STS, 19 de Noviembre de 1997
| Ponente | FERNANDO LEDESMA BARTRET |
| ECLI | ES:TS:1997:6954 |
| Número de Recurso | 536/1994 |
| Fecha de Resolución | 19 de Noviembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Noviembre de mil novecientos noventa y siete.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Gabriel Sánchez Malingre, en nombre y representación de DON Diego , contra acuerdos del Consejo de Ministros de 4 de junio de 1993 y 8 de abril de 1994, el segundo desestimatorio del recurso de reposición entablado contra el primero, sobre sanciones impuestas al amparo de la Ley 26/1988, de 29 de julio. Ha sido parte demandada la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
El Consejo de Ministros, en su reunión de 4 de junio de 1993, acordó imponer a DON Diego , Secretario del Consejo de Administración de la DIRECCION000 ., las siguientes sanciones, todas ellas previstas en la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito:
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Multa, prevista en el apartado a) del art. 12, por importe de 250.000 pts, por su participación en el grado que ha quedado fijado en el presente expediente disciplinario, en la infracción muy grave consistente en haber incurrido en insuficiente cobertura del coeficiente de recursos propios, habiendo estado situado por debajo del 80% del mínimo obligatorio, permaneciendo en tal situación por un periodo de, al menos, seis meses, tipificada en el apartado c) del art. 4 de la Ley Disciplinaria.
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Amonestación privada, prevista en el apartado a) del art. 13, por su participación en el grado que ha quedado fijado en el presente expediente en la infracción grave consistente en el incumplimiento de las normas vigentes en materia de límite de riesgos, tipificada en el apartado i) del art. 5 de la Ley Disciplinaria.
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Multa de 100.000 pts., prevista en el apartado c) el art. 13, por su participación en el grado que ha quedado fijado en el presente expediente disciplinario, en el incumplimiento de normas vigentes en materia del Coeficiente de Caja, tipificado como infracción grave en el apartado g) del art. 5.
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Multa de 150.000 pts., prevista en el apartado c) del art. 13, por su participación en el grado que ha quedado fijado en el presente expediente disciplinario, en el incumplimiento de las normas vigentes sobre contabilización de operaciones y sobre formulación de balances y cuentas de resultados, tipificado como infracción grave en el apartado p) del art. 5.
Contra el anterior acuerdo interpuso recurso de reposición el Sr. Diego , desestimado por acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de abril de 1994.
El Procurador de los Tribunales, D. Gabriel Sánchez Malingre, en nombre y representación de D. Diego mediante escrito presentado en el Registro General del Tribunal Supremo el 11 de julio de 1994, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de abril de 1994.
Reclamado el expediente administrativo y hechas las publicaciones legales, mediante diligencia de ordenación de 21 de noviembre de 1994 se hizo entrega a la parte actora del expediente administrativo para que formalizara la demanda, lo que llevó a cabo mediante escrito presentado en el Registro General del Tribunal Supremo el 14 de diciembre de 1994. Tras la exposición de los hechos y de los fundamentos de derecho que consideró procedentes, la demanda concluye textualmente solicitando a la Sala que "dicte sentencia por la que se anule y deje sin efecto el referido acuerdo y, en consecuencia, se declaren nulas las sanciones impuestas a mi mandante". Por otrosí solicitó el recibimiento del proceso a prueba.
Contestó a la demanda el Sr. Abogado del Estado mediante escrito de fecha 23 de enero de 1995. Suplica la desestimación del recurso, y la condena en costas al recurrente por su manifiesta temeridad o mala fe.
Fue recibido el proceso a prueba mediante auto de 9 de marzo de 1995, practicándose las propuestas por el recurrente. Constan en autos las copias certificadas del Balance y Cuenta de Resultados de DIRECCION000 ., correspondientes a los ejercicios 1991 y 1992, remitidas por el Registro Mercantil de Madrid. Asimismo, se ha incorporado a los autos fotocopia certificada de la resolución adoptada el 20 de abril de 1993 por el Secretario de Estado de Economía, por delegación del Ministro, acordando no autorizar la modificación estatutaria solicitada por DIRECCION000 . con la finalidad de cesar en el ejercicio de la actividad propia de las sociedades de arrendamiento financiero.
