STS, 22 de Octubre de 1997
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| ECLI | ES:TS:1997:6264 |
| Número de Recurso | 192/1994 |
| Fecha de Resolución | 22 de Octubre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a veintidós de Octubre de mil novecientos noventa y siete.
Visto el recurso contencioso-administrativo arriba indicado, interpuesto por DON Victor Manuel , Presidente del Consejo de Administración de la entidad DIRECCION000 ., bajo la representación procesal del Procurador de los Tribunales Don Gabriel Sánchez Malingre, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 4 de junio de 1.993, por el que se impuso a los recurrentes determinadas sanciones, y contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 22 de diciembre de 1.993, pro el que se desestimó íntegramente, el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo anterior citado del Consejo de Ministros. Las sanciones impuestas en los actos administrativos recurridos, lo fueron por infracciones definidas y sancionadas en la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito.
Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.
La representación procesal de DON Victor Manuel , mediante escrito de fecha 9 de marzo de 1.994, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 4 de junio de 1.993, pro el que se impuso al recurrente determinadas sanciones, y contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 22 de diciembre de 1.993, por el que se desestimó íntegramente, el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo anterior citado del Consejo de Ministros. Las sanciones impuestas en los actos administrativos recurridos, lo fueron por infracciones definidas y sancionadas en la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito.
1. Mediante escrito de fecha 12 de abril de 1.994, la representación procesal del actor formuló la correspondiente demanda, solicitando que se dicte sentencia anulando el acuerdo del Consejo de Ministros recurrido por ser contrario a Derecho, y declarando que no ha lugar a la imposición de sanción alguna, o, alternativamente, reducir al mínimo las que procedan, condenando a la Administración a pasar por tales declaraciones.
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El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito de fecha 24 de mayo de 1.994, solicitando que se dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso interpuesto por DON Victor Manuel , contra los acuerdos del Consejo de Ministros de 4 de junio y 22 de diciembre de 1.993, al ser los mismos plenamente conforme a Derecho.
Por auto de fecha 16 de octubre de 1.996, se dio lugar al recibimiento del pleito a prueba, por no ser ello necesario para la resolución del pleito, dado que en la demanda se contiene un planteamiento puramente jurídico.CUARTO.- Por providencia de fecha 24 de julio de 1.997 se señaló el día 15 de octubre de 1.997 para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales. Por dicha providencia se designó Ponente al Magistrado Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra.
1. El día 25 de enero de 1.992, el Consejo Ejecutivo del Banco de España, levantó acta de inspección a la entidad mercantil DIRECCION000 . Como consecuencia, se incoó expediente disciplinario a DON Victor Manuel , Presidente del Consejo de Administración de dicha entidad hasta el día 12 de septiembre de
1.991, y consejero de la misma desde dicha fecha.
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En el expediente disciplinario intervino DON Victor Manuel , formulando pliego de descargos y alegaciones con petición de que el expediente fuera sobreseído.
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Por acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 4 de junio de 1.993, confirmado por el de 22 de diciembre de 1.993, al desestimar el recurso de reposición interpuesto contra el primero por DON Victor Manuel , se impuso a éste las siguientes sanciones:
- Multa de DOSCIENTAS CINCUENTA MIL PESETAS, prevista en el artículo 12.a), de la Ley 26/1.988, de 29 de julio sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, por la infracción de carácter muy grave definida en el artículo 4.c), de dicha Ley, por haber incurrido en insuficiente cobertura del coeficiente de recursos propios, habiendo estado por debajo del 80% durante al menos seis meses.
- AMONESTACIÓN PRIVADA, prevista en el art. 13.a) de la Ley 26/1.988, de 29 de julio sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, por la infracción grave tipificada en el artículo 5.k) de dicha Ley, pro dotación insuficiente de las previsiones para insolvencias.
