STS, 27 de Noviembre de 1997

Por la representación del Colegio de Secretarios, Interventores y Depositarios de la Administración Local de Barcelona se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala declare no ajustados a derecho los preceptos que cita del R.D. 1174/87, "determinando su nulidad y su total inaplicabilidad".

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso y confirmando el Real Decreto recurrido.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 26 de noviembre de 1997, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El objeto de este proceso es la impugnación de determinados artículos, que se detallarán de inmediato, del R.D. 1174/1987, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional, por parte del Colegio de Secretarios, Interventores y Depositarios de la Administración local de Barcelona.Dicha norma ha sido objeto de múltiples recursos, unos de impugnación directa, y de impugnación indirecta otros, resueltos con anterioridad por la Sala, por lo que, por una lógica exigencia de unidad doctrinal e igualdad en la aplicación de la Ley, deberemos atenernos a lo que sobre el particular ya se tiene dicho en los puntos de coincidencia del presente recurso con los precedentes.

Para el análisis ulterior nos atendremos al propio orden de impugnación de cada uno de los preceptos por la parte recurrente.

El primero de los preceptos impugnados es la Disposición Transitoria 1ª del Real Decreto, que, en criterio de la parte, declara la extinción de los antiguos Cuerpos Nacionales, lo que, en tesis de la misma, no hace directamente la Ley 7/1985, y es contrario al principio de reserva de Ley respecto del estatuto funcionarial, invocando sobre el particular la S.T.C. 99/1987 sobre la Ley 30/1984.

Para el Abogado del Estado, por el contrario, dicha disposición no es la que ha extinguido los Cuerpos Nacionales, sino directamente la L. 7/1985, al optar por el sistema de funcionarios con habilitación de carácter nacional, limitándose el Real Decreto a la integración de los funcionarios de los extinguidos cuerpos en la habilitación de carácter nacional, encontrando el precepto cuestionado su cobertura en el Art.

92.3 y Disposición Transitoria Séptima 1 de la Ley y en el R.D. legislativo 781/1986, Disposición Transitoria Tercera y Arts. 158 y siguientes.

La tesis del Abogado del Estado, que la Sala comparte, está proclamada en la sentencia de 4 de diciembre de 1990, que resolvió recurso interpuesto por la Asociación Sindical de Secretarios, Interventores y Depositarios contra el mismo Real Decreto, en el que también se cuestionaba con argumentos similares la misma Disposición Transitoria, a parte de otros varios preceptos también impugnados aquí. Sobre el particular bueno es reproducir lo que en el Fundamento de Derecho 2º de dicha sentencia ya tenemos dicho:

>.

El segundo de los preceptos impugnados es el Art. 7.2 del Real Decreto, al que se le opone la tacha de que se les dan unas amplísimas facultades a las entidades locales para configurar los puestos de unos funcionarios, que deben tener las mismas características y funciones, afirmando que "en definitiva, es el criterio establecido en el artículo 16 de la Ley de Reforma 30/84 de 2 de agosto", sosteniendo que el criterio referido en el precepto impugnado es contrario a la doctrina del Tribunal Constitucional, expresado en la S.T.C. 99/1987, que, en tesis de la parte, >, transcribiendo a continuación, en refuerzo de su tesis, párrafos de la aludida sentencia del Tribunal Constitucional, que se refieren al enjuiciamiento del Art. 27.4 de la Ley 30/1984, y no al del Art. 16, con cuya cita se inicia el argumento de la recurrente.

Para el Abogado del Estado el precepto reglamentario impugnado nada tiene que ver con la materia a que se refieren los apartados 3 y 4 del Art. 27 de la Ley 30/1984, a que se refiere la cita de la S.T.C. invocada por la recurrente; el Art. 7.2 del Real Decreto no es sino puro reflejo del Art. 16 de la L. 30/84, cuya constitucionalidad no se ha puesto en duda; y ni siquiera cabe proyectar sobre el precepto impugnado lasconsecuencias de la inconstitucionalidad del Art. 15.1 de la L. 30/1984, pues no es el Art. 15, sino el 16 de dicha Ley el que sirve de referencia legal del Art. 7.2 del Real Decreto, y la razón de la inconstitucionalidad del Art. 15 referido fue el apoderamiento conferido al Ministerio de la Presidencia a efectos de especificar cuáles habrían de ser los puestos de trabajo que debían quedar reservados a funcionarios públicos, lo que entrañaba una patente vulneración del Art. 103.3 C.E., mientras que en el supuesto de autos se trata en todo caso de puestos de trabajo a desempeñar por funcionarios.

La tesis de la recurrente no es en absoluto compartible, pues se apoya en una distorsión del sentido del precepto, y se manifiesta en una argumentación claramente errónea.

