STS, 18 de Septiembre de 1998

En el recurso contencioso-administrativo nº 820/1989, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó sentencia, con fecha 23 de enero de 1991, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por HIDROELÉCTRICA ESPAÑOLA, S.A., frente a las resoluciones de 19 de abril y 3 de julio 89 de la Agencia Regional para el Medio Ambiente y la Naturaleza de la Región de Murcia, por ser ambas resoluciones conformes a Derecho en lo que aquí se ha discutido, sin costas".

Contra la referida sentencia interpuso recurso de apelación la representación procesal de HIDROELÉCTRICA ESPAÑOLA, S.A. En su escrito de alegaciones, presentado en el Registro General del Tribunal Supremo el 25 de junio de 1992, suplica textualmente: "Que admitiendo el presente escrito de alegaciones, presentado en tiempo y forma, y por devueltos los autos, tenga por evacuado el traslado que me ha sido concedido, dictando sentencia por la que se revoque la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia con fecha 23 de enero de 1991 en el recurso nº 820/89 y, resolviendo de conformidad con las peticiones de esta parte, se declare la nulidad de las Resoluciones de la Agencia Regional del Medio Ambiente y la Naturaleza de la Región de Murcia de fechas 19 de abril y 3 de julio de 1989, y, en consecuencia, se declaren pertinentes los pedimentos especificados en el cuerpo de nuestra demanda". En el suplico del escrito de demanda interesaba que se dictara sentencia por la que se declare la nulidad por no ajustada a Derecho, de la resolución impugnada.

Se ha opuesto el recurso de apelación la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, representada y defendida por su Letrado. En su escrito de alegaciones, presentado el 4 de septiembre de 1992, además de invocar la improcedencia de la presentación de determinados documentos por la parte apelante en esta fase procesal, la cual no solicitó la práctica de pruebas en su escrito de personación, razón por la que considera que debe acordarse la devolución de aquellos documentos, sostiene que la apelante reproduce los argumentos utilizados en la demanda, sin rebatir los argumentos de la sentencia, cuya confirmación postula.

Mediante diligencia de ordenación de 30 de septiembre de 1992 se declaró concluso esterecurso de apelación, quedando pendiente de señalamiento.

El 27 de enero de 1996, el Procurador de los Tribunales D. Alejandro González Salinas, en nombre de HIBERDROLA S.A., sucesora de los derechos y obligaciones de HIDROELÉCTRICA ESPAÑOLA, S.A., presentó escrito, al amparo del art. 340 de la L.E. Civil, suplicando que, para mejor proveer, se solicite a UNESA la remisión de un dictámen elaborado por determinado despacho de abogados referente a la legislación aplicable en materia de contaminación atmosférica procedente de centrales térmicas y relacionado con la entrada en vigor del R.D. 646/1991, de 22 de abril. Mediante providencia de 7 de marzo de 1996 se acordó unir a los autos el anterior escrito y "si la Sala lo cree conveniente, lo acordará en su momento oportuno".

Mediante providencia de 23 de julio de 1998 se señaló para votación y fallo de este recurso de apelación el día 17 de septiembre de 1998, en cuya fecha tuvieron lugar ambos actos.