- Multa de CIEN MIL PESETAS, prevista en el art. 13.c) de la Ley 26/1.988, de 29 de julio sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, y tipificada en el artículo 5.g) de dicha Ley, infracción grave consistente en incumplimiento de las normas vigentes en materia de coeficiente de caja.
- Multa de CIENTO CINCUENTA MIL PESETAS, prevista en el art. 13.c) de la Ley 26/1.988, de 29 de julio sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, y tipificada en el artículo 5.p) de la misma Ley, infracción grave consistente en el incumplimiento de las normas vigentes sobre contabilización de operaciones y sobre formulación de balances y cuenta de resultado.
- Multa de DOSCIENTAS CINCUENTA MIL PESETAS, prevista en el art. 12.a) de la Ley 26/1.988, de 29 de julio sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, y tipificada en el artículo 4.i) de la misma Ley, infracción muy grave consistente en la falta de remisión de datos a la Central de Información de riesgos del Banco de España.
1. Tanto la jurisprudencia como la doctrina científica, ponen de relieve que la potestad sancionadora debe ejercitarse en términos tales que sin suponer merma alguna de las garantías de los infractores, signifique la necesaria protección de los intereses generales.
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La potestad sancionadora de la Administración tiene su punto de apoyo en la Ley (art. 25 CE). Por ello, por lo que concierne al contenido del presente recurso contencioso-administrativo, el régimen sancionador de las entidades de crédito aparece establecido y regulado en la Ley 26/1.988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito. En la materia a la que se refiere el presente proceso, el ámbito de la responsabilidad disciplinaria es doble (arts. 1 y 15 de la Ley): por una parte, en aras del interés general, se regula la responsabilidad de las Entidades de Crédito; por otro lado, se regula, además, la responsabilidad personal de quienes ostenten cargos de dirección y administración en dichas Entidades. A las infracciones imputadas a DON Victor Manuel , se refiere el proceso y la presente sentencia.
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En el ámbito de actuación de las Entidades de Crédito, todo ilícito administrativo arranca del incumplimiento de las obligaciones que el ordenamiento jurídico impone a quienes ejercen la gestión de las mismas. Y así, el mandato que se contiene en el artículo 25.1 de la Constitución Española de 1.978 (tipificación legal de las infracciones), es recogido en la citada Ley 26/1.988, al tipificar y sancionarconductas ilícitas concretas, y al establecer criterios para modular, caso por caso, las sanciones que proceda imponer (art. 14.2 y, en su caso, 40.5 de la citada Ley).
Por sistemática, a los efectos de dar respuesta a las cuestiones planteadas por la parte demandante, debemos ordenarlas así:
a). Dispone el artículo 4.c) de la Ley 26/1.988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, que constituye infracción muy grave incurrir las entidades de crédito, o el grupo consolidado a que pertenezca, en insuficiente cobertura del coeficiente de recursos propios, cuando los mismos se sitúen por debajo del 80 por 100 del mínimo, en su caso, establecido con carácter obligatorio en función de las inversiones realizadas y los riesgos asumidos, permaneciendo en tal situación por un período de, al menos, seis meses.
Pues bien, según el demandante, el Consejo de Ministros, debió haber dejado sin efecto el cargo primero que se corresponde con la infracción muy grave tipificada en el consignado artículo 4.c) de la Ley 26/1.988. La parte demandante alega incongruencias en la interpretación de la cobertura de recursos propios. Los alegatos deben ser desestimados, porque en el expediente administrativo existen datos objetivos ciertos que determinaron que en el acto administrativo sancionador de 22 de diciembre de 1.993, se precisara que la entidad mercantil de la que fue Presidente del Consejo de Administración y luego Consejero DON Victor Manuel , declaró 169 millones de pesetas como patrimonio neta, siendo así que la realidad era que el patrimonio era de 766 millones negativos. No es posible aceptar el alegato del recurrente que pretende que el concepto jurídico cobertura de recursos propios, sea considerado como una cifra contable, sin obligación de constituir reserva alguna: esta tesis -que rechazamos- va contra toda la normativa de garantía que preside tanto la constitución como la actividad de las entidades de crédito, y su aceptación será tanto como reconocer que, ante actividades económicas irregulares que no responden a la realidad, no existiría el indispensable control. Queda, pues rechazada, íntegramente, la tesis del demandante. Debemos rechazar todos los argumentos del demandante -incluso los referidos a lo que denomina deficiente interpretación de las normas-, porque la regulación vigente del sistema bancario y crediticio tiende a garantizar la solvencia y la actividad correcta y estable de esas entidades mercantiles en todo caso y a lo largo de toda la vida mercantil de la entidad. Por eso, el incumplimiento referente a la insuficiente cobertura del coeficiente de recursos propios, es considerado en la Ley infracción muy grave y como tal sancionada.
