STS, 15 de Diciembre de 1997

En la localidad de El Pardo (Madrid) y durante la celebración de las fiestas de Nuestra Señora del Rosario, a la una horas del día 9 de septiembre de 1989 y con ocasión de festejarse la traca patrocinada por la peña "Los Buenos", resultó herido en un ojo D. Bernardo , derivándose de dicha situación una hemorragia vitrea masiva causada por la explosión de un cohete, que le originó la pérdida del ojo derecho.

El interesado promovió reclamación por funcionamiento anormal de la Administración Pública ante el Ayuntamiento de Madrid y la Junta Municipal del Distrito de Fuencarral-El Pardo, en fecha 10 de octubre de 1990, acordó elevar al Pleno, de conformidad con el informe de la Asesoría Jurídica y los Servicios Jurídicos de la Junta Municipal, la propuesta de desestimación de la petición de indemnización, en concepto de daños y perjuicios, realizada por D. Bernardo por pérdida de visión total en un ojo como consecuencia de la explosión de un cohete, durante la celebración de las Fiestas Patronales del Barrio de El Pardo, organizadas y desarrolladas por la Asociación Familiar San Juan Bautista, al no existir responsabilidad del Ayuntamiento, por haberse limitado su intervención, únicamente, al otorgamiento de la autorización para la celebración, a la aportación de una subvención y algunos elementos de mobiliario urbano, así como a la prestación por parte de la Policía Municipal del Servicio de Vigilancia, no siendo producido dicho daño por el funcionamiento de los Servicios Municipales o la actuación de sus Autoridades, funcionarios o Agentes, único supuesto que prevé el artículo 54 de la Ley 7/85, en relación con los artículos 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, en la que se recoge la responsabilidad de los entes locales por daños y perjuicios causados a los particulares.

El Ayuntamiento de Madrid en Pleno, acuerda desestimar la reclamación en su reunión de 30 de noviembre de 1990 e interpuesto recurso de reposición por la parte interesada, el Ayuntamiento en Pleno, en sesión de 26 de julio de 1991, desestima el recurso de reposición interpuesto.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por D. Bernardo , fue resuelto por sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 6 de mayo de 1993, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Que debemos estimary estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación legal de D. Bernardo contra la resolución de la Junta Municipal de Distrito de Fuencarral-El Pardo del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, de 30 de noviembre de 1990, confirmada en reposición el 26 de julio de 1991 que denegó indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración: declaramos dichos actos no conformes a Derecho y, en su lugar, debemos condenar y condenamos al Ayuntamiento de Madrid a abonar al recurrente la suma de ocho millones de pesetas en concepto de indemnización de daños y perjuicios. Sin costas".

En la sentencia recurrida se pone de manifiesto, en el fundamento jurídico cuarto, que por la prueba documental aportada se deduce la pérdida de visión del ojo derecho, cuando se encontraba el afectado como espectador viendo los fuegos artificiales en las Fiestas Patronales de El Pardo el 9 de septiembre de 1989, no habiéndose producido, a juicio de la Sala, ruptura del nexo de causalidad, ya que no cabe considerar como negligente la conducta de quien acude a un festejo popular, en el que los cohetes de artificio juegan un papel importante.

En el fundamento jurídico quinto se establece que es claro que la Administración asumió con su actuar un porcentaje de riesgo y, en ningún caso, le exime de asumir una eventual responsabilidad por los daños que puedan derivarse de esa actividad popular, pues la Administración no puso los medios precisos para evitar el menoscabo en el patrimonio de las personas, procediéndose a concretar la cuantía indemnizatoria en la suma de ocho millones de pesetas.

Interpuesto recurso de casación por el Procurador de los Tribunales D. Rafael Rodríguez Montaut en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, a ello se opuso la representación procesal de D. Bernardo .

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 11 de diciembre de 1997.

El único motivo de casación que invoca el Ayuntamiento de Madrid, sin concretar el número del precepto infringido, se fundamenta en la consideración de que no resultan vulnerados, frente al criterio manifestado por la sentencia recurrida, los artículos 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, el artículo 54 de la Ley 7/85, de 2 de abril y en consecuencia, entiende la parte recurrente que procede excluir la responsabilidad de la Administración Municipal, ya que la jurisprudencia sustenta la responsabilidad sobre la existencia de un daño evaluado y un nexo causal entre el resultado y el autor del daño, entendiendo que en el caso, no se han delimitado las causas del hecho y tampoco se ha probado que el lesionado adoptase precauciones necesarias para no calificar su conducta como imprudente.

