STS, 19 de Diciembre de 1997
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| ECLI | ES:TS:1997:7853 |
| Número de Recurso | 10487/1991 |
| Fecha de Resolución | 19 de Diciembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Diciembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de apelación interpuesto por la entidad mercantil "CANARY ISLAND CAR S.A.", representado por el Procurador Doña Concepción Albacar Rodríguez, contra la sentencia dictada con fecha 13 de septiembre de 1.991 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (en las Palmas), en el recurso nº 692/89, sobre precinto de un local donde se lleva a cabo la actividad de alquiler de vehiculos sin conductor; siendo parte apelada el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE TEGUISE, representado por el Procurador Don José Carlos Caballero Ballesteros.
Dicho Tribunal dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO:1.-Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Canary Island, S.A. contra las resoluciones de que se hizo suficiente mérito en los antecedentes de hecho 1º y 2º de esta sentencia, y contra el Decreto del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Tuineje de 7 de diciembre de 1.988 que decretó el cierre del local y el cese de la actividad a que se refieren los autos, por entender que dichas resoluciones son conformes a Derecho. 2.- Desestimar las demás pretensiones de la parte recurrente. 3.-No hacer especial pronunciamiento sobre costas".
La Sentencia referida contiene entre otros los siguientes Fundamentos Jurídicos:
Para la adecuada solución de las cuestiones planteadas se hace indispensable partir de determinadas premisas de hecho, que resultan de los autos y del expediente, y que, en síntesis, pueden resumirse del siguiente modo: a) con fecha de 7 de Diciembre de 1.988 el Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Teguise, tras denuncia de la Policia Local respecto a que en el Hotel Melia Salinas, en Costa Teguise, en la recepción hay una mesa dedicada al alquiler de vehículos sin conductor "la cual carece de Licencia Municipal de Actividad (o Apertura), propiedad de Autos Inter Rent", decretó el cierre inmediato del local y el cese de la actividad "que en el mismo se realiza sin la preceptiva Licencia Municipal", admitiendo a los "interesados" (Autos Inter Rent") de que, de no verificarlo por sí mismos, se procedería por el Ayuntamiento al precinto del local, lo que se notificó con expresión de los recursos pertinentes; b) denunciada por la Policía Local la continuación en el desarrollo de la actividad con fechas de 19 de diciembre de 1.988 y 18 de abril de 1.989, por nuevo Decreto del mismo Alcalde Presidente, de 24 de Abril de 1.989, se decretó el precinto del local "Mesa Autos Inter Rent", en los términos expresados, que igualmente se notificó con expresión de recursos; c) contra dicha resolución se interpuso recurso de reposición, cuya decisión no consta, y, luego, recurso contencioso administrativo, en realidad, al parecer, contra el Decreto de 7 de diciembre de 1.988 cuya nulidad se postula, aunque en el escrito de interposición tambien alude al de 24 de abril de 1.989; d) la parte recurrente indica que con fecha de 10 de octubre de
1.984 presentó ante el Ayuntamiento de Teguise escrito "en el que solicitaba licencia de apertura para una mesa en la recepción del Hotel Meliá Salinas... con el objeto de destinarla a la actividad de oficina de alquiler de vehículos sin conductor", que luego cumplimentó los trámites requeridos, y que, a falta decontestación, entendió concedida licencia de apertura por silencio administrativo positivo y comenzó a realizar la actividad, que ha venido desarrollando desde Abril de 1.985, siendo Inter Rent una empresa representada por la actora.
Dicha parte recurrente invoca, en síntesis, en apoyo de sus pretensiones, que la licencia municipal de apertura del referido local ha de entenderse otorgada por silencio administrativo positivo, que la Administración ha incurrido en desviación de poder, y que procede la indemnización de los daños y perjuicios causados a la actora por el cierre del local y por el consiguiente no uso del mismo, mientras que la Administración demandada, tambien en resumen, alega como fundamentos de sus pretensiones de desestimación del recurso, que en el lugar en que se ejerce la actividad, Hotel Melia Salinas, sito en la Urbanización Costa Teguise, regida por el correspondiente Plan Parcial de Ordenación Urbana, no se hace constar en, modo alguno que la titularidad de la actividad en cuestión corresponda a empresa distinta de la de Autos Inter Rent, que el Decreto de 24 de abril de 1.989 se produce una vez transcurridos más de 4 meses desde el anterior de 7 de diciembre de 1.988 ante el que los interesados mostraron una actitud pasiva y contra el que no presentaron escrito alguno, siendo el de 1.989, que decreta el precinto, consecuencia del de 1.988, que requería el cese y el cierre de la actividad y que anunciaba el precinto, que la pretendida licencia no podía obtenerse por silencio positivo por impedirlo el ordenamiento vigente sobre urbanismo, sobre actividad de alquiler de vehículos sin conductor, y sobre la actividad hotelera, y que no se ha producido desviación de poder ni procede dar lugar a la indemnización pretendida, por lo que sobre estas cuestiones habrán de versar los razonamientos de esta Sala.