Concluso el periodo de prueba y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, ambas partes evacuaron sus escritos de conclusiones sucintas. La parte actora presentó las suyas el 2 de junio de 1996, reiterando sustancialmente lo expuesto en la demanda, añadiendo la petición, en segundo lugar, de que las sanciones se reduzcan al mínimo. El Sr. Abogado del Estado las evacuó con fecha 11 de septiembre de 1995.
Mediante providencia de 23 de julio de 1997 fue señalado para votación y fallo del recurso el día 12 de noviembre de 1997, en cuya fecha tuvo lugar el acto.
La totalidad de las cuestiones que en este recurso se plantean fueron expuestas en los mismos términos en el recurso nº 191/1994, interpuesto por quien había sido sancionado en su condición de Presidente del Consejo de Administración de DIRECCION000 . y en el que se dictó sentencia con fecha 21 de abril de 1997. Razones ínsitas en los principios de igualdad y seguridad jurídica nos imponen ahora dar respuesta en iguales términos que en el caso precedente, pues, repetimos, las infracciones que la Administración ha reputado existentes, las sanciones impuestas, las pretensiones deducidas y los escritos en que esta se fundan son sustancialmente coincidentes.
El actor sostiene que, al haber impuesto el Consejo de Ministros las sanciones de multa de cien mil pesetas y ciento cincuenta mil pesetas por las infracciones graves tipificadas, respectivamente, en los apartados C) y E) de la propuesta de resolución, alterando así las sanciones que dicha propuesta contenía, que eran de amonestación privada en ambos casos, ha incidido en una agravación determinante de anulación. No podemos acoger la tesis de la demanda. Conforme el art. 13 1. de la Ley 26/1988, "además de la sanción que corresponde imponer a la Entidad de Crédito, por la comisión de infracciones graves se impondrá una de las siguientes sanciones a quienes, ejerciendo cargos de administración o dirección en la misma, sean responsables de la infracción con arreglo al art. 15: a) amonestación privada; b) amonestación pública; c) multa a cada uno de ellos por importe no superior a cinco millones de pesetas; d) suspensión temporal en el cargo por plazo no superior a un año". El examen del precepto transcrito revela que el Consejo de Ministros no ha alterado la gravedad de la infracción sancionada, que tanto en la propuesta de resolución como en el acuerdo que impone las sanciones, se califica de grave, sino que ha ejercitado con arreglo a Derecho una competencia que le es propia, la de elegir, entre las varias sanciones previstas por la Ley para las infracciones graves, aquélla que, con arreglo a las circunstancias concurrentes, ha considerado más congruente y adecuada a la naturaleza de los hechos imputados, hechos que no han experimentado modificación alguna desde la formulación del pliego de cargos hasta la resolución sancionatoria, con la excepción, beneficiosa para el recurrente, de los que se refieren a la captación dedepósitos del público. Tal forma de proceder era conforme a derecho antes de la entrada en vigor de la Ley 30/1992 y del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por R.D. 1.398/1993, de 4 de agosto (respectivamente publicados -Ley y Reglamento- en los B.O.E de 27 de noviembre de 1992 y 9 de agosto de 1993, por tanto después de que el Comité Ejecutivo del Banco de España acordase, en 25 de febrero de 1992, la incoación de expediente disciplinario a " DIRECCION000 ." y cargos de Administración y Dirección) y después de la vigencia de tales normas, que, pese a su inaplicabilidad (disposición transitoria única del R.D. 1.398/1993), nos proporcionan criterios válidos incluso en tiempos de vigencia de la L.P.A. de 17 de julio de 1958 (Título VI Cap. II "Procedimiento Sancionador") a la que remitía el art. 19 de la Ley 26/1988. En efecto, dice ahora el art. 138. 2 de la Ley 30/1992 que "en la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica". Y el art. 20. 3 del Reglamento de 4 de agosto de 1993 establece que, con la única excepción que cita -aquí prescindible- "en la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción del procedimiento" añadiendo que "(ello) no obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción reviste mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes, concediéndosele un plazo de quince días". En el siguiente fundamento aplicamos estas normas a nuestro caso.
