STS, 12 de Noviembre de 1997
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:1997:6760 |
| Número de Recurso | 1448/1992 |
| Fecha de Resolución | 12 de Noviembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a doce de Noviembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto el recurso de apelación interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Letrado de la Comunidad de Madrid, en representación y defensa de la misma, habiendo comparecido, en calidad de parte apelada Doña María Cristina , quien lo hizo con asistencia de Letrado, por medio de la Procuradora de los Tribunales Doña Silvia Albite Espinosa; promovido contra la sentencia dictada el 13 de noviembre de 1991 por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en recurso sobre orden de reparación de viviendas dictada por el Instituto de la Vivienda dependiente de la Comunidad Autónoma de Madrid. Resultando los siguientes
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha seguido el recurso número 443/89 promovido por la representación de Doña María Cristina , y en el que ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid.
Se impugnaba en el mismo un Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid que, el 19 de enero de 1989, confirmó en alzada una resolución del Director Gerente del Instituto de la Vivienda de Madrid, de 16 de mayo de 1988, por la que se ordenaba a Doña María Cristina que efectuase reparaciones en unas viviendas de su propiedad, sitas en la calle DIRECCION000 de Madrid. Dichas reparaciones consistían en la reparación de la cubierta del piso NUM000 , para evitar filtraciones y goteras, y reparación de la instalación de fontanería del piso superior al piso bajo, además de picado y tendido de yeso en todos los paramentos afectados por humedades. La interesada interpuso recurso de alzada contra la orden de reparación invocando la situación de ruina económica del inmueble, siendo desestimado dicho recurso. En el juicio ante la Sala de primera instancia se emitió informe pericial por el Arquitecto Técnico Don Baltasar , quien dictaminó que las obras necesarias para reparar la casa situada en el número NUM001 de la DIRECCION000 ascienden a la suma de 17.405.000 pesetas y que el valor actual del edificio era de
10.715.000 pesetas, por lo que el valor de las obras suponía el 172% del valor de la finca.
El Tribunal expresado dictó sentencia con fecha 13 de noviembre de 1991, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLAMOS: Que, estimando el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la Procuradora Dª Mª del Pilar Calvo Díaz, en nombre y representación de Dª María Cristina , contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 19 de enero de 1.989, confirmatorio en alzada de la resolución del Director Gerente del Instituto de la Vivienda de Madrid, de fecha 16 de mayo de 1.988, por la que se ordenó requerir a Dª María Cristina para que efectuase determinadas reparaciones en las viviendas de las plantas baja y tercera de la casa nº NUM001 de la DIRECCION000 de Madrid, debemos declarar y declaramos que los referidos actos recurridos son contrarios a Derecho, y, en consecuencia, los anulamos totalmente, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas."TERCERO.- Contra la referida sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 30 de octubre de 1997, en cuya fecha ha tenido lugar.
Se refieren las presentes actuaciones a un Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, que confirmó en alzada una resolución del Director Gerente del Instituto de la Vivienda de Madrid, de 16 de mayo de 1988, por la que se ordenó requerir a Doña María Cristina para que efectuase reparaciones en unas viviendas de su propiedad, sitas en la DIRECCION000 de Madrid, al amparo de lo establecido en el Decreto de 23 de noviembre de 1940.
La sentencia apelada entiende que la Comunidad de Madrid carece de competencia para ordenar la realización de las obras de referencia, al no figurar el Decreto de 23 de noviembre de 1940 entre las normas reseñadas en el anexo II del Real Decreto 1115/1984, de 6 de junio, de transferencia de servicios a la Comunidad de Madrid.
Razona que la falta de atribución de competencia indicada está justificada, al venir atribuida la misma a los Ayuntamientos en los artículos 181 y 183 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, y los correspondientes del Reglamento de Disciplina Urbanística, y que la obligación de los propietarios de edificaciones de mantenerlas en condiciones de seguridad, salubridad y ornato públicos está directamente relacionada con la situación de los edificios, cuya ruina es causa determinante de la no necesidad de llevar a cabo tales obras de reparación, salvo en los casos de edificios catalogados por su valor histórico, cultural, artístico o ambiental. Que sólo la Administración municipal es competente en los expedientes de ruina y que la pretendida duplicidad de competencias entre el Ayuntamiento y la Comunidad Autónoma, que reivindica para el caso la Comunidad de Madrid, es inadmisible por no haberse atribuido la misma a la Comunidad Autónoma y por entrañar el riesgo de resoluciones contradictorias de imposible ejecución, ya que se encuentra condicionada la realización de las obras al resultado de los expedientes de ruina.
