STS, 1 de Octubre de 1997

1. DON Victor Manuel en nombre y representación de la CONFERENCIA NACIONAL DE DECANOS DE FACULTADES DE MEDICINA ESPAÑOLAS, mediante escrito de fecha 7 de mayo de 1.992, se dirigió al Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno y formuló la siguiente petición: que la Administración General del Estado utilizara el procedimiento revisorio previsto en el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo y que, en consecuencia, la Administración declarara la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 1.558/1.986, de 28 de junio, por el que se establecen las bases generales del régimen de conciertos entre las Universidades u las instituciones sanitarias.

2. DON Victor Manuel , en nombre y representación de la CONFERENCIA NACIONAL DE DECANOS DE FACULTADES DE MEDICINA ESPAÑOLAS, mediante escrito de fecha 15 de octubre de 1.992, denunció la mora, y ante el silencio de la Administración entendió que había sido desestimada su petición por silencio administrativo negativo (art. 94.1 de la LPA y art. 38.1 de la LJCA).

3. La representación procesal de la CONFERENCIA NACIONAL DE DECANOS DE FACULTADES DE MEDICINA ESPAÑOLAS, mediante escrito de fecha 28 de enero de 1.993, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1.558/1.986, de 28 de junio, por el que se establecen las bases generales del régimen de conciertos entre las Universidades y las instituciones sanitarias. El Real Decreto impugnado, fue publicado en el Boletín Oficial del Estado, número 182, de 31 de julio de 1.986.

4. EL CONSEJO DE MINISTROS, por acuerdo de fecha 8 de octubre de 1.993, desestimó la solicitud de revisión de oficio formulada por DON Victor Manuel en nombre y representación de la CONFERENCIA NACIONAL DE DECANOS DE FACULTADES DE MEDICINA ESPAÑOLAS, por cuya petición se instaba la declaración de nulidad del Real Decreto 1.558/1.986, de 28 de junio.5. La representación procesal de la CONFERENCIA NACIONAL DE DECANOS DE FACULTADES DE MEDICINA ESPAÑOLAS, mediante escrito de fecha 20 de diciembre de 1.993, amplió el recurso contencioso-administrativo interpuesto, a los efectos de que, además de contra el Real Decreto citado, se tuviera también por interpuesto el recurso contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de octubre de

1.993.

Mediante escrito de fecha 20 de mayo de 1.994, la representación procesal de la CONFERENCIA NACIONAL DE DECANOS DE FACULTADES DE MEDICINA ESPAÑOLAS, formuló su demanda. En la demanda y luego en el escrito de conclusiones, la parte actora solicita lo siguiente:

1. La nulidad de pleno derecho del Real Decreto impugnado, porque, a su juicio, vulnera el artículo 3 de la Ley Orgánica 11/1.983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, y el artículo 27.10 de la Constitución Española.

2. Subsidiariamente, para el caso de no aceptarse la petición formulada en el apartado a), la demandante solicita que se declaren nulas de pleno derecho las Bases 7ª, 9ª, 10ª, 13ª y 16 del Real Decreto 1.558/1.986.

3. Para el caso de que no se acepte la tesis que sustenta la parte demandante, la demanda contiene la petición siguiente: que se plantee cuestión de inconstitucionalidad respecto de la Disposición Adicional Sexta de la Ley Orgánica 11/1.983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, así como respecto de los artículos 104 y 105, de la Ley 14/1.986, de 25 de abril, General de Sanidad.

1. El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contestó a la demanda mediante escrito de fecha 20 de diciembre de 1.994. El Abogado del Estado, en el escrito de contestación a la demanda y en su escrito de conclusiones, solicita que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por falta de legitimación activa de la demandante. Subsidiariamente, el Abogado del Estado solicita que se desestime la demanda y se declare la validez del Real Decreto impugnado.