En el supuesto enjuiciado, el Consejo de Ministros ha mantenido la calificación que, en cuanto a la gravedad de la infracción, había hecho la propuesta de resolución, calificación inalterada de grave, por lo que no era exigible abrir una nueva fase de alegaciones del inculpado, exigencia que solo procede cuando el órgano competente para resolver estima que la infracción resulta de mayor gravedad, mas no cuando considera que procede una sanción distinta de la recogida en la propuesta de resolución pero en todo caso prevista por la Ley, como una de las varias aplicables a una misma clase de infracción, en este caso, grave. Esta conclusión, ciertamente facilitada por el tenor literal de preceptos vigentes después de la incoación del expediente a que este proceso se refiere, era también deducible de los arts. 136 y 137 de la L.P.A. La jurisprudencia que interpretó aquellas normas construyó un cuerpo de doctrina tendente a evitar que la actuación de la Administración pudiera dejar en situación de indefensión a quien estuviera sometido a un expediente sancionador. Tal propósito garantizador está explícito, entre otras muchas, en las sentencias de 3 de marzo de 179 (Arazandi 837) y 5 de mayo de 1987 (Aranzadi 5.520), en las que, respectivamente, se afirma que no cabe imponer sanción por hechos distintos de los imputados, rechazándose la indefensión (fundamento de derecho cuarto, in fine, de la sentencia citada en segundo lugar) cuando el hecho imputado no ha sufrido alteración alguna a lo largo de la tramitación del expediente administrativo. Así ha ocurrido en nuestro caso: no solamente el hecho, sino también la calificación jurídica como infracción grave no ha experimentado modificación alguna. Quedarían inconclusas estas consideraciones si no añadiéramos que el Tribunal ha ponderado las razones que se exponen en la propuesta que, en virtud del acuerdo del Consejo General del Banco de España, eleva el Subgobernador al Ministerio de Economía y Hacienda, para su remisión al Consejo de Ministros, razones y consideraciones suficientes para encontrar sentido a las dos modificaciones introducidas en la propuesta de resolución (la gravedad y número de las Infracciones).
En relación con el cargo primero, correspondiente al apartado A) de la propuesta de resolución y del acuerdo impugnado (consistente en haber incurrido en insuficiente cobertura del coeficiente de recursos propios, habiendo estado situado por debajo del 80% del mínimo obligatorio, permaneciendo en tal situación por un período de, al menos, seis meses), infracción muy grave tipificada en el art. 4. c) de la Ley 26/1988, el rechazo de la tesis contenida en la demanda resulta de los propios actos del recurrente. Aparte la conformidad prestada al acta de inspección (no por el actor sino por quien en aquella fecha era director general de la entidad) el hecho está reconocido y aceptado. No sirve de justificación exculpatoria el argumento sobre las dificultades de interpretación de la circular nº 19/1989 del Banco de España, pues las posibles dudas pudieron ser fácilmente despejadas acudiendo a la Oficina de Instituciones Financieras de dicho Banco, a la que la norma decimotercera de la indicada Circular encomienda cabalmente la resolución de las dudas que su interpretación pudiera originara.
En relación con el cargo segundo, correspondiente al apartado B) de la propia resolución y del acuerdo recurrido (consistente en el incumplimiento de las normas vigentes en materia de límites de riesgos), infracción grave tipificada en el apartado i) del art. 5 de la Ley 26/1988, el actor escribe en el hecho sexto de su demanda que acudió en reposición ante el Consejo de Ministros insistiendo en que si bien los hechos podían ser en parte ciertos, discrepaba de su calificación jurídica. Tal discrepancia se basa en una argumentación (venta de unos inmuebles para reducir considerablemente la concentración de riesgos) que en absoluto desvirtúa ni la reconocida realidad del hecho, ni tampoco la correcta calificación jurídica contenida en el acuerdo impugnado.
En relación con el cargo tercero, correspondiente al apartado C) de la propuesta de resolución y acuerdo recurrido (incumplimiento de normas vigentes en materia de coeficiente de caja), infracción tipificada como grave en el apartado g) del art. 5 de la Ley 26/1988, de nuevo la propia actuación del recurrente es reveladora de la inconsistencia de las alegaciones impugnatorias. Aparte la aceptación del contenido del acta de inspección, no podemos olvidar que las alegaciones que hizo DIRECCION000 . a la propuesta de resolución fueron, en este punto (Tomo I pags. 283 y 284), del siguiente tenor literal : "La sociedad desconocía que los importes señalados en el referido cargo debían computarse como pasivo a dichos efectos. Cuando fue advertido su error, constituyó el coeficiente por la cantidad y por el tiempo que el Banco de España señaló. Hubo un retraso en su constitución" si bien, añade, "no hubo perjuicio alguno para el Banco". Aparte tan explícitos reconocimientos (pues como afirmamos en la sentencia de 21 de abril de 1997 donde DIRECCION000 escribe error o retraso no puede leerse más que infracción de las normas exigibles, inequívocamente determinadas en el pliego de cargos, y que son: la Ley 26/1983, de 26 de diciembre, el Real Decreto 1.530/1989, de 19 de diciembre, la Orden Ministerial de 21 de febrero de 1990 y la Circular del Banco de España nº 2/1990, de 27 de febrero) la propia constitución del depósito a requerimiento del Banco de España acredita que la infracción fue cometida. Que tal error fuera debido a una incorrecta interpretación jurídica no hace desaparecer la ilicitud de tal conducta, máxime teniendo en cuenta, repetimos, que fácil era para el recurrente acudir a la Oficina antes mencionada. La buena fe con que el actor manifiesta haber actuado quizá explique la levedad de la sanción -multa de cien mil pesetas- que le fue impuesta, pues el límite de lo permitido por la Ley (art. 13) está en cinco millones de pesetas.