Concluye la sentencia que la competencia de los órganos de la Comunidad Autónoma de Madrid respecto de las edificaciones deficientes es la prevista en los artículos 32 a 36 de la Ley autonómica 4/1984, de 10 de febrero, sobre Medidas de Disciplina Urbanística, que se resumen en la obligación de la Consejería de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda de hacer saber a los Ayuntamientos aquellas situaciones de deficiencia en las edificaciones que exijan la adopción de medidas. A idéntica conclusión llega respecto de las competencias del Instituto de la Vivienda de Madrid, a tenor de lo establecido en el apartado j) del artículo 4 de su Decreto (54/1984, de 17 de mayo) de Organización y Funcionamiento. Interpreta dicho precepto en el sentido de que sólo consiente comunicar a los Ayuntamientos la situación de una edificación en la que el propietario incumpla lo dispuesto por el artículo 181 del Texto Refundido de la Ley del Suelo o bien comunicarles el estado ruinoso de una edificación, pero sin que esté autorizado ni legitimado dicho Instituto para requerir a los obligados a efectuar obras de reparación, salvo lo dispuesto específicamente para las viviendas de promoción pública y las acogidas al régimen de protección oficial.
La Comunidad de Madrid insiste en su recurso de apelación en que ostenta las competencias que la sentencia discute, en virtud de lo dispuesto en su Estatuto de Autonomía; que las mismas le han sido transferidas, y que una abundante jurisprudencia, de la que hace mérito, declara vigente el Decreto de 23 de noviembre de 1940, cuyas competencias han sido asumidas por las Comunidades Autónomas.
Aunque la argumentación que sirve de punto de partida a la Comunidad de Madrid tiene consistencia, su recurso de apelación no puede prosperar, por aceptar y hacer suya esta Sala, en los términos que se han transcrito en el fundamento de Derecho anterior, la acertada doctrina que inspira el fallo de la sentencia recurrida.
Es cierto que, en efecto, el artículo 26 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid atribuye a ésta, con plenitud, la competencia legislativa en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (apartado 3). También lo es que la Comunidad Autónoma ostenta la función de ejecución en las mismas materias (artículo 25.3 a) del Estatuto de Autonomía). Resulta asimismo que, como tiene declarado el Tribunal Constitucional en forma reiterada, los Decretos de transferencias no crean títuloscompetenciales ni alteran o modifican el orden de competencias establecido por el bloque de constitucionalidad (SSTC 25/1983; 11/1986; 209/1990; 59/1995 y 15/1996). Es de compartir, por ello, la afirmación de que el tenor literal del Decreto 1115/1984, de 6 de junio, que traspasó las funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad de Madrid en la materia que nos ocupa, tampoco puede resultar decisivo para determinar el alcance de la competencia autonómica de ejecución en materia de vivienda, ni la subsistencia en manos del Estado o el traspaso de las funciones discutidas, atribuidas en el Decreto de 23 de noviembre de 1940. Todos estos razonamientos no permiten llegar, no obstante, a la conclusión final de la subsistencia de las competencias atribuidas a las antiguas Fiscalías de la Vivienda en materia de salubridad de las viviendas construidas, al resultar que la cuestión debe ser enfocada hoy desde la perspectiva de la autonomía municipal, complementaria pero distinta a la de la simple asunción de las competencias correspondientes al Estado, según la normativa preconstitucional que se invoca.
Es precisamente desde este ángulo desde donde puede resultar significativa, según la argumentación dialéctica de la sentencia recurrida, la ausencia de la cita del Decreto de 23 de noviembre de 1940 en el Anexo II del Real Decreto de traspaso de funciones y servicios, como un simple indicio revelador de la no subsistencia en el Estado mismo de unas competencias que tienen su origen en las del entonces Fiscal Superior de la Vivienda, según el viejo Decreto de 20 de diciembre de 1936, pero que hoy resultan atribuibles a la competencia municipal, en los términos que se van a razonar.
