STS, 11 de Marzo de 1998
| Ponente | FERNANDO CID FONTAN |
| ECLI | ES:TS:1998:1642 |
| Número de Recurso | 626/1994 |
| Fecha de Resolución | 11 de Marzo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a once de Marzo de mil novecientos noventa y ocho.
En el recurso nº 626/1994, interpuesto por Dª. Inés , representada por la Procuradora Dª. Isabel Julia Corujo, con asistencia de Letrado, contra acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de Julio de 1994 sobre imposición de sanciones al recurrente, por importe de 2.000.000 pesetas, a consecuencia del expediente administrativo disciplinario nº JE/BP/9/93 incoado por el Consejo Ejecutivo del Banco de España contra el Banco de Inversión y Servicios Financieros, S.A., a las personas que ostentaron cargos de administración o dirección del mismo en su condición de miembro del Consejo de Administración de dicha entidad. Habiendo intervenido como parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado
El 1 de Julio de 1994 el Consejo de Ministros adoptó el siguiente acuerdo:
"Primero.- Que se impongan al consejero Dª. Inés , las siguientes sanciones, todas ellas previstas en la Ley 26/1988, de 29 de Julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito:
MULTA por importe de 500.000 pesetas (QUINIENTAS MIL), cada una, prevista en el artículo 13, apartado 1 c), por cada una de las infracciones tipificadas en los apartados a), k), l) y p) del artículo 5 de la Ley de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, en total 2.000.000 de pesetas (DOS MILLONES)".
La representación del actor interpuso recurso contencioso administrativo, formalizando demanda con fecha 28 de Marzo de 1996 con la súplica de que se dicte sentencia por la que se declare no ser conforme a derecho el acuerdo del consejo de Ministros impugnado, anulándolo así como el sobreseimiento y archivo del expediente sancionador.
La Administración demandada con fecha 16 de Mayo de 1996 contestó la demanda oponiéndose a ella, con la súplica de que se dicte sentencia por la que con desestimación del recurso se confirme la legalidad de los actos que en él se impugnan.
No habiéndose propuesto prueba, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.
Señalado para votación y fallo el día 4 de Marzo de 1998, tuvo lugar la reunión del Tribunal en él designado al efecto.
Es objeto de este recurso el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de Julio de 1994, en virtud del cual se impone a Dª. Inés las siguientes sanciones:
MULTA por importe de 500.000 pesetas (QUINIENTAS MIL) cada una, prevista en el artículo 13, apartado 1 c), por su responsabilidad por cada una de las infracciones tipificadas en los apartados a), k), l) y
p) del artículo 5 de la Ley de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, que ascienden a
2.000.000. de pesetas (DOS MILLONES).
1. Tanto la jurisprudencia como la doctrina científica, ponen de relieve que la potestad sancionadora debe ejercitarse en términos tales que, sin suponer merma alguna de las garantías de los infractores, procure la necesaria protección de los intereses generales.
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La potestad sancionadora de la Administración tiene su punto de apoyo en la Ley (art. 25 de la Constitución Española). Por ello, por lo que concierne al contenido del presente recurso contencioso-administrativo, el régimen sancionador de las entidades de crédito aparece establecido y regulado en la Ley 26/1988, de 29 de Julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito. En la materia a la que se refiere el presente proceso, el ámbito de la responsabilidad disciplinaria en aras del interés general es doble (arts. 1 y 5 de la Ley): por una parte, se regula la responsabilidad de las Entidades de Crédito; por otro lado, se regula, además, la responsabilidad personal de quienes ostenten cargos de dirección y administración en dichas Entidades.
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En el ámbito de actuación de las Entidades de Crédito, todo ilícito administrativo arranca del incumplimiento de las obligaciones que el ordenamiento jurídico impone a quienes ejercen la gestión de las mismas. Y así, el mandato que se contiene en el artículo 25.1 de la Constitución Española de 1978 (tipificación legal de las infracciones), es recogido en la citada Ley 26/1988, al tipificar y sancionar conductas ilícitas concretas. Dicha Ley, no sólo tipifica los distintos ilícitos administrativos (arts. 3 al 6), sino que, también, establece criterios para modular, caso por caso, las sanciones que proceda imponer (art. 14 y, en su caso, 40.5 de la citada Ley).