2. La representación procesal del INSTITUTO NACIONAL DE LA SALUD, mediante escrito de fecha 16 de febrero de 1.995, en concepto de coadyuvante, contestó a la demanda. Por dicho escrito el INSTITUTO NACIONAL DE LA SALUD, se adhiere a las alegaciones formuladas por el Abogado del Estado, y tras formular sus propias alegaciones, termina pidiendo lo siguiente: que se declare la inadmisibilidad del recurso o, subsidiariamente, se desestime la demanda y se confirme la disposición impugnada, por ser conforme a Derecho.

Por auto de fecha 10 de abril de 1.995, se resolvió no haber lugar al recibimiento del pleito a prueba, al no ser ello necesario, a juicio del Tribunal, para la resolución del mismo.

Por providencia de fecha 3 de julio de 1.997 se señaló el día 24 de septiembre de 1.997 para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales.

1. El Abogado del Estado, al contestar a la demanda, planteó la siguiente cuestión: que debía declararse la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la CONFERENCIA NACIONAL DE DECANOS DE FACULTADES DE MEDICINA ESPAÑOLAS. Señala el Abogado del Estado que, a su juicio, la parte demandante no puede asumir el ejercicio que son propios de las Universidades, cuya representación corresponde a los Rectores de cada Universidad. La representación procesal del INSTITUTO NACIONAL DE LA SALUD (coadyuvante), se adhiere a esta petición del Abogado del Estado y por ello, en su escrito de contestación a la demanda, solicita también que se declare que la CONFERENCIA NACIONAL DE DECANOS DE FACULTADES DE MEDICINA ESPAÑOLAS, carece de legitimación activa.

2. La representación procesal de la CONFERENCIA NACIONAL DE DECANOS DE FACULTADES DE MEDICINA ESPAÑOLAS, ante la cuestión referente a la legitimación activa, alega, citando sentencias del Tribunal Supremo, que el interés directo a que se refiere el artículo 28 de la LJCA debe interpretarse en sentido amplio y flexible, de manera que -dice- basta con que el éxito de la acción represente para elrecurrente un beneficio material o jurídico. A la parte demandante le parece obvio que tiene interés propio legítimo y cierto en defender la autonomía universitaria, y que, según sus estatutos de 5 de julio de 1.988, puede interponer recursos y demandas ante disposiciones de rango normativo cualquiera, que afecten, a juicio de la Asociación, a sus asociados, a los estudiantes y profesores de las Facultades de Medicina y a intereses educativos superiores.

3. La cuestión planteada se somete a la consideración del Tribuna. Y tras la correspondiente deliberación, hacemos las siguientes consideraciones:

1. La legitimación es uno de los presupuestos esenciales para la admisibilidad del proceso. La legitimación, permite que el demandante concrete su derecho a ser parte en el pleito: así lo hizo la representación procesal de la CONFERENCIA NACIONAL DE DECANOS DE FACULTADES DE MEDICINA ESPAÑOLAS.

2. El presupuesto procesal de la legitimación, ha sido -y es- entendido por nuestra jurisprudencia con un criterio amplio y antiformalista, tal como expresa la representación procesal de la parte demandante. Tanto la jurisprudencia como la doctrina científica, se han detenido en precisar cómo debe ser entendido el concepto de interés directo, al que se refiere el artículo 28.1.a) de la Ley Jurisdiccional. Y es evidente que sobre tanto importante cuestión, se aprecia una clara y evidente evolución en la jurisprudencia y en la doctrina científica.