La base de partida es que el Art. 7.2 otorga a las entidades locales unas amplísimas facultades de configuración de los puestos de los funcionarios con habilitación de carácter nacional. La lectura del precepto no acredita esa interpretación, pues la exigencia de que en las relaciones de puestos de trabajo de cada Entidad deban quedar reflejadas "la denominación y características esenciales de los puestos de trabajo a que se refiere el art. 16 de la L. 30/1984", no incluye ningún elemento en función del cual pueda entenderse que tal exigencia constituye de por sí una autorización para la libre configuración y denominación de unos puestos, cual los de los funcionarios de habilitación de carácter nacional, que el propio Real Decreto denomina y configura. La exigencia aludida, entendida en el marco de su referencia al Art. 16 de la L. 30/84, en su relación con los puestos cuestionados, no puede entenderse sino como exigencia de que esos puestos con la denominación y características que define el propio Real Decreto figuren en la relación de los de la entidad.

No existe, pues, la base lógica de partida en que se apoya la impugnación de la parte recurrente, que por eso solo debe ir conducida al fracaso.

Pero es que además la argumentación de apoyo, como observa el Abogado del Estado, es equivocada, ya que la transcripción de la S.T.C. 99/87 nada tiene que ver con la cuestión planteada, pues se refiere al juicio de unos facultades atribuidas al Gobierno, contenidas en el Art. 27.4 de la L. 30/84, que no tiene ninguna relación con el contenido del precepto impugnado.

Bajo la rúbrica general de "exclusividad de la función", y sobre la base de partida de la reserva de funciones a funcionarios sujetos al estatuto funcionarial, establecido en el Art. 92 de la Ley 7/1985, y de lo limitado de la excepción contenida en el apartado 4 de ese mismo precepto, se dice que esa regulación quiebra en el Real Decreto, ya que se prevé que la fe pública y el asesoramiento preceptivo se delegue en funcionarios que no tengan habilitación de carácter nacional, delegación que, a su vez, entiende la parte contraria al Art. 4 de la L.P.A., extendiendo esa crítica genérica a los Arts. 13.2, 17.2, 18.3, 18.4 y

42.2.

Para el Abogado del Estado, sin embargo, dichos preceptos son perfectamente legales por las siguientes razones:

1. Los Arts. 13.2 y 17.2 obedecen a la complejidad de la organización de las grandes Corporaciones en las que la delegación es indispensable; respetan el Art. 92.2 de la Ley 7/1985, que reserva a personal sujeto a estatuto funcionarial las funciones de fe pública y asesoramiento preceptivo; se trata de una decisión adoptada por la Corporación en legítimo ejercicio de sus facultades de autoorganización reconocidas en el Art. 4º de dicha Ley; y no se desplaza del Secretario la responsabilidad administrativa.

2. El Art. 18.3 y 4 tiene plena cobertura en el Art. 92.4 de la Ley 7/1985; la excepcionalidad está justificada si se tiene en cuenta que entre las Corporaciones Locales a que se refiere el precepto reglamentario puede darse el caso de que, por el reducido volumen presupuestario, el desempeño por funcionario de habilitación de carácter nacional puede ser excesivamente costoso, e innecesario; es obligatorio en esas entidades el puesto de interventor, de modo que queda garantizado en todo caso el correcto funcionamiento de las funciones de Tesorería; y no puede admitirse que la excepción prevista en el Art. 92.4 de la Ley tenga que ser establecida por norma con rango legal, pues la expresión "legislación del Estado" hace referencia al bloque normativo constituido también por las normas reglamentarias estatales.

3. Finalmente, el Art. 42.2 no hace sino establecer unos criterios razonables que permitan resolver los supuestos de insuficiencia de personal que puedan plantearse, especialmente en unos momento de gran escasez de funcionarios con habilitación de carácter nacional y, por tanto, de numerosas vacantes; y el precepto impide que las Corporaciones locales puedan cubrir las vacantes con arreglo a sus propios criterios, estableciendo una graduación de fórmulas a seguir, siendo precisamente excepcional el nombramiento interino, que, en todo caso, efectúa la Administración del Estado.Bastaría con que acogiéramos por simple remisión la tesis del Abogado del Estado, para rechazar la impugnación de la parte recurrente. Pero conviene observar que la Sala, como al principio se indicó, ya se ha pronunciado sobre impugnaciones en todo similares a la que ahora nos ocupa, que rechazó en la antes citada sentencia de 4 de diciembre de 1990, Fundamentos de Derecho 3º, 4º y 7º, que conviene reiterar aquí literalmente:

En cuanto al art. 18 p 3 y 4 del Decreto 1174/1987, por los que se dispone que en las Corporaciones cuya Secretaría esté clasificada en segunda clase sin agrupación para sostener en común un puesto Técnico de Intervención, serán las relaciones de puestos de trabajo de la Corporación, las que determinarán si el puesto de trabajo de tesorería, está reservado a funcionarios con habilitación nacional o puede ser desempeñado por funcionarios cuya selección corresponda a la propia entidad, y que en las Corporaciones con Secretaría de 3.ª, la responsabilidad por las funciones de contabilidad, tesorería y recaudación podrá ser atribuida a miembros de la Corporación o a funcionarios cuya selección corresponda a la propia Corporación, la invalidez la funda el actor en la supuesta oposición al art. 92 p 4 de la Ley de Bases del Régimen Local, ya que según dice: aunque este precepto admite la posibilidad de que la responsabilidad administrativa de las funciones indicadas pueda ser atribuida a miembros de la Corporación, o, a funcionarios sin habilitación nacional, tal posibilidad está limitada a aquellos casos excepcionales que así se determine por la legislación del Estado, mientras que en el precepto reglamentario la excepción se convierte en regla general y se establece por norma sin rango legal; aparte de que ese precepto legal -el art. 92 p 4 de la Ley de Bases del Régimen Local- sería inconstitucional por posibilitar, si acaso, una regulación reglamentaria en una materia sujeta a reserva legal, sin limitación al ejecutivo.

Tales argumentaciones carecen de relevancia dado que el propio Decreto recurrido, a través del precepto cuestionado, justifica la excepcionalidad, dando cumplimiento a uno de los objetivos señalados para su existencia, en su propia Exposición de Motivos (párrafo 2.º de la misma), al aludir a que esa medida se posibilita en las Corporaciones con Secretaría de 2.ª, sin agrupación para sostener el puesto de tesorería, o de 3.ª (demás funciones), o bien por la circunstancia de que en el art. 14 del Decreto impugnado mantiene, incluso en esas Corporaciones, las funciones de Intervención, con el consiguiente control del gasto del Tesorero y coordinación de la contabilidad, que garantiza la corrección de la función aunque sea ejercitada por funcionarios sin habilitación nacional, justificando también la excepción legal. Sin que pueda afirmarse, en virtud de lo dicho, que haya una atribución generalizada, pues aparece referida a supuestos excepcionales, ni apreciarse infracción de reserva legal, pues la mención en el p 4 del art. 92 de la Ley de Bases de Régimen Local de la legislación del Estado puede tomarse como referente al bloque normativo del Estado, en el que se encuadra el Reglamento recurrido, que tiene ese origen; ni, tampoco aducirse presunta inconstitucionalidad, pues no hay una remisión incondicionada del legislador a la acción reglamentaria delGobierno, ya que se señala el límite de los supuestos excepcionales.

... ... ... ... ... ... ... ... ....

La invalidez del art. 38.1 párrafo 2, y art. 42 p 2 del Reglamento, la argumenta el actor en razón a que la posibilidad excepcional que esos preceptos establece de que sean cubiertos puestos propios de funcionarios con habilitación nacional, por quienes no tengan ese carácter, bien como funcionarios provisionales o interinos, debe considerarse ilegal por falta de cobertura legal, al romper el principio establecido en el art. 92 p 3 de la Ley de Bases de Régimen Local, de que esas plazas han de ser atendidas por funcionarios con habilitación nacional. En esa regulación reglamentaria tampoco se aprecia infracción legal, pues los preceptos impugnados no hacen sino establecer criterios razonables que permitan hacer frente a eventualidades que no pueden llenarse con el sistema normal de provisión; adoptando suficientes garantías para evitar la arbitrariedad de las Corporaciones Locales, ya que es la Administración del Estado quien, en todo caso, efectuará los nombramientos, y que, en cualquier caso encajan en los principios que inspiran el n.º 4 del art. 92 de la Ley de Bases del Régimen Local, en que está prevista la posibilidad de que excepcionalmente, puestos del tipo de los ahora afectados, puedan ser desempeñados por quien no tenga habilitación de carácter nacional>>.

A mayor abundamiento, la impugnación del Art. 13.2, aunque en impugnación indirecta, ha sido también objeto de diversos recursos desestimados por reiteradas sentencias, como las de 25 de febrero de 1993 (Rec. 10502/1990), 28 de septiembre de 1994 (Rec. 7468/1992) y 24 de junio de 1995 (Rec. 1144/1992).

Se impugna el Art. 34 del Real Decreto, porque se considera contrario al Art. 99 de la Ley 7/1985, por cuanto que, en tesis de la parte recurrente, mientras que en el precepto de la Ley se reserva para la Corporación Local un 25 % de la puntuación del Baremo, el precepto reglamentario fija el 25 % como mínimo, de manera que si la Corporación Local quiere, ningún funcionario podrá acceder a la plaza.