El recurrente, en sus once primeras alegaciones del escrito de demanda, trata de convencer a la Sala de la inexistencia de responsabilidad haciendo hincapié en el hecho de que el expediente sancionador fue ordenado por acuerdo de fecha 6 de Julio de 1993, mientras que la dimisión de la recurrente como consejera se produjo con fecha 3 de Diciembre de 1992, previa renuncia efectuada el 19 de Noviembre de 1992 realizando una serie de razonamientos puramente técnicos acerca de los principios generales del derecho sancionador que concreta en los principios de culpabilidad, legalidad, seguridad jurídica y proporcionalidad, tratando de relacionar tales principios con el hecho del cese de su cargo, ocurrido curiosamente, al igual que otros consejeros, unos días antes del requerimiento del Banco de España efectuado el 19 de enero de 1993, pretendiendo que se le exima de responsabilidad por el hecho de no formar parte del Consejo de Administración durante unos días, cuando los hechos averiguados e inspeccionados por el Banco de España ocurrieron en su totalidad durante su período de Consejera, y como dijo la sentencia de esta Sala de 20 de Marzo de 1995, los responsables de la administración o dirección de una entidad bancaria, en cuanto la gestión de la entidad esté sometida en todo momento a la Inspección del Banco de España, tienen el deber público subjetivo de un comportamiento correcto y leal que comporta la obligación de respetar siempre la debida diligencia en el ejercicio de sus cargos y es evidente que la demandante no ejerció las funciones directivas que le correspondían con la diligencia y lealtad a la que estaba obligada en virtud de la relación de sujeción especial a la norma a que están obligadas las personas o entidades que como los bancarios gozan de situación especial y que en correspondencia sus conductas deben descansar en la más absoluta moralidad por ser el deber público un deber de fidelidad para el interés general y para los intereses de los particulares y por ello el Art. 15.2º de la Ley Disciplinaria establece una presencia "iuris tantum" sobre la responsabilidad de los administradores de entidades de ámbito salvo prueba en contrario.
Las infracciones objeto de sanción, que se recogen en el acto recurrido, son las siguientes:
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) Apartado a) del Artículo 5: El hecho imputado es la realización de actos u operaciones sin autorización cuando ésta sea preceptiva.
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) Artículo 5, apartado k): "La dotación insuficiente de las reservas obligatorias y de las previsiones para insolvencias".El hecho imputado, señala que a 30 de abril de 1.993 los ajustes por déficit del fondo de provisión para insolvencias, fondo de fluctuación de valores y otras minusvalías en sus activos suponían 2.843 millones de pesetas, sin considerar la inefectividad patrimonial por otros 1.428 millones en razón de participaciones accionariales en su capital social financiadas por la Entidad o por compromisos con los accionistas.
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) Artículo 5, apartado l): Hecho imputado, falta de remisión al órgano administrativo competente de los datos o documentos que deban remitírsele o que el mismo requiera en el ejercicio de sus funciones, así como la falta de veracidad de los mismos.
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) Artículo 5, apartado p): "El incumplimiento de las normas vigentes sobre contabilización de operaciones y sobre formulación de balances, cuentas de pérdidas y ganancias y estados financieros de obligatoria comunicación al órgano administrativo competente". El hecho a que se refiere esta infracción es el de no aplicar los criterios establecidos en la Circular del Banco de España 4/1991, de 14 de junio (normas décima y quinta, apartado A.3) en lo referente a la clasificación de riesgos dudosos, que figuraban contabilizados como corrientes a 30 de abril de 1.993, por importe de 3.109 millones de pesetas.
Del examen de la relación anterior se desprende que nos encontramos, como se señala en el acto recurrido, con hechos tipificados cada uno de ellos como infracción distinta, producidas con ocasión del incumplimiento de preceptos igualmente diferentes.
El recurrente no alega nada respecto al cargo referente a la infracción del Artículo 5, apartado l). Consistente en la falta de remisión al órgano administrativo competente de los datos o documentos que deben remitírsele o él mismo requiera en el ejercicio de sus funciones, así como la falta de veracidad de los mismos. Con lo cual esta Sala ignora cualquier razonamiento o razón jurídica que el recurrente tenga para impugnar la sanción que se le impone por dicho apartado y por tanto hay que considerarla conforme a derecho.
Se razona en la demanda que el tipo descrito en el artículo 5.a) de la Ley 26/1988 -"la realización de actos y operaciones sin autorización, cuando ésta sea preceptiva"-, no puede servir de cobertura para sancionar cualquier acto realizado sin previa licencia o autorización, al margen de la entidad o importancia del mismo, pues ello supondría una vulneración del principio de proporcionalidad, esencial en el Derecho sancionador. La actora entiende que la falta de autorización respecto del modelo de contrato a utilizar con los clientes para la realización de inversiones en pagarés del Tesoro, de acuerdo con lo previsto en la Orden Ministerial de 7 de marzo de 1.989, modificada por la de 11 de diciembre del mismo año, no reviste la gravedad necesaria para calificar la conducta como falta grave.
Si se tiene en cuenta que la entidad captaba fondos de terceros, mediante cuentas financieras para su inversión en Pagarés del Tesoro, cuyos contratos no habían sido autorizados por la Dirección General del Tesoro, basta el destino de los contratos, como el que mediara un previo requerimiento por el Banco de España para su subsanación, para comprender la inclusión entre las infracciones graves a que se refiere el mencionado precepto.
Debe tenerse, por otra parte, presente que, como se desprende del artículo 48.2 de la Ley Disciplinaria, la finalidad de que los contratos se formalicen por escrito y con el cumplimiento de unos requisitos muy rigurosos, nace de la necesidad de proteger los legítimos intereses de la clientela activa y pasiva de las entidades de crédito. De aquí deriva la gravedad del incumplimiento de estos requisitos, por la trascendencia que puede tener respecto de intereses de terceros, como de hecho se puso de manifiesto en el presente supuesto, al quedar estos fondos durante 108 días sin invertir en los activos previstos.
