STS, 26 de Noviembre de 1997
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| ECLI | ES:TS:1997:7138 |
| Número de Recurso | 11675/1991 |
| Fecha de Resolución | 26 de Noviembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Noviembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de apelación interpuesto por el GOBIERNO VASCO, representado por el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez, contra la sentencia dictada con fecha 18 de febrero de 1.989 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Bilbao, en el recurso nº 123/86, sobre sanción pecunaria de 2.500.000 de pesetas; siendo parte apelada la empresa IBERFRISA, S.A., representada por el Procurador Don José Luis Martin Jaureguibeitia.
Dicho Tribunal dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que estimando el presente recurso contencioso administrativo número 123/86 interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don German Apalategui Carasa en nombre y representación de la Compañía Mercantil "Iberfrisa S.A.", contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Excmo. Sr. Consejero de Trabajo, Sanidad y Seguridad Social del Gobierno Vasco, de fecha 13 de marzo de 1.985, debemos: Primero.- Declarar como declaramos la no conformidad a derecho de la resolución recurrida que, por tanto, anulamos, dejando sin efecto la sanción impuesta. Y Segundo.- No hacer especial imposición a ninguna de las partes litigantes de las costas procesales causadas".
La Sentencia referida contiene entre otros los siguientes Fundamentos Jurídicos:
Es objeto del presente recurso contencioso administrativo de la pretensión anulatoria que se deduce contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución del Excmo. Sr. Consejero de Trabajo, Sanidad y Seguridad Social del Gobierno Vasco, de fecha 13 de marzo de 1.985, que sancionó a la entidad recurrente con multa de 2.500.000,- pesetas al entender que los hechos imputados, consistentes en destinar a consumo humano determinadas partidas de langostinos con un contenido de metabisulfito sódico muy superior al permitido por la legislación vigente (contenida a la sazón en el R.D. número 1.521/84, de 1 de agosto), con el consiguiente riesgo para la salud de los consumidores, eran constitutivos de falta grave tipificada en el artículo 2, apartado 2.3.4., del R.D. número 1.945/83, de 22 de junio, y sancionada en el artículo 10 de esta última norma.
Tal pretensión anulatoria se fundamenta por la parte recurrente en los siguientes motivos: a) Nulidad del pliego de cargos e invalidez del expediente sancionador incoado por la indefensión producida, pues en aquél pliego no se comunicaba a la hoy recurrente ni el resultado de los análisis efectuados en la mercancía, ni el contenido de las actas levantadas, que lo fueron sin su presencia ni conocimiento, y no se señalaba la imputación, luego realizada en la propuesta de resolución, de que el producto había sido congelado en Septiembre y Octubre de 1.984, ni, por último, se señalaba tampoco cual era el precepto supuestamente infringido; y b) Inexistencia de infracción en su actuación pues, de un lado, el producto fué congelado con anterioridad a la entrada en vigor del R.D. 1.521/84 y no por la recurrente, y, de otro lado, noconcurren todos los requisitos exigidos por la norma en la que, según la resolución recurrida, se tipificarían los hechos imputados.
Las irregularidades procedimentales que se denuncian, no tienen realmente tal carácter, y, en todo caso, no produjeron la situación de indefensión que se alega como fundamento básico de la pretendida nulidad del procedimiento.
