STS, 15 de Octubre de 1997

1. La representación procesal de DON Luis Angel , mediante escrito de fecha 9 de marzo de 1.994, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 4 de junio de 1.993, por el que se impuso al recurrente determinadas sanciones, y contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 22 de diciembre de 1.993, por el que se desestimó íntegramente, el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo anterior citado del Consejo de Ministros. Las sanciones impuestas en los actos administrativos recurridos, lo fueron por infracciones definidas y sancionadas en la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito.

2. Mediante escrito de fecha 8 de julio de 1.996, la representación procesal del actor formuló la correspondiente demanda, solicitando que se dicte sentencia por la que se anulen y dejen sin efecto los acuerdos del Consejo de Ministros impugnados y, en consecuencia, se declaren nulas las sanciones que le fueron impuestas.

El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito de fecha 13 de septiembre de 1.996. Solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto por el demandante y se confirmen los acuerdos del Consejo de Ministros impugnados, al ser los mismos plenamente ajustados a Derecho.

Por auto de fecha 7 de febrero de 1.997, no se dio lugar al recibimiento del pleito a prueba, por no ser necesario para la resolución del pleito dado el planteamiento puramente jurídico formulado en la demanda.

1. La parte demandante, en su escrito de conclusiones solicita que se dicte sentencia anulando el acuerdo del Consejo de Ministros por ser contrario a Derecho y se declare que no ha lugar a la imposición de sanciones o que se reduzcan las mismas al mínimo, y se condene a la Administración a pasar por tales declaraciones.

2. El Abogado del Estado, en su escrito de conclusiones, solicita que se dicte sentencia conforme a lo pedido en su escrito de contestación a la demanda y que se impongan las costas a la parte demandante por su manifiesta mala fe.

Por providencia de fecha 24 de julio de 1.997, se señaló el día 8 de octubre de 1.997, para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales. Por dicha providencia se designó Ponente al Magistrado Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra.

1. Tanto la jurisprudencia como la doctrina científica, ponen de relieve que la potestad sancionadora debe ejercitarse en términos tales que sin suponer merma alguna de las garantías de los infractores, signifique la necesaria protección de los intereses generales.

2. La potestad sancionadora de la Administración tiene su punto de apoyo en la Ley (art. 25 de la Constitución Española). Por ello, por lo que concierne al contenido del presente recurso contencioso-administrativo, el régimen sancionador de las entidades de crédito aparece establecido y regulado en la Ley 26/1.988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito. En la materia a la que se refiere el presente proceso, el ámbito de la responsabilidad disciplinaria es doble (arts. 1 y 15 de la Ley): por una parte, en aras del interés general, se regula la responsabilidad de las Entidades de Crédito; por otro lado, se regula, además, la responsabilidad personal de quienes ostenten cargos de dirección y administración en dichas Entidades.

3. En el ámbito de actuación de las Entidades de Crédito, todo ilícito administrativo arranca del incumplimiento de las obligaciones que el ordenamiento jurídico impone a quienes ejercen la gestión de las mismas. Y así, el mandato que se contiene en el artículo 25.1 de la Constitución Española de 1.978 (tipificación legal de las infracciones), es recogido en la citada Ley 26/1.988, al tipificar y sancionar conductas ilícitas concretas. Dicha Ley, no sólo tipifica los distintos ilícitos administrativos (arts. 3 al 6), sino que, también, establece criterios para modular, caso por caso, las sanciones que proceda imponer (art. 14 y, en su caso, 40.5 de la citada Ley).

Para la resolución del presente recurso contencioso-administrativo, es necesario reflejar, extraídos del expediente administrativo y de las alegaciones formuladas en el mismo y las formuladas en el proceso por la parte actora y por parte del Abogado del Estado, los siguientes datos fácticos:

A). Que DON Luis Angel , desempeñó en la empresa DIRECCION000 ., el cargo de Vicepresidente del Consejo de Administración.

B). Que el Banco de España, en uso de las facultades que le confieren el artículo 43.2 de la Ley 26/1..988, de 29 de julio, de disciplina e intervención de las entidades de crédito, dispuso que se practicase una visita de inspección a la empresa DIRECCION000 . Como consecuencia de la inspección practicada, se levantó la correspondiente acta en base a la documentación facilitada por la entidad mercantil inspeccionada y de las conversaciones mantenidas con sus responsables durante el transcurso de la inspección.

