STS, 29 de Diciembre de 1997

1. La representación procesal de la CAIXA CATALONIA DE CREDIT, SOCIETAT COOPERATIVA CATALANA LIMITADA, mediante escrito de fecha 17 de septiembre de 1.994, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 10 de junio de 1.994, por el que se impuso a la recurrente determinadas sanciones, por infracciones definidas y sancionadas en la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito.

2. Mediante escrito de fecha 12 de abril de 1.995, la representación procesal de la actora formuló la correspondiente demanda, solicitando que se dicte sentencia por la que se anule y deje sin efecto el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado y, en consecuencia: se reconozca la situación jurídica individualizada en el sentido de quedar autorizada para operar como entidad de crédito, y se adopten las siguientes medidas: publicar la decisión judicial en el BOE, librar exhorto al Juzgado Decano de los Juzgados de Barcelona, para que se ponga tal resolución en conocimiento de todos los Juzgados y Tribunales de Barcelona, y que se abone a la demandante la suma de 2.500.000 pesetas, importe de la multa que ya pagó, más los intereses legales. Además, la demandante solicita que se impongan las costas del pleito a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.

El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito de fecha 31 de julio de 1.995. El Abogado del Estado solicita que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto por el demandante y se confirme el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, al ser el mismo plenamente conforme a Derecho. El Abogado del Estado solicita, también, que se impongan las costas a la parte actora, por su temeridad y mala fe.

Por auto de fecha 8 de noviembre de 1.995, no se dio lugar al recibimiento del pleito a prueba, por no haber expresado los puntos de hecho sobre los que habría de versar la prueba.

1. La parte demandante, en su escrito de conclusiones solicita que se dicte sentencia de acuerdo con lo solicitado en su escrito de demanda, y con pronunciamiento sobre la existencia y cuantía de los daños y perjuicios cuya resarcimiento solicita.

2. El Abogado del Estado en su escrito de conclusiones, solicita que se dicte sentencia conforme a lo pedido en su escrito de contestación a la demanda.

Por providencia de fecha 24 de julio de 1.997 se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra y se señaló el día 12 de diciembre de 1.997 para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales.

1. Tanto la jurisprudencia como la doctrina científica, ponen de relieve que la potestad sancionadora debe ejercitarse en términos tales que sin suponer merma alguna de las garantías de los infractores, signifique la necesaria protección de los intereses legales.

2. La potestad sancionadora de la Administración tiene su punto de apoyo en la Ley (art. 25 de la Constitución Española). Por ello, por lo que concierne al contenido del presente recurso contencioso-administrativo, el régimen sancionador de las entidades de crédito aparece establecido y regulado en la Ley 26/1.988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito. En la materia a la que se refiere el presente proceso, el ámbito de la responsabilidad disciplinaria es doble (arts. 1 y 15 de la Ley): por una parte, en aras del interés general, se regula la responsabilidad de las Entidades de Crédito; por otro lado, se regula, además, la responsabilidad personal de quienes ostenten cargos de dirección y administración en dichas Entidades.

3. En el ámbito de actuaciones de las Entidades de Crédito, todo ilícito administrativo arranca del incumplimiento de las obligaciones que el ordenamiento jurídico impone a quienes ejercen la gestión de las mismas. Y así, el mandato que se contiene en el artículo 25.1 de la Constitución Española de 1.978 (tipificación legal de las infracciones), es recogido en la citada Ley 26/1.988, al tipificar y sancionar conductas ilícitas concretas. Dicha Ley, no sólo tipifica los distintos ilícitos administrativos (arts. 3 al 6), sino que, también, establece criterios para modular, caso por caso, las sanciones que proceda imponer (art. 14 y, en su caso, 40.5 de la citada Ley).