En relación con el cargo quinto, que se corresponde con el apartado E) de la propuesta de resolución y con el D) del acuerdo impugnado (incumplimiento de las normas vigentes sobre contabilización de operaciones y sobre formulación de Balances y Cuentas de Resultados), infracción tipificada como grave en el apartado P) del art. 5 de la Ley 26/1988, el escrito de demanda, además de insistir en la buena fe con la que siempre ha actuado, reconoce que ha podido haber un error, error, afirma, muy discutible, que atribuye al contenido no definido de las normas referentes a la contabilización de ciertas partidas, frente a lo cual, aunque se prescinda de la confesión del error, hay que afirmar: que la Circular del Banco de España 22/1987, de 29 de junio, a la que remite la Circular del mismo Banco 10/1990, de 6 de noviembre, fija con claridad los criterios aplicables a la contabilización de inversiones crediticias de la Entidad; que para disipar posibles dudas pudo acudir a la Oficina varias veces aludida (norma tercera, 2 de la Circular 10/1990); que el recurrente no ha concretado ni una sola norma que el acuerdo impugnado haya vulnerado; y, finalmente, que, a la vista de lo regulado en la norma trigésimo novena de la circular 22/1987, no es indiferente la calificación y consiguiente clasificación de un deudor como moroso, de dudoso cobro o fallido, pues la Cuenta de Resultados ha de provisionarse en cuantía diferente según cada caso, afectando estas provisiones a los resultados de la Compañía.
El acuerdo recurrido no ha vulnerado el art. 14 de la Ley 26/1988. Antes, en el fundamento de derecho tercero, nos hemos referido a algunos aspectos relacionados con esta cuestión, sobre la que ahora volvemos brevemente. La elección, entre las varias aplicables, de la sanción de amonestación privada y la cuantía de la sanciones de multa impuestas puede encontrar justificación en la apreciación de varias de las circunstancias previstas en dicho artículo, apartados 1º y 2º del mismo, ponderadas a la luz de la naturaleza y entidad de las varias -cuatro- infracciones sancionadas. Para acabar, respecto de la petición de baja de DIRECCION000 . en el Registro de Entidades de Arrendamiento Financiero, la prueba practicada a instancia del actor acredita que el Secretario de Estado de Economía, por delegación del Ministro, denegó el 20 de abril de 1993 tal petición. Ello, además, habría carecido de trascendencia en este proceso. Lo reconoció el Presidente de dicha entidad cuando escribió en la demanda del recurso nº 191/1994 que este motivo "no tiene trascendencia jurídica ni sirve para impugnar las sanciones". Como bien dijo el Abogado del Estado en aquellos autos, "la baja voluntaria no es, ni puede ser causa de exoneración de la responsabilidad disciplinaria por infracciones cometidas con anterioridad a la presentación o solicitud de aquélla".
No procede, conforme el art. 131 de la L.J. , la condena en costas.
En atención a tdo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,
Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales
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Gabriel Sánchez Malingre, en nombre y representación de D. Diego , contra acuerdos del Consejo de Ministros de 4 de junio de 1993 y 8 de abril de 1994, el segundo desestimatorio del recurso de reposición entablado contra el primero, sobre sanciones impuestas al amparo de la Ley 26/1988, de 29 de julio, todo ello sin expresa condena en costas.Así por esta nuestra sentencia, ,que se publicará en el Boletín Oficial del Estado y se insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN
.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de los que, como SECRETARIA, certifico.
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