de 1998, fecha en la que tuvo lugar, dicha actuación procesal.

El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad o no al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 6 de febrero de 1992, que desestima el recurso interpuesto contra la resolución de la Secretaría General para la Seguridad Social, de 22 de octubre de 1986, y contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto, por las que se ordenó a "Levante, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo nº 107", la realización de ajustes y reclasificación de asientos después de la auditoría practicada correspondiente al ejercicio 1984.

La parte apelante, reitera los argumentos de la primera instancia, lo que propiciaría, sin más, y conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la desestimación del recurso de estimarse adecuados a Derecho los fundamentos de la sentencia de primera instancia. No obstante, en aras de la efectividad del contenido del derecho constitucional del artículo 24-1 de la C.E., examinaremos el fondo del asunto, partiendo del análisis de los motivos de impugnación del recurso de apelación que se concretan en los siguientes puntos:

1. El fundamento de derecho segundo de la sentencia apelada infringe los artículos 151 de la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria, el artículo 151.1 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, y el artículo 43.7 de la Ley General de la Seguridad Social.

2. El fundamento de derecho tercero de la Sentencia, infringe el artículo 6.4 del Real Decreto 3307/1977, de 1 de diciembre, en su redacción dada por el Real Decreto 1373/1979, de 8 de junio.

3. La resolución que se impugnó es nula de pleno derecho por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, (art. 47.1.c) LPA).

4. Falta de audiencia de la Mutua, en varias fases del procedimiento, con lo que se vulnera el principio constitucional de audiencia al interesado en vía administrativa, reconocido en el artículo 105.c) así como en el artículo 24 de la Constitución Española, que reconoce el derecho a no sufrir indefensión.

5. La sentencia de instancia infringe, en su fundamento de derecho quinto, el artículo 25 de la Constitución Española.

6. La sentencia de instancia no resuelve el Fundamento de Derecho Octavo de la demanda.

7. La cancelación de la cuenta con recursos distintos a las primas, es contrario al art. 22 de la O. 2 de abril de 1984, que permite que las sanciones económicas se satisfagan con cargo a la cuenta de "Reservas voluntarias" o con patrimonio propio de la Mutua.

La recurrente aduce, como primer motivo de impugnación, la irregularidad o ilegalidad de los Reales Decretos 3.307/1977, de 1 de diciembre y 1373/1979, de 8 de junio, afirmándose que vulneran las disposiciones legales contenidas en los artículos 151 de la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria, y art. 43-7 de la Ley General de la Seguridad Social de 1974, ya que los preceptos legales y reglamentarios que amparan el ejercicio de la función interventora en materia de Seguridad Social, se refieren a las Entidades Gestoras de la misma, pero no a los Mutuas Patronales.

El motivo no puede prosperar pues, como ya dijo esta Sala en su sentencia de 9 de mayo de 1995, en el momento de su expedición, los Reales Decretos 3307/1977 y 1373/1979 tenían la cobertura indiscutible del artículo 5.1 del Texto Refundido de Ley General de la Seguridad Social que, en la redacción entonces vigente, afirmaba la competencia del Ministerio de Trabajo para la aprobación de las cuentas y balances de la Seguridad Social, precisando que las mismas "se llevarán, intervendrán y rendirán según el procedimiento y en las fechas que el Gobierno determine a propuesta de los Departamentos de Hacienda y Trabajo", siendo las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo colaboradoras de la gestión de la Seguridad Social, (artículo 202 del citado Texto Refundido y Sentencia de esta Sala de 27 de febrero de 1991). Los Reales Decretos que se discuten han ejecutado dicho mandato, como razona la sentencia recurrida, careciendo de relieve que la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985, haya dado una redacción distinta al precepto indicado, ya que la cobertura legal existía en el momento decisivo de la aprobación y la modificación legal posterior no ha afectado a la potestad de la Administración para llevar a cabo auditorías sobre las Mutuas Patronales, dada la naturaleza de estas, lascompetencias de la Administración sobre las mismas (artículo 4º.1.d) en relación con el 199 del Texto Refundido de la Ley de la Seguridad Social) y que su patrimonio (artículo 202.4 del citado Texto de la Ley de la Seguridad Social, en la redacción anterior) forma parte del de la Seguridad Social y resulta afecto al cumplimiento de los fines de ésta. Siendo de añadir que la potestad interventora sobre las Mutuas del artículo 1 apartado 11) y 6º del Real Decreto 3307/1977, en su redacción del Real Decreto 1373/1979, de 8 de junio, se reforzó en el Real Decreto 820/1980, de 14 de abril, que amplió el Reglamento General sobre colaboración de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo en la gestión de la Seguridad Social aprobado por Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo, con un nuevo Capitulo IX sobre control y auditoría de las Mutuas Patronales por la Intervención de la Seguridad Social, mucho antes de la Ley 37/1988, de Presupuestos del Estado para 1989, en que centra la argumentación la Mutua recurrente. En el mismo sentido las Sentencias de esta Sala de 15 de noviembre de 1995, 14 de octubre de 1996 y 7 de marzo de 1997.