Por el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, se impuso a la entidad mercantil CAIXA CATALONIA DE CREDIT, SOCIETAT COOPERATIVA CATALANA LIMITADA, las siguientes sanciones:

a). REVOCACIÓN DE LA AUTORIZACIÓN de la entidad, prevista en el apartado b) del artículo 9, de la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, por su responsabilidad institucional en la comisión de las infracciones muy graves tipificadas en los apartados f), i) y e) del artículo 4 de dicha Ley.

b). AMONESTACIÓN PÚBLICA, prevista en el apartado a) del art. 10 de la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, pro su responsabilidad institucional en la comisión de las infracciones graves tipificadas en los apartados 1), 1) y p), del art. 5 de dicha Ley.

c). MULTA POR IMPORTE DE DOS MILLONES QUINIENTAS MIL PESETAS, prevista en el apartado c) del art. 10 de la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, por su responsabilidad institucional en la comisión de la infracción grave tipificada en el apartado g) del art. 5 de dicha Ley.

Dada la trascendencia que, indudablemente, tiene la actividad financiera, las normas legales y reglamentarias que la amparan exigen a las entidades de crédito condiciones desde el inicio: se otorga autorización únicamente si la entidad de crédito justifica los requisitos exigidos por las normas para el ejercicio de la actividad y acredita garantía suficiente para la buena gestión de los fondos que se les pueden confiar; las normas legales y reglamentarias facultan a la Administración para que lleve a cabo una actividad controladora (potestad de control), para conseguir que la entidad de crédito de que se trate se someta al ordenamiento jurídico general y específico en su actividad. Por ello, a tenor de nuestro ordenamiento jurídico, al Banco de España le competen facultades inspectoras y de control (arts. 1.5, 43 y 43 bis de la Ley26/1.988, de 20 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de crédito). Las normas de esta Ley son normas de ius cogens o de obligado cumplimiento, que junto con el resto del ordenamiento jurídico exigen que las entidades de crédito desarrollen su actividad en todo momento con solvencia y garantía: ello es así porque a medida que la actividad propia de las entidades de crédito desarrollan su actividad, están en juego intereses de terceros (clientes) que son protegidos por el ordenamiento jurídico. Por ello, está plenamente justificado la intervención de la Administración (art. 48 de la Ley 26/1.988, de 20 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de crédito).

El articulo 4.f) de la Ley 26/1.988, de 29 de julio define como infracción muy grave el carecer de la contabilidad exigida legalmente o llevarla con irregularidades esenciales que impidan conocer la situación patrimonial y financiera de la entidad. Esta infracción aparece sancionada en el artículo 9 de dicha Ley, de suerte que según las circunstancias concurrentes en la infracción, la Administración puede imponer la sanción de multa en la cuantía que señala dicho precepto, o bien la sanción de revocación de la autorización de la entidad.

Según el expediente administrativo aparece probada la infracción muy grave definida en el citado artículo 4.f) de la Ley 26/88, ya que frente a la imputación de dicha infracción a la entidad actora, ésta empezó reconociéndola, alegando en su defensa que desde el mes de enero de 1.992 al mes de junio de

1.993, careció de sistema informático debido a que la Caja de Pensiones para la Vejez y de Ahorros de Cataluña y Baleares, interrumpió de improviso y unilateralmente el servicio de asistencia informática que le prestaba. La imputación de tan grave y probada infracción a la CAIXA CATALONIA DE CREDIT, SOCIETAT COOPERATIVA CATALANA LIMITADA, la justifica ésta en la carencia de sistema informático, lo que no es aceptable, ya que del contenido del expediente y del proceso se desprende que las irregularidades contables que encontró la inspección en la entidad demandante eran de tal gravedad, que fueron calificadas de "manipulación contable".

2. El artículo 4.i) de la Ley 26/1.988, de 29 de julio, define como infracción muy grave la falta de remisión al órgano competente, de cuantos datos o documentos deban remitírsele o requiera en el ejercicio de sus funciones, o la falta de veracidad en los mismos, cuando con ello se dificulte la apreciación de la solvencia de la entidad. Frente a la imputación de esta infracción, CAIXA CATALONIA DE CREDIT, SOCIETAT COOPERATIVA CATALANA LIMITADA, alega que ya manifestó la imposibilidad de que el Consejo Rector de la entidad pudiera cumplir el requerimiento hecho por el Banco de España. Debemos dar por probada la infracción, ya que del expediente administrativo se desprende, según ponderada valoración de esta Sala, que en la entidad sancionada existió clara voluntad de impedir que llegaran al Banco de España los datos sobre la real solvencia de la entidad.