Sobre la desviación de poder, invocada tambien por la actora, bastaría con reiterar, para rechazar que haya concurrido, los razonamientos expuestos sobre la ausencia de licencia municipal a favor de la real titular de la actividad, y sobre las consecuencias inherentes del cese de esta y de la clausura del "local", pero, además, cabe destacar que, por citar un ejemplo, la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de noviembre de 1.990, ha señalado que la desviación de poder, a la que se refieren los artículos 106,1 de la Constitución, 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 83, 3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, 40.2, 48.1 y 115.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y el art. 4 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, es definida en la Ley Jurisdiccional como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento Jurídico, señalando la jurisprudencia que para su apreciación es necesaria la concurrencia de los siguientes requisitos: a) una actuación administrativa que en apariencia se ajuste a la legalidad, pero que en el fondo persigue un fin distinto al interés público querido por el legislador; b) presunción de que la Administración ejerce sus facultades conforme a derecho; y c) no puede fundarse en meras presunciones o conjeturas, pero tampoco es necesaria una prueba plena sobre su existencia, siendo suficiente acreditar aquellos hechos o circunstancias que permitan al Tribunal llegar a la convicción de que la actuación administrativa, aunque aparentemente ajustada a la legalidad, responde a una finalidad distinta de la querida por el legislador"; y todo ello indica que en el supuesto de autos no se ha producido tal desviación de poder, al fundarse las resoluciones impugnadas en presupuesto que sí son suficientes para justificarlas, en vista de que la licencia municipal es requisito necesario para el ejercicio de la actividad de que se trata, como condición indispensable para que la Administración pueda controlar el ejercicio de aquella en función de los intereses generales a los que sirve, a tenor del art. 103,1 de la Constitución Española.
Por tanto ello, al no concurrir desviación de poder, y al no dar lugar a la responsabilidad patrimonial de la Administración, que tambien se postula, una actuación legítima de esta que no genera daños injustos, en el sentido de hacer soportar sobre alguien consecuencias lesivas que corresponden a la comunidad, -requisito esencial de tal clase de responsabilidad-, procede la desestimación del recurso en su totalidad.
A los efectos del art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional no se aprecian motivos determinantes de un especial pronunciamiento sobre costas.
Contra dicha Sentencia se interpuso recurso de apelación que fué admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Procurador Doña Concepción Albacar Rodríguez en representación de la entidad mercantil "Canary Island Car, S.A."; igualmente se personó el Procurador Don José Carlos Caballero Ballesteros en representación del Excmo. Ayuntamiento de Teguise (Las Palmas), presentando ambas partes sus respectivos escritos de alegaciones.
Acordado señalar para la votación y fallo, fué fijado a tal fin el día 17 de diciembre de
1.997, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan sustancialmente los Fundamentos Juridicos 1º, 2º y 6º a 8º de la Sentencia recurrida, y además:
Centra el recurso de apelación promovido ante este Tribunal la entidad "Canary Island Car, S. A.", en los siguientes argumentos: 1) Infracción del artículo 9º.1, apartados 5 y 7 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1.955, al entender que había de considerarse otorgada por silencio positivo la licencia de apertura de la actividad de alquiler de coches sin conductor solicitada el 8 de octubre de 1.984; 2) infracción del artículo 83.3 de la Ley de la Jurisdicción, por haber de entenderse que la Corporación demandada ha procedido con desviación de poder; 3) infracción de los correspondientes artículos de la Constitución Española y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, al no haberse acordado indemnización de perjuicios en favor de la entidad demandante. Y concluye con la solicitud, reiterada respecto al escrito de demanda, de que se anule la resolución del Ayuntamiento de Teguise de 7 de diciembre de 1.988, obligando a dicha Corporación a otorgar a la demandante licencia municipal de apertura, dejando sin efecto el cierre de la "mesa" en la que se desempeñaba dicha actividad, a parte la correspondiente indemnización.
Ha de empezarse por aclarar que tanto el previo recurso de reposición como el escrito interponiendo el contencioso van dirigidos especificamente contra la resolución de 24 de abril de 1.989, en la que el Ayuntamiento se limitaba a acordar la ejecución de la pronunciada el 7 de diciembre del año anterior, en virtud de la cual se había acordado el cierre de la actividad ejercida a nombre "Autos Inter Rent" (mesa) en el Hotel Meliá Salinas, denominación esta última que no coincide con la "Canary Island, Car", si bien se hace una alusión en el contrato privado suscrito entre esta última y el Hotel indicado a que constituye el nombre comercial de la primera, aunque sin verificar probanza alguna en tal sentido. Y ha de aclararse, muy especialmente, que la demanda interpuesta no postula la nulidad de la resolución de 24 de abril, sino la de 7 de diciembre de 1.988, notificada en términos no objetables, y que devino firme y consentida por no haberse impugnado en tiempo y forma.