La resolución del Director de la Agencia Regional para el Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de fecha 19 de abril de 1989, teniendo en cuenta: a) las mediciones efectuadas tras la inspección llevada a cabo en la Central Térmica de Escombreras los días 15 y 16 de marzo de 1989 en relación con las emisiones de anhídrido sulfuroso (SO2) procedentes de los gases de combustión de la instalación -concretamente, de la chimenea perteneciente al grupo quinto-, mediciones que arrojaron el siguiente resultado: 3.276 mg/Nm3 y 4.920 mg/Nm3; b) que los niveles para SO2 según el anexo IV del D. 833/1975, para centrales térmicas de fuel-oil, es de 3000 mg/Nm3; y c) que los niveles de emisión comprobados en aquella inspección son superiores al valor límite exigido por la legislación vigente; teniendo en cuenta todos los presupuestos anteriores acuerda textualmente: "Requerir a la empresa HIDROELÉCTRICA ESPAÑOLA, S. A. para que presente a esta Agencia un plan de medidas para corregir la emisión a límites tolerados. Asimismo deberá informar a este Organismo, en el mismo plazo, sobre el grado de ejecución de lo dispuesto en la Orden de 25 de junio de 1984 (BOE nº 159 de 4 de julio) relativa a la instalación de equipos de medida y registro de centrales térmicas. La citada información, sin perjuicio de otras determinaciones de esta Agencia, deberá remitirse en el plazo de 30 días". Esta resolución fue confirmada el 30 de junio de 1989 (por error, en la sentencia apelada se dice 3 de julio 1989, que es la fecha del registro de salida) al ser desestimado por idéntico Director el recurso de reposición entablado por la empresa recurrente en la instancia y hoy apelante. Ambos actos administrativos fueron declarados ajustados a Derecho por la sentencia que es objeto de esta apelación.

Las cuestiones suscitadas en las extensas alegaciones de la parte recurrente hacen referencia: 1º) a la determinación de los niveles de emisión exigibles. Para la empresa apelante son los de

5.500 mg/Nm3, previstos en la columna primera del nº 1.2. del Anexo IV del D. 833/1975, en virtud de lo dispuesto en su art. 48, apartado 2, habida cuenta de que la Central de Escombreras data de 1956, por lo que debe ser calificada como "ya existente". Tales niveles no fueron superados con ocasión de las mediciones de SO2 a que antes se ha hecho referencia: 2º) al grado de cumplimiento de las obligaciones exigidas por la O.M. de 25 de junio de 1984. Sobre tal cuestión, la apelante afirma que ha remitido los partes correspondientes en 29 julio 1988 (en relación con los focos nº 2, 3 y 4) y en 15 diciembre 1989 (en relación con el foco nº 1), por lo que considera cumplidas las prescripciones de aquella Orden Ministerial; y 3º) a la elaboración de un plan de medidas correctoras de emisiones de SO2 en la Central Térmica de Escombreras.

El supuesto que ahora enjuiciamos es muy semejante al que fue examinado por el mismo Tribunal Superior de Justicia de Murcia en el recurso contencioso-administrativo nº 668/1987, al que puso fin la sentencia de 31 de enero de 1989, confirmada por esta Sala del Tribunal Supremo al desestimar, mediante sentencia de 13 de diciembre de 1996, el recurso de apelación nº 9255/1996. En aquella ocasión se impugnaba por Hidroeléctrica Española, S.A. una resolución de 8 de marzo de 1982, de la Dirección Provincial, en Murcia, del Ministerio de Industria y Energía por la que se acordaba: "1º) ordenar a HESA la adaptación de instalaciones para mediciones y toma de muestra en la Central Térmica de Escombreras, según Anexo III de la O.M. de 18 de octubre de 1976, en el plazo de tres meses; 2º) ordenar igualmente a HESA, para su Central Térmica de Escombreras, que presentara un programa en el que, junto a los datos reales y actualizados de emisiones, expresaran las medidas concretas a adoptar y su incidencia en los resultados finales, que deberán ajustarse a los valores del D. 833/1975, de 6 de febrero, programa que debía obrar en poder de esa Dirección Provincial en el plazo de tres meses; 3º) caso de incumplimiento de cualquiera de las actuaciones impuestas en los apartados anteriores, se procedería a la apertura de expediente sancionador previsto en los arts. 84 y 87 del D. 833/1975". Dicha resolución fue confirmada por la Dirección General de Energía el 29 de julio de 1987 y ambas fueron objeto de los recursoscontencioso-administrativos y de apelación a que nos acabamos de referir.