C). Que con motivo de la inspección practicada a la Sociedad de Arrendamiento Financiero

DIRECCION000 ., y a la vista del acta suscrita de conformidad el día 7 de febrero de 1.992, por el Banco de

España y en el correspondiente expediente, se formularon a DON Luis Angel , los siguientes cargos:

1. Relativo a la insuficiencia de recursos propios, dado que si bien la entidad DIRECCION000 . declaró exceso de recursos propios, sobre los mínimos exigibles, existen, desde diciembre de 1.989, déficit superiores al 2% de los mínimos necesarios, llegando a alcanzar un déficit de 67 millones, lo que supone el 145% de los mínimos necesarios.

2. Relativo a la concentración de riesgos. Al 30 de septiembre de 1.991, los riesgos ascendían a 183millones de pesetas, cifra que supone el 155% de los recursos propios computables declarados al 30 de junio de 1.991.

3. Relativo al incumplimiento del coeficiente de caja. No se incluyeron pasivos computables por 2,7 y 16 millones en las declaraciones del coeficiente de caja de los meses de julio, agosto y septiembre de

   1.991, respectivamente, que han supuesto la omisión de depósitos no remunerados en el Banco de España por 0,1 millones en el mes de julio, 0,4 millones en agosto y 0,8 millones en septiembre, que equivale a 0,4 millones diarios durante tres meses.

4. Relativo al incumplimiento de las normas vigentes sobre contabilización de operaciones y sobre formulación de balance y cuenta de resultados. La entidad expedientada no aplicó los criterios establecidos en la Circular 10/1.990 del Banco de España, en lo referente a la clasificación de riesgos irregulares, a las dotaciones en cobertura de dichos riesgos ni a la interrupción del devengo de intereses de las operaciones morosas; los saldos figurados en intermediarios eran erróneos, por cuanto que la entidad contabilizó en el activo los disponibles por 129 millones, de los créditos recibidos, incrementando paralelamente la rúbrica de intermediarios financiaron del pasivo. Además, las pérdidas declaradas de 7 millones se incrementaron hasta 43 millones como consecuencia de los ajustes detectados por la inspección y de errores y omisiones en las periodificaciones que suponen 20 millones más del producto y 25 más de costes.

El Consejo Ejecutivo del Banco de España, en su sesión del día 25 de febrero de 1.992, acordó incoar expediente reglamentario a DIRECCION000 . y a las personas que ostentan cargos de Administración o dirección en la Entidad a fin de proceder a determinar las responsabilidades en que se haya podido incurrir.

Con fecha 10 de septiembre de 1.992, se formuló el correspondiente Pliego de Cargos, contra DON Luis Angel . El Sr. Luis Angel , el 22 de septiembre de 1.992, presentó pliego de descargos, haciendo suyas las alegaciones de la entidad DIRECCION000 .

El Instructor del procedimiento administrativo sancionador, con fecha 31 de diciembre de

1.992, formuló propuesta de resolución en la que se expresó las infracciones cometidas y las sanciones que correspondían a las mismas. DON Luis Angel , presentó escrito de alegaciones el 11 de enero de 1.993, haciendo suyas las alegaciones de la entidad DIRECCION000 .

El Consejo General del Banco de España, elevó al Consejo de Ministros la correspondiente propuesta. y el Consejo de Ministros, en su sesión del día 4 de junio de 1.993, acordó imponer a DON Luis Angel , las siguientes sanciones, conforme a la Ley 26/1.988:

A). Multa de DOSCIENTAS CINCUENTA MIL PESETAS (250.000 pesetas), prevista en el art. 12.a) de la Ley, por su participación en la infracción muy grave consistente en haber incurrido en insuficiente cobertura de coeficiente de caja de recursos propios, habiendo estado situado por debajo del 80% del mínimo obligatorio, permaneciendo en tal situación por un período de al menos seis meses. Esta infracción aparece tipificada en el art. 4.c) de la Ley Disciplinaria.