Los artículos 37 y 41 de la Ley de la Jurisdicción dejan bien claro que el objeto del proceso viene determinado por el acto impugnado a través del escrito de interposición del recurso, referida al cual ha de pronunciarse asimismo la sentencia que se dicte (artículo 81), por lo que si existe una discordancia entre lo impugnado en el escrito inicial y lo postulado en la subsiguiente demanda, la única solución es la desestimación del recurso, con base en esa misma circunstancia, al faltar la necesaria correlación entre ambos.
Evidentemente los actos de ejecución concreta de una resolución administrativa que haya ganado firmeza pueden ser susceptibles de impugnación especifica, bien porque no se ajusten al contenido del acto que desarrollan, bien porque en su ejecución no se acomoden a la legalidad vigente; lo que no resulta posible es interponer el recurso contencioso contra un acto administrativo determinado, y pretender en la demanda consiguiente la anulación de otro diferente y ya firme, del cual el primero es mera consecuencia. Ese desfase entre una y otra petición, han de llevar consigo la desestimación del recurso, y con esa conclusión sería bastante para entenderlo así, confirmando sin más el pronunciamiento de la resolución apelada siquiera fuese por distinta motivación jurídica.
Sin embargo, con protesta de hacerlo en aras de una tutela judicial más efectiva, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Las Palmas entra a examinar, a mayor abundamiento, la cuestión de fondo planteada, por lo que, con esa misma salvedad, así ha de verificarlo esta Sala, pronunciándose sobre los argumentos alegados en la apelación.
No podría estimarse concedida por silencio la licencia de apertura solicitada, porque el artículo 9º. 7 c) del Reglamento de Servicios no supone que puedan entenderse concedidas de semejante modo las licencias cuyo otorgamiento suponga la vulneración de la legislación vigente, tal como vendría a suceder en el caso examinado, ya que el otorgamiento solicitado demandaría necesariamente la previa existencia de un local u oficina propios para desarrollar la actividad de alquiler de vehículos sin conductor, según prevenía el artículo 6º del R.D. de 18 de julio de 1.984, y al cual ha de referirse precisamente dicha licencia municipal, a la que habría de preceder la obtención de la autorización indicada en el articulo 4º de la misma disposición, que corresponde exclusivamente al organismo estatal o autonómico que tuviese concedida la competencia necesaria para autorizar la actividad.
De toda la documentación presentada, sin excluir la referente al pago de la Licencia de Actividades Comerciales e Industriales a nombre de "Canary Island Car, S.A.", resulta que el único local, sede odomicilio de dicha entidad para el desarrollo de la actividad aludida del que se tiene constancia, es la "mesa" cedida en el Hotel Salinas Sheraton, lo que evidentemente no cumple la exigencia de local u oficina propios, ni subsana la falta de previa autorización del organismo competente. Por ello, ha de considerarse correcta la resolución que acuerda el cierre de la misma por considerarla de carácter clandestino, y cuya ejecución tardíamente se pretende impugnar ahora, sin que sea preciso aludir a otros argumentos igualmente decisivos, como es la circunstancia de que no se haya intentado siquiera justificar que "Autos Inter Rent" (con quien se entienden las diligencias de cierre y ocupa la mesa precintada) y "Canary Island Car" sean, en realidad, una misma empresa.
No existe el más mínimo vestigio, y ni siquiera puede desprenderse de las meras alegaciones de la recurrente, de que se haya producido una desviación de poder en el sentido preconizado por el artículo 83.3, porque falta la indicación de cual sería la motivación interna que habría llevado a la Corporación de Teguise a desviar teleológicamente de la idea de servicio público la aplicación de la norma derivada del artículo 8º del Reglamento de Servicios, en la medida en que prevé la posibilidad de sujetar a los administrados a la previa obtención de licencia municipal para el ejercicio de una actividad. En efecto: el simple propósito que se le atribuye en el escrito de alegaciones, que no es otro que el de privar al recurrente -o dejar sin efecto- de la licencia que se supone ya concedida por silencio positivo, constituiría, en todo caso, una mera infracción de la normativa legal aplicable, tal como se denuncia en el primer motivo, y que nada tiene que ver con una actuación presidida por la discordancia entre el precepto alegado y la finalidad perseguida con su aplicación.
En lo que se refiere a la pretendida indemnización de daños y perjuicios, desde el momento en que el recurso se desestima, considerándose correcta la actuación municipal, carece de sentido referirse a ella.
No hay méritos para hacer expresa condena en costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación interpuesto por "Canary Island Car, S.A." contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Las Palmas con fecha 13 de septiembre de 1.991, confirmando íntegramente sus pronunciamientos, y sin hacer expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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