Resulta procedente reiterar aquí lo que ya dijimos en la sentencia de 13 de diciembre de 1996 (Fº.Jº 2º): "en primer lugar, que, pudiendo hacerlo, HIBERDROLA II, S.A., antes HESA, no ha pedido el recibimiento a prueba de este recurso de apelación. El artículo 100 de la L.J. de 27 de diciembre de 1956, en la versión anterior a la reforma de 30 de abril de 1992, determinaba la fase procesal en que se podía pedir. Hemos de estar, pues, a los hechos que declara probados la sentencia recurrida, sin introducir en ellos alteración alguna; en segundo lugar también deben quedar fuera de nuestro enjuiciamiento aquellos hechos posteriores a la fecha de la sentencia impugnada que pudieran suponer, en su caso, alguna forma de cumplimiento de lo ordenado por la Administración a HESA, hoy HIBERDROLA II, S.A. Ello no quiere decir que tal cumplimiento, en caso de que así fuera, extremo sobre el que este Tribunal no puede pronunciarse, carezca de trascendencia jurídica. La Administración, tras de su comprobación, resolverá lo procedente, no pudiendo exigir, obviamente, el cumplimiento de aquello que ya esté cumplido".

La primera de las cuestiones que hemos de abordar en este recurso de apelación fue ampliamente examinada en los fundamentos jurídicos sexto y séptimo de la referida sentencia de 13 de diciembre de 1996. Entonces dijimos textualmente y ahora reproducimos: Fundamento Jurídico Sexto: "HESA sostiene que los niveles de emisión que son exigibles a su Central de Escombreras, de más de 200 M.W., son los de la columna primera -no los de la tercera- del Anexo IV del Decreto 833/1975. Es decir los previstos para instalaciones existentes, no los correspondientes a la previsión 1980. Lo contrario es lo que sostienen los actos administrativos y la sentencia apelada. Esta, en su fundamento de derecho cuarto, afirma que "la dicción del artículo 48 del Real Decreto 833/1975 solo permite una interpretación que, acorde con el fin perseguido por dicha norma de desarrollo de la Ley 38/1972, resulta coincidente con la defendida por la Administración, es decir que todas las industrias con actividad contaminadora, tanto las existentes en 1975 -como es el caso que nos ocupa- como las nuevas, acomodarán sus medidas correctoras de forma tal que en 1980 los niveles de emisión de contaminantes sean los indicados en la columna tercera del Anexo IV antes referido". Esta Sala comparte la argumentación de la sentencia apelada, que estima ajustada a las exigencias del mandato constitucional contenido en el artículo 49. 1 y 2 de la C.E., y todo ello habida cuenta, además, que ni se ha demostrado ni se ha intentado demostrar que los niveles fijados en 1975 para 1980 fueran de imposible cumplimiento. En efecto, mantener al cabo de los siete años que en 1982 habían transcurrido desde la entrada en vigor del Decreto 833/1975 (12 en la fecha de la desestimación del recurso de alzada) la no exigibilidad de la previsión para 1980 supone una interpretación alejada de las exigencias implícitas en el derecho de todos (artículo 45. 1 de la C.E.) a disfrutar un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, y del deber de conservarlo, precepto recientemente interpretado por la S.T.C. 102/1995, de 26 de junio, en cuyo fundamento jurídico séptimo se hace referencia -en relación con las agresiones al medio ambiente- a "una actitud defensiva que en todos lo planos jurídicos constitucional, europeo y universal se identifica con la palabra "protección", substrato de una función cuya finalidad primera ha de ser la "conservación" de lo existente, pero con una vertiente "dinámica" tendente al "mejoramiento", ambas contempladas en el texto constitucional (artículo 45. 2 de la C.E.), como también en el Acta Única Europea y en las declaraciones de Estocolmo y de Río". El artículo 53. 3 de la C.E. dispone que "el reconocimiento, el respecto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo III -dentro del cual se encuentra el artículo 45- informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos". La interpretación que este Tribunal hace del ordenamiento jurídico aplicable al caso atiende al mandato constitucional transcrito, a cuya luz aparece más diáfano el alcance de la "previsión 1980". La Sala también ha tenido en cuenta lo previsto en el artículo 5. 1 de la L.O.P.J. y el artículo 3. 