B). AMONESTACIÓN PRIVADA, prevista en el art. 13.c) de la Ley, por su participación en la infracción grave consistente en el incumplimiento de las normas vigentes en materia de límites de riesgos. Esta infracción aparece tipificada en el art. 5.i) de la Ley Disciplinaria.

C). MULTA DE CIEN MIL PESETAS (100.000 pesetas), prevista en el art. 13.c) de la Ley, por su participación en la infracción grave sobre el incumplimiento de normas vigentes en materia de Coeficiente de Caja. Esta infracción aparece tipificada en el art. 5.g) de la Ley Disciplinaria.

D). MULTA DE CIENTO CINCUENTA MIL PESETAS (150.000 pesetas), prevista en el art. 13.c) de la Ley, por su participación en la infracción grave sobre incumplimiento de las normas vigentes sobre contabilización de operaciones y sobre formulación de balances y cuenta de resultados. Esta infracción aparece tipificada en el art. 5.p) de la Ley Disciplinaria.

Contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 4 de junio de 1.993, DON Luis Angel , interpuso recurso de reposición que fue desestimado por el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 22 de diciembre de 1.993.

1. Dada la trascendencia que, indudablemente, tiene la actividad financiera, las normas legales y reglamentarias que la amparan exigen a las entidades de crédito condiciones desde el inicio: se otorga autorización únicamente si la entidad de crédito justifica los requisitos exigidos por las normas para el ejercicio de la actividad y acredita garantía suficiente para la buena gestión de los fondos que se les pueden confiar; las normas legales y reglamentarias facultan a la Administración para que lleve a cabo una actividad controladora (potestad de control), para conseguir que la entidad de crédito de que se trate se someta al ordenamiento jurídico general y específico de su actividad. Por ello, a tenor de nuestro ordenamiento jurídico, al Banco de España le competen facultades inspectoras y de control (arts. 1.5, 43 y 43 bis de la Ley 26/1.988, de 20 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito). Las normas de esta Ley son normas de ius cogens o de obligado cumplimiento, que junto con el resto del ordenamiento jurídico exigen que las entidades de crédito desarrollen su actividad, en todo momento, con solvencia y garantía: ello es así porque a medida que la actividad propia de las entidades de crédito desarrollan su actividad, están en juego intereses de terceros (clientes) que son protegidos por el ordenamiento jurídico. Por ello, está plenamente justificada la intervención de la Administración (art. 48 de la Ley 26/1.988, de 20 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de crédito).

2. El artículo 1º de la Ley 26/1.988, de 20 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de crédito, determina el régimen sancionador, aplicable a las entidades de crédito. La Ley precisa que la responsabilidad, en los supuestos de infracciones a las normas de ordenación y disciplina a que se refiere el artículo 1º de la Ley citada, alcanza tanto a dichas entidades, como a las personas físicas que ostentes cargos de administración o dirección (art. 1.1 y 1.4 de la Ley). Por su parte el artículo 1.5 de dicha Ley, señala qué normas han de ser consideradas como normas de ordenación y disciplina.

3. Pues bien, debemos consignar que en el expediente aparece plenamente probado que el recurrente DON Luis Angel , ostentó el cargo de Vicepresidente del Consejo de Administración de la empresa DIRECCION000 .

4. Con las consideraciones hechas en este y en los anteriores Fundamentos de Derecho, debemos analizar las distintas conductas por las que DON Luis Angel , fue sancionado.

1. Para que la actividad de las entidades de crédito sea correcta, moral y jurídicamente hablando, el ordenamiento jurídico exige que tales entidades mantengan recursos propios no inferiores a los señalados en la Ley. La Ley exige, desde la perspectiva general del sistema financiero, que las entidades de crédito cuenten con la debida autorización para operar: la autorización para operar está en función de que dispongan capital efectivo que garantice la viabilidad y el desarrollo normal de la actividad financiera. Hemos de consignar que las distintas infracciones y sanciones que se contienen en los actos administrativos impugnados son plenamente coincidentes con la propuesta de resolución del expediente que el Banco de España elevó al Consejo de Ministros, que dictó los actos impugnados. El primer alegato que frente a los actos administrativos impugnados esgrime el demandante es el de que, a su juicio, la Administración ha elevado injustificadamente las sanciones económicas, teniendo en cuenta que si bien ha podido existir algún error de interpretación de las normas, no actuó con mala fe. Pero este alegato, muy subjetivo, no puede ser estimado por las siguientes consideraciones:

1. El artículo 4, apartado c) de la Ley 26/1.988, de 29 de julio, de disciplina e intervención de las entidades de Crédito, tipifica como infracción muy grave, el siguiente hecho: incurrir las entidades de crédito o el grupo consolidado a que pertenezcan, en insuficiente cobertura del coeficiente de riesgos propios, cuando los mismos se sitúen por debajo del 80% del mínimo que es el establecido con carácter obligatorio en función de las inversiones realizadas y los riesgos asumidos. Esto, y la permanencia en tal situación al menos durante seis meses, aparece plenamente probado en las actuaciones. La obligación de tener suficiente cobertura del coeficiente de riesgos propios, constituye una obligación ineludible para las entidades de crédito: por ello toda la actividad crediticia está presidida por normas de ius cogens, de obligado cumplimiento en las relaciones con sus clientes, y están sometida a vigilancia y control que es competencia de la Administración. Y, además, las entidades crediticias deben acomodar su actividad a las instrucciones y directrices del Banco de España.

2. La infracción muy grave cometida, tipificada, como ha quedado expresado en el artículo 4.c) de la Ley 26/1.988, aparece sancionada en el artículo 12.1.a) con MULTA no superior a diez millones de pesetas. La Administración, en el caso que resolvemos, ha impuesto al demandante, por dicha infracción muy grave la multa de 250.000 pesetas, con lo que, en modo alguno puede ser tachada de que el importe de la sanción sea injustificada.

El alegato referido al artículo 5.i) de la Ley 26/1.988, debe ser desestimado. En el acto administrativo sancionador de fecha 22 de diciembre de 1.993, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el acto de 4 de junio de 1.993, se especifica, con toda claridad, la infracción cometida, tipificada en la letra i, del artículo 5 de la Ley 26/1.988, por estar probado el incumplimiento de las normas vigentes sobre límites de riesgos. La sanción impuesta es la mínima posible, por lo que en modo alguno puede alegarse falta de justificación, puesto que frente al contenido del expediente administrativo y el del proceso, no puede prevalecer el alegato subjetivo que se encierra en la afirmación del demandante de que pudo haber irregularidades, pero no mala fe.

El demandante, alega que los actos administrativos sancionadores no concretan la infracción relativa al coeficiente de caja, y que la supuesta infracción se debió a un error de interpretación de las normas, pero no a la mala fe. Este alegato debe ser desestimado por las siguientes razones:

a). La actividad crediticia está sometida a la intervención de la Administración desde el inicio: la intervención inicial, de carácter constitutivo, es necesaria y se lleva a cabo a través del procedimiento de autorización.

b). La intervención administrativa en la actividad crediticia opera en toda la actividad que las entidades de crédito realicen: esta intervención sirve para procurar que dichas entidades mantengan un determinado nivel en sus recursos propios, y cubran determinados coeficientes, en garantía de la estabilidad del sistema financiero. El sistema de coeficientes legales -entre los que está el coeficiente de caja-, es, también, instrumento para ordenar la política monetaria.

c). El coeficiente de caja, que mira a que las entidades de crédito dispongan de recursos, se denomina, también, coeficiente de liquidez, y sirve para ordenar coactivamente (de ahí que se imponga por ley el cumplimiento sobre el mismo) el destino que las entidades de crédito deben dar a los fondos que reciben. La Ley 26/1.983, de 26 de diciembre, estableció el coeficiente de caja para poder controlar el proceso de creación de dinero y de activos líquidos: se trata de controlar, fundamentalmente, el dinero en circulación.

d). La intervención administrativa en la actividad crediticia mira a la defensa de los intereses de los depositantes y del público en general: se trata de proteger a la clientela: esta protección se hace de manera expresa en el artículo 48 de la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito.

e). Finalmente, dispone el artículo 5.g) de la Ley 26/1.988 lo siguiente: el incumplimiento de las normas vigentes en materia de coeficiente de caja y demás obligaciones derivadas de los procedimientos de control monetario, son infracciones graves. Por ser sanciones graves, son sancionadas en la Ley tanto si se imputan a conducta dolosa como a conducta negligente (art. 15.1 de la citada Ley; pues bien, la Ley castiga a quienes ejerciendo cargos de administración o dirección, cometan infracciones graves con alguna de las siguientes sanciones: amonestación privada; amonestación pública; multa no superior a cinco millones, y suspensión temporal en el cargo, por plazo no superior a un año. Pues bien la sanción de multa de CIEN MIL PESETAS impuesta, es ajustada la gravedad de la infracción cometida.