Ello es así: a) Porque el pliego de cargos lo que ha de exponer, a tenor de lo dispuesto en el artículo 136.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, son, los hechos imputados, lo cual se cumplía sobradamente en el formulado al exponerse en él con claridad que lo que se imputaba era destinar a consumo humano determinadas partidas de langostinos cuyo análisis ha dado un contenido de metabisulfito sódico muy superior al permitido por la legislación vigente, con el consiguiente riesgo para la salud de los consumidores; observándose además que la entidad sujeta al procedimiento sancionador tenía conocimiento, con anterioridad a la formulación del pliego de cargos, e incluso con anterioridad a la formal incoación del expediente sancionador, pues así lo demuestra su escrito de fecha 6 de noviembre de 1.984, de que el resultado de los análisis ofrecía "una dosis de metabisulfito superior a los 100 mg/Kg. a que hace referencia el artículo 27 de la Reglamentación Técnico-Sanitaria de los establecimientos y Productos de la Pesca (Real Decreto de 1 de agosto de 1.984)", según textualmente decía en dicho escrito; con la consecuencia, en fin, de que ninguna duda le pudo surgir al recibir el pliego de cargos sobre lo que realmente constituye el contenido de éste, es decir, sobre cuales eran los hechos que se le imputaban; para lo cual no era preciso que en dicho pliego se expresara ni el exacto resultado cuantitativo de los análisis, al bastar a los fines que el pliego persigue la expresión que en el referido pliego se contenía, completada en último caso con aquél conocimiento previo que la Entidad ya tenía, ni el contenido de las actas levantadas por la inspección, al no añadir estas a los fines indicados nada nuevo, ni el dato de que el producto, según se señalaba en una de las actas, hubiera sido congelado en Septiembre y Octubre de 1.984, al no formar este dato parte integrante del hecho imputado y si, más bien, argumento esgrimido por la Administración para combatir la pretensión contraria de inaplicación al hecho imputado del R.D. 1.521/84, ni, en fin, el precepto supuestamente infringido, al no exigir el artículo 136.2 de la L.P.A., ni la finalidad que el pliego de cargos persigue, semejante mención; b) porque las actas se levantaron en presencia de un administrativo de la empresa en la que la entidad hoy recurrente tenía depositado el producto, lo cual, en virtud de las obligaciones nacidas ó derivadas de semejante relación contractual, cabe entender en principio como cumplimiento suficiente de la garantía que, al regular el trámite de toma de muestras, contempla el artículo
15.1 del R.D. 1.945/83, máxime cuando, como inmediatamente se razonara, ninguna indefensión se ha seguido de la posible irregularidad sobre este particular; y c) porque, en definitiva y sobre todo, de las actuaciones administrativas no se deriva obstáculo real alguno que impidiera, ó meramente dificultara, la más completa defensa de la entidad hoy recurrente en ninguno de los aspectos en que la pretendida indefensión ha sido alegada; así, en el aspecto relativo a la posibilidad de pedir la realización de análisis contradictorio, se observa, de un lado, que éste nunca llegó a solicitarse, y ello pese al conocimiento que la entidad tenía, ya antes de la formal incoación del procedimiento, de cual era el límite, y la norma que lo establecía, superado por los análisis practicados, y, de otro lado, que tampoco se ha alegado que el modo en que se llevó a cabo la actuación de toma de muestras hubiera obstaculizado aquella posibilidad de realización de análisis contradictorio; y en el aspecto relativo a la alegación y prueba de las fechas de congelación, se observa que ya en su escrito de fecha 6 de noviembre de 1.984 se refirió al mismo la entidad hoy recurrente, aportando incluso documentación tendente a acreditar su alegación sobre tal aspecto.
Por último, se hace preciso recordar que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, los hipotéticos defectos formales que se han denunciado, aún cuando hubieran sido ciertos, sólo habrían adquirido relieve y habrían tenido efectos invalidantes si implicaran carencia de los requisitos formales indispensables para que el acto alcanzara su fín, ó si hubieran dado lugar a la indefensión de los interesados; siendo así que nada de ello se observa al contemplar el procedimiento en su conjunto y desde una perspectiva global.
La resolución administrativa sanciona a la entidad hoy recurrente como autora de una infracción sanitaria grave tipificada en el artículo 2, apartado 2.3.4. del Real Decreto 1.945/83, de 22 de junio; precepto a cuyo tenor: "... se
Esta última pretensión, de incluir ó subsumir la conducta enjuiciada en un precepto distinto, e incluso más grave, de aquél en que fué incluída ó subsumida por la resolución administrativa, no aparece "per se" vedada, proscrita ó prohibida; pero para que sea lícita es preciso: a) que no exija la inclusión, dentro de los hechos imputados, de ningún aspecto fáctico nuevo, ni la atribución a los hechos que se imputaron de un sentido, orientación ó interpretación distinto de aquél que les fué atribuído; pues si lainclusión ó subsunción de la conducta en el nuevo precepto exigiera una variación semejante del "hecho imputado", claro es que se estaría colocando al sujeto enjuiciado en una situación de indefensión, directamente proscrita por el artículo 24 de la Constitución; y b) que la sanción que en definitiva se imponga no supere la que fué impuesta, y ello aunque el precepto nuevo contemple una sanción necesariamente más grave; pues de producirse esa superación en la sanción, claro es que se vulneraría el principio prohibitivo de la "reformatio iu peius" y ciertos principios básicos del enjuiciamiento penal (así el derivado del artículo 851-4º de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, e incluso el más restrictivo derivado del artículo 794.3 de la misma Ley según la redacción que le ha sido dada por la Ley Orgánica 7/1.988, de 28 de diciembre).