1 del Código Civil que dispone que las normas se interpretarán "según la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas". En esta realidad social se inscriben los cuatro programas de la Comunidad Europea (1973-1977, 1977-1983, 1983-1987 y 1987-1992) sobre medio ambiente, en los que se transita desde unos planteamientos correctivos (los dos primeros) a otros de carácter preventivo (el tercero), expresando el cuarto un cambio de mentalidad determinante de la modificación que el Acta Única Europea introduce en el Tratado de Roma, incluyendo el Título VII sobre el Medio Ambiente, integrado por los artículos 130 R, 130 S y 130 T. Desde estos criterios interpretativos no parece tener fundamento el intento de considerar exigibles en 1982 y 1987 los niveles de 1975 y no los de la previsión para 1980, que, huérfana de toda función dinámica, no realizaría la finalidad de mejoramiento de la protección que parece inspirarla". Fundamento Jurídico Séptimo: "Razona la recurrente en la página 29 de su demanda y en las páginas 16 a 21 del escrito de alegaciones de esta apelación - que la Administración entiende arbitrariamente los valores del Real Decreto 833/1975, valores qué dice mantienen una "correlación inexcusable" con el contenido máximo de azufre de fuel-oil pesado 1, llegando a sostener en el escrito de demanda que el Decreto 833/1975 depende y está supeditado -en cuanto a los niveles máximos de emisión previstos para 1980- a lo que los Reales Decretos posteriores establezcan respecto a dicho contenido máximo de azufre en fuel-oil. En apoyo de tal tesis invoca HESA: el Decreto 2204/1975, de 23 de agosto y los Reales Decretos 547/1979, de 20 de febrero, 1336/1979, de 8 de junio, 3000/1980, de 30de diciembre y 2403/1982, de 12 de agosto. El examen de los Reales Decretos citados no permite extraer la conclusión que el apelante propone. Con excepción del Real Decreto 547/1979, de 20 de febrero, que modifica los niveles de emisión previstos para las refinerías de petróleo -no así los de las Centrales Térmicas de fuel-oil- en el Anexo IV del Real Decreto 833/1975, las demás disposiciones no modifican dichos niveles, que permanecen en los términos contenidos en dicho Anexo. No hay en el Decreto 833/1975 norma alguna que permita sostener la subordinación o dependencia de lo en el mismo dispuesto sobre exigibilidad de los valores máximos en 1980 a una posterior regulación sobre especificaciones del fuel-oil. Tampoco hay en los Reales Decretos mencionados previsión normativa alguna que autorice a subordinar el alcance del Anexo IV a posteriores regulaciones sobre los componentes de azufre de los carburantes, que ese es el objeto de las invocadas disposiciones generales, bien diferente del que les atribuye la apelante. Cuando, al amparo de la habilitación reconocida en el artículo 3.1 de la Ley 38/1972 respecto del establecimiento de los niveles de emisión contaminante, el Gobierno ha considerado oportuno proceder a su modificación, así lo ha hecho mediante Real Decreto con ese específico contenido. El Real Decreto 547/1979 así lo acredita. Lo cierto es, pues, que, dentro del marco temporal en que nuestro enjuiciamiento se desenvuelve -"tempus regit actum"-, ninguno de los preceptos invocados por HESA avala la tesis que defiende. La Sala no puede -dados los condicionamientos propios de la función de revisora que a la jurisdicción contencioso- administrativa corresponde- enjuiciar los actos administrativos a la luz de un derecho que no estaba vigente al tiempo de su aprobación". Estos razonamientos no sólo no han perdido autoridad sino que la han incrementado dado el tiempo transcurrido desde 1975 hasta la fecha de la resolución del Director de la Agencia de Medio Ambiente (19 de abril de 1989). Consiguientemente, de acuerdo con el principio de unidad de doctrina, que es manifestación de los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación judicial de la norma, hemos de rechazar la primera de las alegaciones de este recurso de apelación, basada en unas consideraciones que el Tribunal estima no ajustadas a Derecho, criterio que no puede verse alterado por el hecho de que la Dirección General de Energía, en determinada resolución de 11-12-1985 (referente a una central térmica emplazada en Mahón) haya podido seguir una interpretación diferente de la que esta Sala considera procedente, ni tampoco porque aquel criterio sea distinto del que ha inspirado el acta de la inspección de las instalaciones de la Central Térmica de Escombreras llevada a efecto por la Oficina de Compensación de la Energía Eléctrica (OFICO) a que se refieren las alegaciones (nº 6 de su apartado II), pues en caso de que hubiese discrepancias entre las distintas interpretaciones seguidas por la Administración en diferentes supuestos, la interpretación que este Tribunal reputa conforme con el ordenamiento jurídico es la que fue acogida en la sentencia de 13 de diciembre de 1996, que ahora se reitera.