b). Constituye infracción grave -dice el artículo 5-g) de la Ley 26/1.988- el incumplimiento de las normas vigentes en materia de coeficientes de caja y demás obligaciones derivadas de los procedimientos de control monetarios. El coeficiente de caja, que mira a que las entidades de crédito dispongan de recursos, se denomina, también, coeficiente de liquidez, y sirve para ordenar coactivamente (de ahí que se imponga por ley el cumplimiento sobre el mismo) el destino que las entidades de crédito deben dar a los fondos que reciben. La Ley 26/1.983, de 26 de diciembre, estableció el coeficiente de caja para poder controlar el proceso de creación de dinero y de activo líquidos: se trata de controlar, fundamentalmente, el dinero en circulación. Por eso, la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, tipifica como infracción grave y lo sanciona el incumplimiento de las normas vigentes en materia de coeficientes de caja. La Administración, tras el correspondiente expediente sancionador, expresó, como hecho probado, que no fueron computados 160 millones de pesetas en el coeficiente de caja. Frente a ello, el recurrente alega que hubo unos préstamos de carácter transitorio para resolver problemas de tesorería. Este alegato debemos rechazarlo, pues es un argumento insuficiente frente al contenido del expediente administrativo y al contenido de los actos administrativos sancionadores.
c). La Ley 26/1.988, sanciona (art. 13) a quienes ejercieron cargos de administración o de dirección de la entidad sancionada, incumpliendo las normas vigentes sobre contabilización de operaciones y sobre formulación de balances, cuentas de pérdidas y ganancias y estados financieros de obligatoria comunicación al órgano administrativo competente (art. 5.p) de la Ley), incumplimiento que constituye una infracción grave.
La parte recurrente, en su demanda y en su escrito de conclusiones, hace una referencia escueta a las cuentas de "efectos comerciales impagados" y de "deudores de dudoso cobro", para señalar que, a su juicio, un efecto impagado no puede calificarse como de dudoso cobro. Reconoce, pues, el demandante el hecho típico o infracción cometida; y tal infracción, al alterar el balance de la entidad, oculta la transparencia de la actividad de la entidad crediticia, con la consecuencia de afectar a la confianza y a la credibilidad de la gestión de la misma: por ello, la Ley considera esta infracción como grave, pues grave es, en efecto, el comportamiento irregular de quienes, como el demandante, incumplen sus específicas obligaciones relativas al ejercicio de la gestión de la entidad crediticia en la que sirven.d). El artículo 4.i) de la Ley 26/1.988, tipifica como muy graves las siguientes conductas: la falta de remisión al órgano administrativo competente de cuantos datos o documentos deban remitírsele o requiera en el ejercicio de sus funciones, o la falta de veracidad en los mismos, cuando con ello se dificulte la apreciación de la solvencia de la entidad. Esta infracción muy grave aparece sancionada en el artículo 12 de la Ley.