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación que fué admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez en representación del Gobierno Vasco; igualmente se personó el Procurador Don José Luis Martín Jaureguibeitia en representación de la empresa "Iberfrisa, S.A.", presentando ambas partes sus respectivos escritos de alegaciones.
Acordado señalar para la votación y fallo, fué fijado a tal fín el día 19 de noviembre de
1.997, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan y dan por reproducidos los cuatro primeros Fundamentos Jurídicos de la sentencia apelada.
El recurrente comienza por manifestar su conformidad sustancial con la sentencia apelada, si bien impugna el fallo absolutorio basándose en la incorrecta interpretación que en él se efectúa -a su juicio- del concepto "distribución" en el ámbito del mercado, y que es la causa formal del veredicto absolutorio al entender que no es posible encuadrar en ese concepto -recogido en el apartado 2.4.2. del articulo 2º del R.D. 1.945/83- la actividad de repartir en envases de menor tamaño que los originales, y etiquetar debidamente, los congelados cuyo contenido en sustancias químicas sobrepasaba los límites autorizados, y que constituye la única manipulación desarrollada por "Iberfrisa, S.A." con respecto a tales productos, que se encontraban depositados en las cámaras frigoríficas en que fueron ocupados.
La parte apelada, sin perjuicio de solicitar la confirmación de la sentencia absolutoria, y después de negar que su actividad pueda encuadrarse dentro del ámbito distributivo, constituyendo, por el contrario, mero acto de preparación de esa ulterior actividad que por su carácter simplemente preparatorio e imperfecto en cuanto a la consumación de la conducta típica, ha de restar impune, insiste en la postura básica adoptada en su escrito de demanda y posterior de conclusiones: no se puede sustituir la sanción de
2.500.000 de multa por una infracción grave que pretenda basarse en el artículo 2º 2.3.4. del R.D., precepto que ha sido el invocado por la Administración para sancionar al recurrente, por la misma sanción con base en un precepto totalmente diferente, introducido por primera vez en el escrito de contestación a la demanda (artículo 2º 2.4.2), constitutivo de una falta muy grave, y cuya supuesta infracción denuncia el recurso de apelación.
Está fuera de toda discusión que la conducta sancionada en el expediente administrativo, y frente a la que se alza el recurso contencioso, lo ha sido por la comisión de la falta prevista en el art. 2º.2.3.4 de la citada disposición, que considera como infracción grave sanitaria en el campo agroalimentario: "el incumplimiento de los requisitos, condiciones, obligaciones o prohibiciones establecidos, o la falta de diligencia o precauciones exigibles cuando por su duración u otros hechos y circunstancias concurrentes impliquen un desprecio manifiesto por el riesgo eventualmente creado para la salud de los consumidores". Y también está acreditado, tanto por el contenido de la resolución impugnada como por el asentimiento expreso prestado a la misma por la Administración, que no concurren las circunstancias exigidas por dicho precepto, al faltar todo indicio de que el incumplimiento de los requisitos y condiciones establecidos supongan desprecio para el riesgo creado para la salud de los consumidores, ni por su duración, ni por la naturaleza del producto utilizado, ni por la concurrencia de ninguna otra circunstancia.
Consciente de ello, la parte demandada había introducido en el escrito de contestación un giro notable en su postura, pretendiendo encuadrar, a partir de aquel entonces, la conducta de la recurrente en el apartado 2.4.2 del mismo artículo, que se refiere a: "la preparación, distribución, suministro o venta de alimentos que contengan gérmenes, sustancias químicas o radiactivas, toxinas o parásitos capaces de producir o transmitir enfermedades al hombre o que superen los límites o tolerancias reglamentariamente establecidas en la materia", con la notable incongruencia de que dicha infracción no es reputada comograve por el R.D., sino como muy grave, siquiera -de un modo totalmente inexplicable- se mantenga para ella la sanción pecuniaria dentro del límite que para las infracciones graves indica el art. 10, minoración que intenta justificarse con una referencia a la ponderación de las circunstancias concurrentes en el caso concreto, que carece de toda base legal.