La resolución de 19 de abril de 1989 requirió a HESA para que presentase a la Agencia un plan de medidas para corregir la emisión a límites tolerados. También exigió a aquella sociedad que remitiese en un plazo de 30 días información sobre el grado de ejecución de lo dispuesto en la O.M. de 25 de junio de 1984 relativa a la instalación de Equipos de Medida y Registro en Centrales Térmicas. IBERDROLA II, S.A., antes HESA, no ha dado cumplimiento a tal requerimiento. La mejor prueba de que así en efecto ha ocurrido la proporciona el apartado III de su alegaciones, en el que, con suma brevedad, tras remitirse a lo expuesto en la instancia, afirma que ha adaptado sus instalaciones para medición y toma de muestras, de conformidad con el proyecto de desarrollo titulado "Instalación de Equipos de Medida de la Emisión en la Central Térmica de Escombreras", aprobado por la Dirección General de la Energía y subvencionado por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, según resulta del escrito de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, de 9 de enero de 1986. Fácilmente se comprueba que el alegato nada tiene que ver con el requerimiento: se la requiere para que presente un plan de medidas correctoras y contesta refiriéndose a la instalación de equipos de medida de emisiones. La distinción entre las medidas para corregir los excesos de los niveles de emisión y la instalación de equipos para medir esos eventuales excesos es de todo punto evidente. El cumplimiento, en su caso, de lo segundo, no conlleva el del requerimiento. Por ultimo, en cuanto a la observancia de los deberes de información impuestos por la O.M. de 25 de junio de 1984, la sentencia apelada afirma que "con independencia de que se hayan instalado los necesarios aparatos de control, la demandante no ha acreditado haber dado cumplimiento a lo que se establece en el punto 3º de la citada Orden, sobre la presentación a la Administración de partes mensuales expresivos de los valores promedios, horarios y diarios, y máximos puntuales de los contaminantes. Es decir, aunque se disponga de los aparatos de control, no se ha cumplido con la otra obligación que impone también la repetida Orden, lo que hacía justificado el requerimiento de información que aquí se impugna". La Sala comparte en absoluto tales consideraciones. Nada se ha aprobado en esta apelación que nos permita llegar a conclusión distinta de la que acoge el Tribunal de instancia. Y es que, pudiendo hacerlo, la apelante tampoco ha demostrado que haya suministrado a la Administración los datos de emisiones contaminantes, que, lejos de ser, como afirma en el nº 3 del apartado IV de sus alegaciones, un trámite puramente burocrático, constituye el procedimiento que la Administración tiene a su alcance para comprobar el cumplimiento de las obligaciones exigibles sobre niveles de emisión de SO2. Cuanto se dice en aquel apartado sobre remisión a la Agencia de los partes correspondientes a los focos contaminantesnúmeros 1, 2, 3 y 4 carece del imprescindible apoyo probatorio. Por ello, estaba perfectamente ajustada Derecho la exigencia del cumplimiento del deber de informar, obligación que, repetimos, no se ha demostrado que fuera cumplida.

No procede, conforme al art. 131. 1 de la L.J., la condena en costas por no apreciarse en la parte apelante un comportamiento procesal de mala fe o temerario.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,