3. El artículos 4.e) de la Ley 26/1.988, de 29 de julio define como infracción muy grave la realización de actos u operaciones prohibidas por normas de ordenación y disciplina con rango de ley o con incumplimiento de los requisitos establecidos en las mismas, salvo que tengan un carácter meramente ocasional o aislado. Esta infracción aparece probada en el expediente administrativo, en que queda expresado que el conjunto de personas jurídicas que no tenía la condición de cooperativas, que el Banco de España especifica en su acuerdo de fecha 10 de junio de 1.994, hicieron aportaciones al capital social por importe de 254 millones de pesetas, lo que representaba el 60% del mismo, lo que va en contra de lo que dispone el artículo 7.3, párrafo 2º, de la Ley 13/1.989, de 26 de mayo, de Cooperativas de Crédito. Al valorar en su conjunto el expediente administrativo, no podemos aceptar el alegato de la parte actora que reconociendo el hecho de la infracción argumenta que ello fue muy temporal. El artículo 4.e) de la Ley 26/88, al definir la infracción a la que nos estamos refiriendo, expresa que no es infracción cuando los actos u operaciones contrarios a la Ley tengan un carácter meramente ocasional o aislado: esto debió, en su caso, haber sido probado por la demandante, no fue así, y es que en el expediente existen elementos bastantes para estimar que esas operaciones no tenían el carácter de ocasional o aislado. El demandante alega que al imponerle la sanción por la infracción definida en el artículo 4.e) de la Ley 26/88 la Administración vulneró el principio de legalidad. Este alegato debe ser desestimado, por las siguientes consideraciones:

1. El principio de legalidad, constituye una garantía de determinación de la tipicidad, que impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos a que sitúan fuera de las fronteras de la norma sancionadora: esa frontera queda debidamente precisada por el artículo 25.1 de la Constitución Española de 1.978, al precisar que nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción administrativa, según la legislación vigente en el momento de su comisión. En el caso que resolvemos, todas las infracciones a que anteriormente nos hemos referido están tipificadas y sancionadas en la Ley vigente al momento en que las infracciones se cometieron.2ª. La Administración por las infracciones a las que ya nos hemos referido, impone a la entidad mercantil la CAIXA CATALONIA DE CREDIT, SOCIETAT COOPERATIVA CATALANA LIMITADA, la sanción de revocación de la autorización (art. 9.b) de la Ley 26/1.988). Ello es adecuada sanción a la gravedad de las infracciones cometidas. Y es que, la Ley exige, desde la perspectiva general del sistema financiero, que las entidades de crédito cuenten con la debida autorización para operar: la autorización para operar está en función de que dispongan capital efectivo que garantice la viabilidad y el desarrollo normal de la actividad financiera, aspectos éstos, indispensables que no se daban en la entidad demandante.

La entidad mercantil CAIXA CATALONIA DE CREDIT, SOCIETAT COOPERATIVA CATALANA LIMITADA, fue también sancionada por las infracciones definidas en el artículo 5, letras l) y p), de la Ley 26/88, por incumplimiento de remisión de datos, a lo que ya nos hemos referido a propósito del análisis del art. 4.i) de la citada Ley, y por el incumplimiento sobre contabilización de operaciones y sobre formulación de balances, cuentas de pérdidas y ganancias y estados financieros de obligatoria comunicación al órgano administrativo competente. Todo el expediente administrativo es expresivo del incumplimiento de las normas legales sobre los extremos a que se refiere el artículo 5, letras l) y p) de la Ley 26/88. La sanción que se impuso a la actora fue la de AMONESTACIÓN PÚBLICA, que es la sanción adecuada a las conductas típicas cometidas.