Reiterada jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 27 de noviembre de 1993, 19 de enero, 26 de abril, 10, 18, 19 y 20 de mayo, 4 de junio de 1994 y 4 de febrero de 1995 y Autos de 3 y 28 de junio de 1993 y 8 de febrero de 1994) ha puesto de manifiesto que es clara la diferencia de la carga procesal que tiene que realizar el recurrente en la fase de preparación del recurso, donde tan sólo ha de manifestar su intención de interponerlo y exponer sucintamente la concurrencia de los requisitos exigidos, de la que ha de realizar en la fase de personación e interposición del recurso, donde ha de expresar razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, con concreta cita de las normas o jurisprudencia que se considera infringidas, carga procesal que la parte ha de ejercitar acomodándose a los cauces y requisitos procesales que la ley determina, como garantía tanto para dicha parte como para las partes adversas, pues si la parte recurrente en casación no cumple con dichas cargas procesales, ha de asumir las consecuencias de su inactividad, pues nadie puede ser obligado a interponer recursos contra sentencias que le son adversas, ni menos a formular unas determinadas alegaciones.

En el caso examinado, no concurren las circunstancias determinantes para considerar interpuesto un recurso de casación, pues la parte recurrente, con olvido de la técnica casacional, efectúa unas alegaciones inconcretas que no se fundamentan ni en infracción legal ni en doctrina jurisprudencial alguna, al interponer el recurso de casación, que sería desestimable ante la falta de los indicados requisitos. No obstante, en aras de la efectividad del contenido constitucional del artículo 24.1 de la C.E. procede señalar, a la vista de las actuaciones, como ha quedado acreditado en el proceso y se desprende de su misma denominación que éste tiene como objeto la organización de unas fiestas populares enraizadas en la tradición municipal de El Pardo (Madrid) y por ende su actividad se relaciona con el ejercicio de las competencias por el Ayuntamiento de Madrid, a quien corresponde velar por la seguridad y adecuada celebración de este tipo de actividades.Por otra parte, la intervención directa del Ayuntamiento continúa existiendo, pues es aquél el que autoriza la celebración de las fiestas, asumiendo con ello la responsabilidad de su buen desarrollo, y se encarga de las medidas adecuadas para que no se produzcan acontecimientos negativos que perjudiquen la seguridad de los participantes y de los vecinos del municipio, como sucedió con la pérdida del ojo derecho por el reclamante de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, producida por un cohete de los fuegos artificiales.

En suma, existe un deber de responder de las consecuencias derivadas de la actividad relacionada con el ejercicio de una competencia municipal de mantenimiento de la seguridad con ocasión de unas fiestas populares y hay que determinar si procede el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración Municipal, como reconoció la sentencia recurrida.

Respecto de la concurrencia en el caso examinado de responsabilidad patrimonial de la Administración procede señalar que, configurada por primera vez en 1954, dentro de la Ley de Expropiación Forzosa, en el artículo 121 y contenida en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, en los artículos 40 y 41, la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado adquiere relevancia constitucional en los artículos 9 y 106.2 de la Constitución como garantía fundamental de la seguridad jurídica, con entronque en el valor de la justicia, pilar del Estado de Derecho social y democrático (artículo 1 de la Constitución), se desarrolla en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 (Título X) y en el R.D. 429/93, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial y en el artículo 54 de la Ley 7/85, de 2 de abril, sobre Régimen local.

Un examen sucinto de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, permite concretarlos del siguiente modo:

1. El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente.

2. En segundo lugar, la lesión se define como daño ilegítimo.

3. El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas.

4. Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado.