La mutación operada en la postura del demandado resulta inadmisible. Se está combatiendo en el recurso contencioso una sanción impuesta en el curso de un procedimiento administrativo como consecuencia de una determinada conducta, y no se puede pretender por vía de contestación a la demanda subsumirla en otra diferente y más grave, sin menoscabar sustancialmente los derechos de la parte recurrente a tener conocimiento cabal de la acusación que se le formula y a utilizar frente a ella los argumentos legales que sean procedentes en su escrito de recurso, de tal modo que, después de haber conseguido demostrar que no se dá el supuesto de hecho de que se le acusa, se pueda ver obligada a hacer frente a una posible sanción por una infracción más grave que la que era objeto de la imputación primitiva.
Y no se trata únicamente de que la conducta descrita en el apartado 2.4.2. del artículo 2º del R.D. 1.945/83 aparezca formalmente considerada como una acusación más grave, sino que su formulación incluye un supuesto fáctico considerablemente más gravoso para el administrado (separándose esta Sala en cuanto a tal extremo de los razonamientos de la sentencia de instancia) que -aún excusándose de todo incumplimiento o falta de diligencia respecto a deberes cuya omisión pueda representar un peligro para la salud de los consumidores en atención a la duración de esa conducta, o a cualquier otra circunstancia concurrente- se vé incriminado por la simple preparación, distribución, suministro o venta de alimentos que, simplemente, superen los limites o tolerancias reglamentariamente establecidos en la materia, tal como ocurre en el caso presente, en el que la entrada en vigor del R.D. de 1 de agosto de 1.984 supuso la limitación en el empleo de metabisulfito sódico entonces inexistente.
La sentencia apelada, después de resolver sobre la inexistencia de la infracción tipificada en el artículo 2º 2.3.4. del R.D. de 1.983, admite la posibilidad de entenderla sustituída por la que introduce el Gobierno Vasco en el escrito de contestación, al amparo del mismo artículo 2º, apartado 2.4.2. entendiendo errónamente que ello no supone agravio para el recurrente. Ya ha quedado razonado que así no es, y así ha sido denunciado en el escrito de alegaciones de la parte apelada, lo mismo que lo había sido en el de conclusiones precedente a la sentencia.
La sentencia recurrida es estimatoria del recurso contencioso, y en esa línea no ha podido ser impugnada formalmente por la actora y apelada, ya que la legitimación para recurrir presupone la idea de un gravamen para el que le hace que se derive de la parte dispositiva de la resolución, no de los razonamientos o consideraciones en virtud de los cuales se llegó al fallo estimatorio. Sin embargo, el contenido de la sentencia de apelación no tiene que ajustarse para confirmar el fallo a los mismos razonamientos que se tuvieron en cuenta en la sentencia de instancia, tal como afirma, entre otras, la Sentencia de la Sala de Revisión de 30 de septiembre de 1.987. El artículo 43.1 de la Ley de la Jurisdicción preceptúa que se juzgará, en el ámbito de la misma, siempre dentro de los limites de las pretensiones de las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar tanto el recurso como la oposición. Las alegaciones de la originariamente actora, y hoy apelada, se basan, no solamente en la inexistencia de infracción sancionable, sino también en la improcedencia de subsumir el hecho imputado en un supuesto diferente y más grave que el que dió lugar a la interposición del recurso.
Por tanto, y sin perjuicio del alcance que pueda atribuirse al concepto "distribución" (artículo 2º 2.4.2. del R.D. 1.945/83) desde el punto de vista económico y financiero, ha de confirmarse el pronunciamiento absolutorio de la sentencia apelada, en cuanto exonera de responsabilidad a la entidad actora y recurrida por la supuesta comisión de una infracción agroalimentaria tipificada en el artículo 2º
2.3.4., que es la que ha sido objeto de pliego de cargos y sanción pecuniaria como falta grave, desestimándose el recurso de apelación intepuesto contra dicha resolución, y sin hacer pronunciamiento en cuanto a costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos el 18 de febrero de 1.989 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Bilbao, confirmando la estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por "Iberfrisa, S.A." contra la resolución sancionatoria acordada por el Gobierno Vasco, sin hacer pronunciamiento en cuanto a costas en ninguna de ambas instancias.Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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