Niega el demandante que cometiera la infracción consignada, alegando que se interpretaron los datos erróneamente y con criterios distintos a los del Banco de España, pero que no se ha dificultado con ello la apreciación de la solvencia de la entidad. Este alegato no puede ser estimado porque el expediente administrativo, es bien expresivo y consta, sin que haya sido desvirtuado ni en vía administrativa ni en vía judicial, el siguiente dato: que DIRECCION000 . omitió declarar a la Central de Información de Riesgos del Banco de España, riesgos directos por 1.625 millones de pesetas, que representan el 34% del riesgo declarable. Este hecho, que es expresión de falta de veracidad en la actividad crediticia de la entidad, dificultaba la apreciación de la insolvencia de la misma, con lo que, sin duda alguna, la infracción es muy grave como así la considera la Ley.
e). Finalmente, la Administración sanciona a DON Victor Manuel con la sanción de multa de CIEN MIL PESETAS (art. 13.c) de la Ley 26/1.988, por la infracción grave tipificada en el artículo 5.k) de la Ley. El artículo 5.k) de la Ley considera como infracción grave la dotación insuficiente de las reservas obligatorias y de las previsiones para insolvencias. Ante esta infracción, el demandante introduce un alegato, tratando de dar una interpretación "subjetiva" a la palabra previsiones, lo que la Sala no puede aceptar, dados los principios que inspiran y presiden toda la normativa garantizadora de las actividades crediticias.
Probadas las infracciones que los actos administrativos impugnados especifican, sólo queda verificar el análisis sobre si las sanciones impuestas al demandante por cada una de las infracciones son proporcionadas. La respuesta es afirmativa, por las siguientes consideraciones:
Las infracciones cometidas, definidas en la Ley, son imputables a DON Victor Manuel , en la medida que los actos administrativos impugnados señalan. Es de afirmar, por tanto, que la Administración, para imponer las sanciones, tuvo en cuenta que el expedientado cometió las infracciones con voluntariedad e intención (art. 15.1 de la Ley 26/1.988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito), puesto que así resulta del expediente administrativo sancionador. La representación procesal del demandante habla de la falta de rigor con que se ha llevado el expediente administrativo. Esto debemos rechazarlo, porque no responde a la realidad: el expediente se llevó a cabo con todas las garantías y el hoy demandante contestó al pliego de cargos y formuló alegaciones en su defensa, como también en su defensa ha argumentado en el proceso, sin que ninguno de sus alegatos, merezcan ser estimados, por todo cuanto se ha razonado anteriormente. Por otra parte, la Administración, al imponer las sanciones no actuó arbitrariamente, sino teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 26/1.988 citada. Debemos, pues rechazar los alegatos que figuran en los dos últimos apartados del escrito de demanda y en los correspondientes del escrito de conclusiones, toda vez que el examen de los preceptos legales aplicados por la Administración, nos lleva a la conclusión de que la Administración actuó en términos correctos: es decir que ejerció su potestad sancionadora conforme a Derecho. Debemos consignar, también, que no se vulneraron, en ninguno de los aspectos, los artículos 14 y 24 de la Constitución Española. Con ello, queda rechazado, también el alegato primero de la demanda que habla de elevación improcedente de sanciones aceptadas: debe precisarse, que lo que se acepta es la infracción cometida, y esto no determinó por parte de la Administración la imposición de sanciones desmedidas, sino justamente las adecuadas a las infracciones cometidas y probadas.
Todo lo anteriormente razonado conduce a la desestimación, en su totalidad, de la demanda.
Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Victor Manuel , Presidente del Consejo de Administración de la entidad DIRECCION000 ., contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 4 de junio de 1.993, por el que seimpuso al recurrente determinadas sanciones, y contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 22 de diciembre de 1.993 por el que se desestimó íntegramente, el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo anterior citado del Consejo de Ministros. DECLARAMOS QUE LAS RESOLUCIONES DEL CONSEJO DE MINISTROS IMPUGNADAS, SON CONFORME A DERECHO.
Sin condena en costas.
Devuélvase el expediente administrativo a la Administración.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.- Eladio Escusol Barra.- Fernando Cid Fontán.- Oscar González González. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario certifico. Sra. de Haro López-Villalta.
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