Con las razones dadas, queda rechazada toda la argumentación que al respecto da la representación procesal del recurrente.

La representación procesal del recurrente, frente a los actos administrativos impugnados alega lo siguiente: que la Administración no determina los criterios que la entidad mercantil DIRECCION000 . dejó de aplicar en lo relativo a la contabilización de operaciones. Dice el demandante que ha podido haber habido errores contables en ciertas partidas, pero que nunca se actuó dolosamente (tenemos en cuenta que el recurrente reprodujo la demanda que había deducido la entidad DIRECCION000 ). Este alegato debe ser desestimado, por las siguientes razones:

a). El artículo 5.p) de la Ley 26/1.988, dispone constituye infracción grave el incumplimiento de las normas vigentes sobre contabilización de operaciones y sobre formulación de balances, cuentas de pérdidas y ganancias y estados financieros de obligatoria comunicación al órgano administrativo competente.

b). Ya hemos dicho que las normas sobre disciplina e intervención administrativa en el ejercicio de la actividad crediticia son normas de obligado cumplimiento (normas de ius cogens). La actividad de las entidades de crédito y las conductas de sus administradores y directores deben, en todo caso, ser reflejo fieldel exquisito cumplimiento de las normas. El incumplimiento de aquellas normas constituyen ilícitos específicos. Los ilícitos en esta materia los describe la Ley en términos precisos. Igualmente la Ley especifica con toda claridad las sanciones que corresponde imponer a cada infracción cometida. Pues bien, los criterios a tener en cuenta no son criterios propios de la Administración que necesiten ser explicitados (que es lo que argumenta la parte demandada). Los criterios que la Administración aplica y quedan expresados en sus resoluciones, son los que especifica la Ley, como sucede cuando la Ley define las infracciones distinguiendo las muy graves, y señalando como leves las demás conductas infractoras. Igualmente señala la Ley los criterios al modular las sanciones e imponer (vease el artículo 14 de la Ley 26/1.988). Teniendo en cuenta los criterios explicitados en la Ley, el análisis del expediente administrativo es concluyente, de suerte que los actos administrativos impugnados son fiel reflejo del contenido del procedimiento administrativo sancionador que se siguió.

El recurrente, en los alegatos contenidos en los apartados séptimo y octavo del escrito de demanda, se limita a decir que la Administración ha infringido los principios generales de Derecho (cita los siguientes: presunción de inocencia, in dubio pro reo y onus probandi) y el artículo 14 de la Ley 26/1.988. El análisis del expediente administrativo nos lleva a la conclusión siguiente: que la Administración no infringió ninguno de los principios que cita, dado que los hechos constitutivos de los ilícitos administrativos a los que se refiere este proceso, aparecen probados sin ninguna duda; asimismo está probado que el recurrente es responsable por su participación en los ilícitos por los que fue sancionado, y que la Administración observó, en términos que la Sala acepta, los criterios contenidos en el artículo 14 de la tan citada Ley 26/1.988.

Debemos añadir que, a los efectos de resolver el presente pleito, carece de relevancia el hecho de que la empresa DIRECCION000 ., en la Junta General Extraordinaria celebrada el 21 de diciembre de

1.992, acordare darse de baja en el correspondiente Registro de todo lo relacionado con el arrendamiento financiero.

Todo lo anteriormente razonado conduce a la desestimación, en su totalidad, del recurso contencioso- administrativo interpuesto por DON Luis Angel , contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 4 de junio de 1.993, por el que se impuso al recurrente determinadas sanciones, y contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 22 de diciembre de 1.993, por el que se desestimó íntegramente, el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo anterior citado del Consejo de Ministros.

Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.