El motivo segundo insiste en la incompetencia de la Secretaría General de la Seguridad Social en los procedimientos de auditoría, ya argumentada en instancia. La critica de la sentencia recurrida se funda por el recurrente únicamente en que la Sala "a quo" ha hecho suya la doctrina de la sentencia de 14 de octubre de 1991, -que resuelve la cuestión- y de la que se afirma disentir.

Basta con recordar que el artículo 13.1.5 del Real Decreto 530/1985, de 8 de abril, atribuye a la Secretaria General para la Seguridad Social la tutela y control de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo y por ello la competencia -aunque no para auditar- sí para dictar la resolución que pone fin a un expediente de auditoría, confirmando la doctrina de la citada Sentencia de 14 de octubre de 1991. Este criterio se reitera en la Sentencia de esta Sección de 9 de mayo de 1995 y en el mismo sentido las de 15 de noviembre de 1995 y 11 de enero y 14 y 27 de octubre de 1996 y 13 de mayo de 1997.

Se denuncia una infracción del artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, lo que conllevaría la nulidad de pleno derecho de la resolución objeto de recurso, pues, según la recurrente, se viola lo dispuesto en el art. 1.2 en relación con el párrafo 3º de la Disposición Final 1ª de la LPA, pues el procedimiento establecido en los RD 820/80 y 1373/79 no es aplicable a las Mutuas Patronales. Igualmente señala que se infringen los arts. 105.c) y 24 CE y 91 LPA, pues la falta de audiencia de la Mutua le provoca indefensión. Sobre este punto debe recordarse como hace la Sentencia, ya referida, de 9 de mayo de 1995 que la parte recurrente se limita afirmar nuevamente que discrepa de la doctrina de la citada sentencia de 14 de octubre de 1991, que tuvo ocasión de pronunciarse sobre el procedimiento de auditoría establecido en el artículo 6º del Real Decreto 1373/1979. Procede declarar, confirmando plenamente la doctrina de dicha sentencia, que la audiencia del auditado prevista en el artículo 6º del Real Decreto 1373/1979 es suficiente, sin que pueda estimarse que exista indefensión ni infracción de las garantías reconocidas en los artículos que se invocan: 24 y 105 c) C.E. y 91 de la LPA, por el hecho de que la recurrente sólo haya formulado alegaciones y mostrado discrepancia tras el informe provisional. Máxime cuando, como declara la Sala "a quo", el procedimiento del repetido artículo 6 del Real Decreto de 1979 se ha respetado en el presente caso. Por otra parte, es patente que dicho procedimiento tiene el alcance -específico de una auditoría- que marca el apartado 1 del repetido artículo 6º que no se ha desbordado en el caso y que, indudablemente, carece de todo carácter sancionador. En el mismo sentido las sentencias de esta Sección de 14 de octubre de 1996 y 7 de marzo de 1997.

El motivo quinto de impugnación, se denuncia haber sido infringido el artículo 25 de la Constitución Española, por no haberse respetado las garantías debidas cuando se efectúa la imposición de una sanción administrativa.

Como ya dijo esta Sala en su sentencia de 27 de octubre de 1996, la orden de que se modifiquen determinadas partidas o determinados asientos contables puede interpretarse que tiene un carácter negativo y reformatorio en cuanto implica que no se había llevado la contabilidad de acuerdo con el ordenamiento vigente. Pero por más que el recurrente entienda que ello constituye una sanción administrativa, lo cierto es que no puede considerarse en derecho como un acto administrativo sancionador, por lo que al no serle aplicables las garantías de que se rodean estos actos, es claro que la Sentencia impugnada no ha contravenido el artículo 25 del texto constitucional.

Según el recurrente la sentencia de instancia no resuelve el fundamento de derecho octavo de la demanda, esta alegación tampoco puede prosperar, ya que la sentencia apelada es congruente con las peticiones recogidas por la Mutua recurrente en el suplico de su escrito de demanda.

Como recoge la Sentencia de este Tribunal Supremo, de 22 de octubre de 1994, el juicio sobre la congruencia de la resolución judicial presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto delproceso, delimitado por sus elementos subjetivo -partes- y objetivo -petitum- y causa de pedir. La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ("petitum") como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ("causa pretendi"). "Petición" y "causa", ambas conjuntamente, delimitan pues el alcance objetivo de la resolución judicial. Del examen jurisprudencial precedente pueden inferirse los siguientes criterios:

1. La congruencia procesal no exige una necesaria identidad entre los preceptos alegados por las partes y las normas cuya aplicación considera procedente el correspondiente órgano judicial, pues, conforme al principio "iura novit curia", los Tribunales no tienen obligación de ajustar los razonamientos jurídicos que sirven de fundamento a sus decisiones a las disposiciones y alegaciones jurídicas aducidas por las partes en el desarrollo del proceso. Pero el principio en cuestión no significa que el Juez pueda aplicar cualquier norma jurídica, pues la libertad en la aplicación del derecho ha de entenderse dentro de los límites establecidos por el propio ordenamiento jurídico y la naturaleza de la función judicial.