Por lo que se refiere a la infracción imputada del Artículo 5.k), de la Ley 26/88, que califica de infracción grave "la dotación insuficiente de las reservas obligatorias y de las previsiones para insolvencia, la recurrente alega, que aunque hubiese existido tal infracción, su responsabilidad desapareció cuando el Banco de España autorizó el 16 de Febrero de 1993 y que la infracción se cometió después de esa fecha. La tesis del recurrente no puede ser aceptada por la Sala porque la autorización de 16 de Febrero de 1993 no supone disminución alguna de responsabilidad al referirse a la concesión de un aplazamiento para el cumplimiento del deber de cobertura, y que el 30 de Abril se comprobó el empeoramiento de la situación patrimonial.
Por la infracción grave tipificada en el art. 5, apartado p), (incumplimiento de normas vigentes sobre contabilización de operaciones y sobre formalización de balances y cuentas de resultados) el actor ha sido sancionado con multa de 200.000 pts. prevista en el apartado c) del art. 13, ambos preceptosde la L.D. La recurrente alega la insuficiencia de la circular del Banco de España que la resolución sancionadora alega como infringido, lo cual no es correcto pues como ya dijimos anteriormente tratándose de relaciones de supremacía o sujeción especial, la infracción de un acuerdo del Banco de España equivale para los Consejeros a la infracción de normas.
Ya hemos dicho que las normas sobre disciplina e intervención administrativa en el ejercicio de la actividad crediticia son normas de obligado cumplimiento (normas de ius cogens). La actividad de las entidades de crédito y las conductas de sus administradores y directores deben, en todo caso, ser reflejo fiel del exquisito cumplimiento de las normas. El incumplimiento de aquellas normas constituyen ilícitos específicos. Los ilícitos en esta materia los describe la Ley en términos precisos. Igualmente la Ley especifica con toda claridad las sanciones que corresponde imponer a cada infracción cometida. Pues bien, los criterios a tener en cuenta no son criterios propios de la Administración que necesiten se explicitados (que es lo que argumenta la parte demandada). Los criterios que la Administración aplica y quedan expresados en sus resoluciones, son los que especifica la Ley, como sucede cuando la Ley define las infracciones distinguiendo las muy graves, y señalando como leves las demás conductas infractoras. Igualmente señala la Ley los criterios al modular las sanciones e imponer (véase el artículo 14 de la Ley 26/1.988). Teniendo en cuenta los criterios explicitados en la Ley, el análisis del expediente administrativo es concluyente, de suerte que los actos administrativos impugnados son fiel reflejo del contenido del procedimiento administrativo sancionador que se siguió.
Probadas las infracciones que el acto administrativo impugnado especifica, sólo queda verificar el análisis sobre si las sanciones impuestas al demandante por cada una de las infracciones son proporcionadas. La respuesta es afirmativa, por las siguientes consideraciones: Las infracciones cometidas, definidas en la Ley, son imputables a Dª. Inés , en la medida que los actos administrativos impugnados señalan. Es de afirmar, por tanto, que la Administración, para imponer las sanciones, tuvo en cuenta que el expedientado cometió las infracciones con voluntariedad e intención (art. 15.1 de la Ley 26/1.988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito), puesto que así resulta del expediente administrativo sancionador. La representación procesal de la demandante habla de la falta de rigor con que se ha llevado el expediente administrativo. Esto debemos rechazarlo, porque no responde a la realidad: el expediente se llevó a cabo con todas las garantías y el hoy demandante contestó al pliego de cargos y formuló alegaciones en su defensa, como también en su defensa ha argumentado en el proceso, sin que ninguno de sus alegatos, merezcan ser estimados, por todo cuanto se ha razonado anteriormente. Por otra parte, la Administración, al imponer las sanciones no actuó arbitrariamente, sino teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 26/1.988 citada. Debemos, pues, rechazar los alegatos que figuran en los dos últimos apartados del escrito de demanda y en los correspondientes del escrito de conclusiones, toda vez que el examen de los preceptos legales aplicados por la Administración, nos lleva a la conclusión de que la Administración actuó en términos correctos: es decir que ejerció su potestad sancionadora conforme a Derecho. Debemos consignar, también, que no se vulneraron, en ninguno de los aspectos, los artículos 14 y 24 de la Constitución Española.
Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª. Inés , miembro del Consejo de Administración de la entidad BANCO DE INVERSIÓN Y SERVICIOS FINANCIEROS, S. A., contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de junio de 1.994, por el que se impuso a la recurrente determinadas sanciones. DECLARAMOS QUE LA RESOLUCIÓN DEL CONSEJO DE MINISTROS IMPUGNADA, ES CONFORME A DERECHO.
Sin condena en costas.
Devuélvase el expediente administrativo a la Administración.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO CID FONTÁN, estando constituida la Sala enaudiencia pública de lo que, como SECRETARIA certifico.
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