Desde la perspectiva municipal que se acaba de indicar, debe partirse de la consideración de que los municipios gozan de autonomía para la gestión de los intereses propios de su colectividad (artículo 137 CE y 1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, LRBRL), siendo preciso determinar cuál es el nivel territorial en que reside hoy el interés en materia de control de la salubridad de las viviendas.
Es decisivo, a tal respecto, lo establecido en la LRBRL que parte del criterio general (artículo 2.1) de la existencia de un mínimo competencial atribuido a la esfera local, remitiendo a la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas la tarea de concretar las competencias que corresponden a la Entidad local. En el mismo sentido se expresa el artículo 4º de la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985.
El artículo 25.2 h) de la LRBRL atribuye a los Municipios competencias en materia de salubridad pública, asegurando el apartado d) del mismo artículo 25.2 un mínimo competencial en materia de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística.
Del marco expresado resulta que entre los asuntos que afectan directamente al círculo de los intereses municipales, se encuentran expresamente incluidos los referentes a la salubridad pública y al urbanismo, entendido éste en un sentido muy amplio, como se acaba de expresar.
Si, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25.2 de la LRBRL, se pasa al examen de la legislación sectorial del Estado y de la Comunidad Autónoma de Madrid en la materia que se enjuicia, se deberá concordar obligadamente con la doctrina de la sentencia recurrida, que anteriormente hemos transcrito.
Entendemos por ello que la legislación autonómica no atribuye a la Comunidad de Madrid la competencia para ordenar la reparación de viviendas por razones de mera salubridad. El artículo 4º j) del Decreto 54/1984, de 17 de mayo, que se invoca en este recurso de apelación, no tiene una referencia unívoca al Decreto de 23 de noviembre de 1940, debiendo recibir una interpretación adecuada, y conforme a la autonomía municipal, en el sentido que le confiere la sentencia recurrida.
La legislación estatal sobre régimen del Suelo, de acuerdo con el Texto Refundido de 1976 aquí aplicable, cobra así la luz adecuada al atribuir a los Municipios las competencias para acordar la ejecución de obras de reparación de viviendas con el fin de preservar su salubridad (artículo 181 LS y 10 del Reglamento de Disciplina Urbanística), en justa armonía con las competencias que siempre se han reconocido a la autoridad municipal en materia de construcciones en estado ruinoso (artículo 183 LS y concordantes del Reglamento de Disciplina), en los términos que razona la sentencia de primera instancia.
Contra el criterio expresado no son decisivos los precedentes jurisprudenciales que se dicen discrepantes respecto del que razonadamente se adopta aquí (artículo 24.1 CE). No debe olvidarse que, como razona la sentencia apelada, no resulta que se haya planteado normalmente en ellos la cuestión de la subsistencia o derogación, por razón de las competencias municipales, de las funciones atribuidas al Estado en el Decreto de 23 de noviembre de 1940. Tampoco es segura la aplicabilidad, en el momento noreciente en que se dictaron la mayor parte de las resoluciones que trae a colación la Comunidad apelante, de la LRBRL, que desarrolló, en 1985, las competencias del Estado establecidas en el artículo 149.1.18 de la Constitución, siendo altamente significativo el carácter general que, por ejemplo, se atribuye ya a las competencias municipales en la sentencia de la antigua Sala Cuarta de este Tribunal de 10 de febrero de 1982. En cualquier caso el criterio que se acaba de aceptar es el que, a juicio de la Sala, se acomoda a la distribución de competencias que resulta del bloque de constitucionalidad, en relación con el Derecho de la Comunidad de Madrid, lo que debe llevar a la desestimación del recurso.
Al confirmarse la incompetencia de la Comunidad Autónoma para dictar los actos impugnados es innecesario examinar la cuestión de fondo planteada. Procederá, por lo ya expuesto, confirmar, por los fundamentos que se han transcrito y por los aquí expresados, la sentencia recurrida sin que, a efectos del pronunciamiento que exige el artículo 81.2 de la LJCA, apreciemos que existan circunstancias que justifiquen una expresa imposición de las costas de la presente apelación, de acuerdo con los criterios del artículo 131.1 de la LJCA.
En su virtud
Que, desestimando el recurso de apelación interpuesto por el Letrado de la Comunidad de Madrid en representación y defensa de la referida Comunidad Autónoma, debemos confirmar y confirmamos la sentencia apelada, dictada el 13 de noviembre de 1991 por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en esta instancia.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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