2. No toda incongruencia es relevante desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva, pues, para que alcance esta trascendencia, no basta la mera divergencia del fallo judicial respecto de los términos en que la litis se planteó, que sí constituirá en cambio infracción del art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil susceptible de censura casacional o en vía de recurso de apelación, sino que es necesario además que aquella desviación sea de tal naturaleza y entidad que haya producido una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa.

En el caso examinado es obvio que ninguna incongruencia se ha producido, existiendo una correlación entre lo instado en la demanda y lo resuelto en la sentencia recurrida, por lo que procede desestimar esta alegación formulada por la parte apelante.

No obstante, efectivamente el R.D. 2647/85, de 18 de diciembre, sobre estructura orgánica básica de la Intervención General de la Seguridad Social, derogó parcialmente el R.D. 1373/1979 y aquél fue declarado nulo en la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1987, confirmada por la que dictó la Sala Especial de 16 de junio de 1989, sin embargo, no puede ser acogida la alegación de que la Administración no pudo basar la auditoría impugnada en una norma ya derogada por otra que, a su vez ha sido declarada nula de pleno Derecho. Pues como decíamos en la sentencias de 9 de mayo de 1995 y 14 de octubre de 1996: "hemos afirmado en la Sentencia de 30 de mayo de 1991 que en el lenguaje usual es frecuente hablar de derogación en términos de existencia de un acto normativo -que vendría así a extinguirse o morir al ser derogado- pero que en la ordenación formal de las fuentes, la derogación se sitúa, más que en el de la existencia, en el terreno de la sucesión de normas en el tiempo. Una norma derogada sigue así existiendo y produciendo efectos en el ordenamiento aún después de su derogación, respecto de las situaciones nacidas a su imperio. Si cesan esos efectos es por la fuerza derogatoria de la norma nueva que incide sobre la anterior y determina la cesación de su eficacia a partir de la entrada en vigor de la última. Es de apreciar por ello que si se declara nulo la norma derogatoria cesa también la fuerza normativa de ésta y -con ella- su fuerza derogatoria que, en definitiva, no es más que una de las manifestaciones de la fuerza normativa, por lo que es claro que sigue desplegando efectos la norma anterior, y ya sin la limitación temporal del momento de entrada en vigor de la norma nueva, pues aquélla ha sido declarada nula con efectos "ex tunc". Aplicando tal doctrina al caso que se examina resulta que mantener la inexistencia del Real Decreto 1373/1979, como pretende la parte recurrente, supondría reconocer, todavía, eficacia derogatoria al Real Decreto 2647/1985, cuando este fue declarado nulo de pleno derecho con retroacción de actuaciones".

Por último, alega la recurrente que la cancelación de la cuenta con recursos distintos a las primas, es contrario al art. 22 de la O. 2 de abril de 1984, que permite que las sanciones económicas se satisfagan con cargo a la cuenta de "Reservas voluntarias" o con patrimonio propio de la Mutua. Sin embargo, este artículo no es aplicable ya que la cancelación de la Cuenta "Deudores diversos, Mutualistas", no supone ningún tipo de sanción económica como ha quedado expuesto. Además, la Mutua recurrente no aportó ante el Tribunal a quo elementos probatorios sobre las irregularidades imputadas que, conteniendo desde luego cuestiones a resolver en Derecho, dependían precisamente de los aspectos técnicos contables (STS de 11 de enero de 1996).

A mayor abundamiento, en virtud de lo dispuesto en el Texto Articulado de la Ley de Bases de la Seguridad Social de 21 de abril de 1966, y de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974, está definido lo que es el patrimonio de las Mutuas, y conforme a ello la Resolución impugnada lo que hace, en atención a sus facultades de dirección, vigilancia y tutela, es adoptar lasmedidas adecuadas, conforme a los artículos 4 y 202 de la Ley General de la Seguridad Social, en el sentido de que la cancelación del saldo pendiente no pueda realizarse con cargo a fondos de la gestión o al patrimonio de la Seguridad Social, dada la afectación de los ingresos a los fines propios de la Mutua y no a actividades distintas, como ha señalado la sentencia de esta Sala, de 14 de octubre de 1996.

Los razonamientos precedentes conducen a desestimar el recurso de apelación, sin hacer expresa imposición de costas a tenor del art. 131 de la LJCA.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español.