Finalmente, la entidad mercantil CAIXA CATALONIA DE CREDIT, SOCIETAT COOPERATIVA CATALANA LIMITADA, fue sancionada con la sanción de multa de dos millones quinientas mil pesetas, prevista en el apartado c) del art. 10 de la Ley 26/88, por haberse cometido una infracción grave definida en el art. 5.g) de la citada Ley, consistente en el incumplimiento de las normas vigentes en materia de coeficiente de caja. Sobre esta infracción, la demanda se remite a lo que la parte demandante expresó en vía administrativa. En esta vía aceptó que se incumplió la normativa sobre el coeficiente de caja, pero, una vez más trata de justificarlo a lo ya alegado: falta de tratamiento informático. Este alegato debe ser desestimado por las siguientes razones:

a). La actividad crediticia está sometida a la intervención de la Administración desde el inicio: la intervención inicial, de carácter constitutivo, es necesaria y se lleva a cabo a través del procedimiento de autorización.

b). La intervención administrativa en la actividad crediticia opera en toda la actividad que las entidades de crédito realicen: esta intervención sirve para procurar que dichas entidades mantengan un determinado nivel en sus recursos propios, y cubran determinados coeficientes, en garantía de la estabilidad del sistema financiero. El sistema de coeficientes legales -entre los que está el coeficiente de caja-, es, también, instrumento para ordenar la política monetaria.

c). El coeficiente de caja, que mira a que las entidades de crédito dispongan de recursos, se denomina, también coeficiente de liquidez, y sirve para ordenar coactivamente (de ahí que se imponga por ley el cumplimiento sobre el mismo) el destino que las entidades de crédito deben dar a los fondos que reciben. La Ley 26/1.983, de 26 de diciembre, estableció el coeficiente de caja para poder controlar el proceso de creación de dinero y de activos líquidos: se trata de controlar, fundamentalmente, el dinero en circulación.

d). La intervención administrativa en la actividad crediticia mira a la defensa de los intereses de los depositantes y del público en general: se trata de proteger a la clientela: esta protección se hace de manera expresa en el artículo 48 de la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito.

e). Finalmente, dispone el artículo 5.g) de la Ley 26/1.988 lo siguiente: el incumplimiento de las normas vigentes en materia de coeficiente de caja y demás obligaciones derivadas de los procedimientos de control monetario, son infracciones graves.

Con las razones dadas, queda rechazada toda la argumentación que al respecto da la representación procesal del recurrente.

Las normas sobre disciplina e intervención administrativa en el ejercicio de la actividad crediticia son normas de obligado cumplimiento (normas de ius cogens). La actividad de las entidades de crédito deben, en todo caso, ser reflejo fiel de exquisito cumplimiento de las normas. El incumplimiento de aquellas normas constituyen ilícitos específicos. Los ilícitos en esta materia los describe la Ley en términos precisos. Igualmente la Ley especifica con toda claridad las sanciones que corresponde imponer a cada infracción cometida. Pues bien, los criterios a valorar en el proceso son los que la Administración aplica yquedan expresados en sus resoluciones, para determinar si la Administración, en el ejercicio de la potestad sancionadora, actuó con arreglo al ordenamiento jurídico. Teniendo en cuenta el contenido de la Ley, el análisis del expediente administrativo nos lleva a concluir que los actos administrativos impugnados son fiel reflejo del contenido del procedimiento administrativo sancionador que se siguió. Por lo tanto, hay que decir que la Administración no infringió el principio de legalidad indicado, y sanción tras la valoración adecuada, conforme a prueba suficiente, las infracciones cometidas. Debemos precisar, también, que las sanciones impuestas por la Administración a la entidad demandante, no vulneran el principio de proporcionalidad.

Todo lo anteriormente razonado conduce a la desestimación, en su totalidad, del recurso contencioso- administrativo interpuesto por la CAIXA CATALONIA DE CREDIT, SOCIETAT COOPERATIVA CATALANA LIMITADA, representada por el Procurador de los Tribunal Don Argimiro Vázquez Guillén, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 10 de junio de 1.994, por el que se impuso a la recurrente determinadas sanciones, por infracciones definidas y sancionadas en la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito.

Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.