Por último, además de estos requisitos, es de tener en cuenta que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente (así en sentencias de 14 de mayo, 4 de junio, 2 de julio, 27 de septiembre, 7 de noviembre y 19 de noviembre de 1994, 11 de febrero de 1995, al resolver el recurso de casación 1619/92, fundamento jurídico cuarto y 25 de febrero de 1995, al resolver el recurso de casación 1538/1992, fundamento jurídico cuarto, así como en posteriores sentencias de 28 de febrero y 1 de abril de 1995) que la responsabilidad patrimonial de la Administración, contemplada por los artículos 106.2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, se configura como una responsabilidad objetiva o por el resultado en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquella, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, criterio aplicable igualmente, como sucede en el caso examinado, en el ámbito local.

La responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sujeta en el momento de producirse los hechos al régimen establecido en los artículos 54 de la Ley 7/85, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y en los artículos 120 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y tiene un carácter objetivo.

Esta fundamental característica impone que no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable.

Los anteriores principios permiten constatar el examen de la relación de causalidad inherente a todo caso de responsabilidad extracontractual, debiendo subrayarse:

1. Que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél.

2. No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas como son en otros terrenos- irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

3. La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquéllos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.

4. Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquélla responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

Las precedentes consideraciones, aplicadas en la cuestión examinada, permiten rechazar la alegación en la que la representación del Ayuntamiento funda su criterio, que debe ser desestimado, de acuerdo con las apreciaciones de la sentencia impugnada.

Así, y con precedentes, entre otros, en un caso de responsabilidad patrimonial de la administración en relación con fiestas populares municipales organizadas por una entidad con personalidad jurídica incardinada en la organización municipal, partimos de criterios análogos a los aquí afirmados, que se contienen en las sentencias de esta Sala de 23 de febrero de 1995 y 1 de abril de 1995, reconociendo que no es ni siquiera menester invocar las deficiencias en la prestación del servicio, más directa y específicamente imputables al Ayuntamiento de Madrid, que la prueba practicada en primera instancia ha puesto de relieve, y que la sentencia de instancia subraya oportunamente, por lo que cabe incluir, en este punto, que ello no exime al Ayuntamiento de su posición de responsabilidad en relación con la organización de un servicio que de él depende desde el punto de vista de la asignación de competencias por el ordenamiento jurídico local, frente al hecho objetivo de que su actuación resultó ineficaz.

De ello resulta el carácter objetivo de la responsabilidad administrativa por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (fundada en los preceptos legales que cita la sentencia de instancia) y nos obliga a prescindir de elementos subjetivos relacionados con la concurrencia de culpa o negligencia por parte del Ayuntamiento o de los servicios municipales, y a valorar únicamente el dato de su ineficacia para prevenir y evitar el daño causado, suficientemente probado en el proceso.

La naturaleza objetiva de aquella responsabilidad de las administraciones públicas, que constituye un principio cardinal en el régimen administrativo tal como lo regula la Constitución, debe ser exigido con especial rigor cuando se proyecta sobre actividades que son susceptibles de poner en riesgo no sólo la propiedad, sino otros bienes constitucionales de la mayor importancia, la vida y la integridad física de las personas, como son las fiestas populares en las que concurren especiales elementos de riesgo. Los Ayuntamientos están obligados entonces a extremar su responsabilidad para prevenir acontecimientos luctuosos y, por ende, a responder patrimonialmente cuando las medidas adoptadas se han revelado ineficaces.

La culpa o negligencia imputable a las víctimas o perjudicados no es, así, un dato relevante paraenervar esta responsabilidad, salvo que el Ayuntamiento, a quien como administración titular de una responsabilidad de tipo objetivo corresponde en este caso la carga de la prueba, demuestre que dicha negligencia ha existido y que ha tenido una relevancia material efectiva para la producción del evento dañoso, en todo o en parte (con el fin de exonerar al Ayuntamiento o moderar el alcance de su responsabilidad) pero nada de esto ha ocurrido, por lo que procede rechazar el recurso de casación.

A mayor abundamiento, son aplicables los siguientes criterios en la cuestión examinada:

1. Como esta Sala ha afirmado, entre otras, en sus sentencias de 18 de diciembre de 1986, 27 de mayo y 24 de noviembre de 1987 y 13 de septiembre de 1991, puede el Ayuntamiento organizar ferias reglamentadas y autorizadas en su competencia municipal esencial e indeclinable, sobre policía de seguridad en los diversos festejos y en sus instalaciones, que necesariamente implican un alto porcentaje de riesgo que la Administración municipal asume por entender que es necesario para mantener una determinada tradición popular, lo que no exime a dicha Administración Municipal de asumir una eventual responsabilidad por los daños que puedan derivarse de esa actividad que patrocina y organiza.