Para el Abogado del Estado el precepto reglamentario tiene su cobertura en el Art. 20.1.a) de la Ley 30/184, se acomoda a lo dispuesto en el Art. 9.2 del R.D. 2617/1985, Reglamento General de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de Funcionarios de la Administración del Estado, de aplicación supletoria, se encuentra amparado en la potestad reglamentaria de desarrollo del Art. 59 de la L. 7/1985, y viene ratificado por la reforma del Art. 20.1 de la L. 30/84 por la L. 23/1988, que impone la exigencia de que en las convocatorias de concurso deberá incluirse la puntuación mínima para la adjudicación de las vacantes convocadas.

De nuevo la tesis del Abogado del Estado es la que reputamos correcta, y su aceptación basta para la desestimación de la impugnación del recurrente.

Pero es que además ésta carece de sentido, pues el que atribuye al precepto reglamentario recurrido y su relación con el precepto legal de contraste nada tienen que ver con el sentido lógico de dichos preceptos evidenciado por su simple lectura.

El precepto legal se refiere a los límites de las puntuaciones de méritos generales e implícitamente de los específicos. Y el reglamentario, contra lo que sostiene la parte recurrente, nada tiene que ver con esa distribución, ni afecta por tanto a la misma, sino que se refiere a la puntuación mínima necesaria para la posible inclusión en la propuesta de adjudicación de la plaza.

La falta de rigor de la crítica de la recurrente es, pues, en este punto, absolutamente palmaria.

A mayor abundamiento, también el precepto fue analizado, y proclamada su legalidad, en la tan citada sentencia de 4 de diciembre de 1990, Fundamento de Derecho 6º in fine, que dice sobre el particular:

>.

Se impugna el Art. 12.1.b) y c), reprochándole que fija unas cantidades sin determinar cuál es la forma de cómputo, ya que "no es lo mismo los recursos ordinarios, o si a estos añadimos lassubvenciones, que pueden variar en forma extraordinaria según los años" y que las del apartado b) y c) del núm. 1 debe ser completado en el sentido de determinar que las cantidades, lo serán sobre el presupuesto único contando solamente los recursos ordinarios".

La contestación del Abogado del Estado es que no hay un motivo legal de invalidez discernible, y que no es misión de los Tribunales de este orden jurisdiccional determinar la procedencia de la redacción de un determinado precepto reglamentario, sino únicamente el examen de la legalidad formal o material.

Una vez más la tesis del Abogado del Estado es la procedente, sin que debamos añadir nada más para el rechazo de la absurda impugnación de la parte recurrente.

Finalmente, se impugna el Art. 23 del Real Decreto, que se tacha de discriminatorio en relación con el Art. 24, pues para la Subescala de Secretario-Interventor no se reconoce la misma posibilidad de promoción que para las de Secretario y de Intervención-Tesorería, de modo que a los funcionarios de aquélla, para ascender en su carrera administrativa, no les queda otra remedio que acudir a la oposición o concurso oposición, mientras que los de las otras escalas tienen los procedimientos regulados en el Art. 24, estimando la parte que esa limitación conculca los principios generales de la Ley 30/84 y su desarrollo reglamentario del R.D. 2617/85.

Para el Abogado del Estado la recurrente confunde el ascenso a la categoría superior dentro de la misma subescala, al que se refiere el Art. 24 del Real Decreto, con la promoción a una escala superior, regulada en el Art. 23, destacando que mientras que las Subescalas de Secretaria y de Intervención-Secretaría tienen dos categorías, y el Art. 24 regula el ascenso a la categoría superior dentro de la subescala, la Subescala de Secretaría-Intervención tiene una sola categoría, de modo que la promoción desde ella a cualquiera de las otras supone un cambio de grupo, constituyendo la promoción interna a que se refiere el Art. 22.1 de la L. 30/1984, que sirve de cobertura al Art. 23 del Reglamento.

También en este punto final debemos aceptar, y hacer nuestra, la tesis del Abogado del Estado, para rechazar la de la recurrente, siendo claro que ésta parte, una vez más, con total falta de rigor técnico, de la identificación de dos supuestos disímiles, para sostener que la diferencia es discriminatoria, cuando siendo supuestos distintos los de ascenso de categoría dentro de una subescala, sin cambiar de Grupo profesional, y de promoción de una subescala a otra superior, con cambio consecuente de Grupo, no hay razón para que el mecanismo del primero deba trasladarse al segundo, lo que supondría trato igual de casos desiguales.

No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.