2. La responsabilidad extracontractual civil o administrativa exige una relación entre la causa productora y el resultado dañoso, lo que la doctrina denomina relación de causalidad, aunque en el aspecto administrativo se hace abstracción del elemento culposo, al haberse acogido el principio de la responsabilidad objetiva.

3. No cabe considerar como negligente la conducta de quien acude a un festejo popular en el que la quema de fuegos artificiales constituye y desempeña un papel esencial, puesto que al tratarse de actos lúdicos, ha de ser tenida en cuenta la conducta culposa de la Administración, que no previno, en el caso examinado, los medios necesarios para evitar lo acontecido, que no puede ser achacado a un suceso imprevisible y externo al propio marco jurídico del servicio público, cuyo funcionamiento ha de ser reputado como anormal, por lo que es claro que la Administración creó en su actuación una situación de riesgo, al no poner los medios precisos para evitar menoscabos en el patrimonio de las personas, traduciéndose ello en la lesión física grave en la integridad física, como consecuencia directa de tal omisión de medidas, lo que implica la plena declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración.

4. La Administración municipal ha de responder de las consecuencias derivadas de la actividad relacionada con el ejercicio de sus competencias, especialmente concernientes al mantenimiento de la seguridad, con ocasión de las fiestas populares, debiendo asumir dicha Corporación las responsabilidades que entrañan consecuencias dañosas, que razonablemente pueden considerarse incardinadas o relacionadas con la celebración normal o anormal de la fiesta popular, sin que en el caso examinado consten hechos suficientemente significativos para estimar alterada la relevancia causal de la actividad del Ayuntamiento en la autorización de la fiesta y la no prevención de sus consecuencias negativas.

Finalmente, respecto del principio de reparación integral, es de tener en cuenta que comprende, dentro del ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración, los daños alegados y probados por el perjudicado, lo que supone la inclusión de los intereses económicos valuables y los conceptos de lucro cesante y daño emergente, partiendo del principio contenido en los artículos 1.106 del Código Civil y 115 de la Ley de Expropiación Forzosa y de reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, las sentencias de 7 de octubre y 4 de diciembre de 1980, 14 de abril y 13 de octubre de 1981, 12 de mayo y 16 de julio de 1982, 16 de septiembre de 1983, 10 de junio, 12 y 22 de noviembre de 1985), siendo de tener en cuenta que en el asunto examinado concurren dichas circunstancias, por los siguientes razonamientos:

1. Para el resarcimiento de los daños y perjuicios es necesario que los mismos se prueben con precisión, concretando su identidad real, sin que sean suficientes meras hipótesis o probabilidades.

2. En coherencia con reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (sentencia de 15 de octubre de 1986, entre otras) ha de apreciarse de modo prudente y restrictivo, puesto que no es admisible como indemnización una mera posibilidad de dejar de obtener unos beneficios.

3. Es necesario determinar el requisito de que, efectivamente, se haya producido una lesión, en el sentido técnico-jurídico del término, porque si bien toda lesión es integrante de un daño y perjuicio no todo daño y perjuicio es constitutivo de una lesión, dentro del marco de los arts. 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 106.2 de la Constitución y 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de aplicación subsidiaria en el ámbito local y que concurre en la cuestión examinada.d) Esa antijuricidad o ilicitud sólo se produce cuando el afectado no hubiera tenido la obligación de soportar el daño o el perjuicio y ese deber de soportar el daño o el perjuicio sufrido se da en los supuestos en que la Ley y el grupo normativo de ella derivado justifican dichos detrimentos de un modo expreso o implícito (así resulta del examen de las Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de abril, 19 de mayo y 19 de diciembre de 1989, entre otras).

La aplicación de los anteriores criterios al caso examinado, permiten concluir declarando no haber lugar al recurso de casación y por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA, procede imponer expresamente las costas a la parte recurrente.