3. La evolución jurisprudencial y doctrina sobre el concepto de legitimación en el ámbito de la jurisdicción contencioso- administrativo, obliga a distinguir y precisar los siguientes conceptos: interés legítimo; interés directo; intereses colectivos o difusos, y el mero interés por la legalidad. A través de los conceptos interés legítimo e interés directo, se garantiza una utilidad sustancial al interesado: y es que frente a las potestades administrativas, el administrado es titular de una esfera jurídica cuyo contenido no es otro que un conjunto de utilidades a través de las que se satisface el interés propio (derechos subjetivos). Pero junto a ello, hay que situar los intereses colectivos o difusos, que caen dentro del ámbito del derecho a la tutela judicial efectiva: a través de ellos, cabe enlazar el artículo 27.10 de la Constitución Española de

   1.978, con Estatuto de la Asociación demandante; por esta vía se amplia el concepto de interés directo, pero sin que dentro de dicho concepto quepa incluir a quien se limita a actuar en defensa de la legalidad (SSTS, entre otras de fechas 14-7-88, 7-2-89, 12-6-89 y 17-7-91).

4. La sentencia de esta Sala de fecha 31 de mayo de 1.990, precisó que no puede confundirse el interés directo con el mero interés de la legalidad, que sólo legitima en aquellos campos de la actuación administrativa en que por Ley esté reconocida la ACCIÓN PÚBLICA. No estamos aquí en un supuesto en que sea factible el ejercicio de la acción pública o popular. Ni estamos ante un caso de interés legítimo o ante un caso de interés directo. Pero sí estamos ante un supuesto en que hacen acto de presencia intereses colectivos o difusos, que caen dentro del ámbito del derecho a la tutela judicial efectiva. Además, el artículo 28.1 de la LJCA, se refiere a la legitimación corporativa, y obliga a interpretarlo en términos tales que no se vulnere el artículo 24 de la Constitución Española de 1.978.

   Quede, por lo razonado, desestimado las alegaciones que sobre la falta de legitimación de la demandante, formularon la Administración demandada y el INSTITUTO NACIONAL DE LA SALUD.

La pretensión procesal es el objeto de proceso. La pretensión procesal (en otras palabras lo que reclama o pide la parte), viene al proceso mediante actos procesales de las partes en los que se contienen los hechos relevantes que van a configurar el objeto del proceso. En el anterior fundamento de Derecho se ha dado respuesta a la pretensión de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y del INSTITUTO NACIONAL DE LA SALUD referida a la legitimación activa. Ahora corresponde analizar la pretensión de la parte demandante, lo que hacemos a través de los fundamentos de Derecho que siguen.

1. Los hechos objetivos relevantes que nos delimita la pretensión de la CONFERENCIA NACIONAL DE DECANOS DE FACULTADES DE MEDICINA ESPAÑOLAS, son los siguientes:

a). La petición que la representación de la CONFERENCIA NACIONAL DE DECANOS DE FACULTADES DE MEDICINA ESPAÑOLAS, hizo al Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, fue la siguiente: que la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO revisara el Real Decreto 1.558/1.986, de 28 de junio, por el que se establecen las bases generales del régimen deconciertos entre las Universidades y las instituciones sanitarias, utilizando el procedimiento que se contempla en el artículo 109 de la LPA, y que, en ese procedimiento se declarara la nulidad de pleno derecho de dicho Real Decreto.

b). El Consejo de Ministros, por acuerdo de fecha 8 de octubre de 1.993, desestimó, motivadamente, la solicitud de revisión de oficio formulada por la CONFERENCIA NACIONAL DE DECANOS DE FACULTADES DE MEDICINA ESPAÑOLAS.

c). La representación procesal de la CONFERENCIA NACIONAL DE DECANOS DE FACULTADES DE MEDICINA ESPAÑOLAS, en la demanda formulada en este proceso, interesó lo siguiente:. que se anule acuerdo de fecha 8 de octubre de 1.993, del Consejo de Ministros y que en su lugar, se declare:

a#). La nulidad de pleno derecho del Real Decreto impugnado, porque, a su juicio, vulnera el artículo 3 de la ley Orgánica 11/1.983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, y el artículo 27.10 de la Constitución Española.

b#). Subsidiariamente, para el caso de no aceptarse la petición formulada en el apartado a), la demandante solicita que se declaren nulas de pleno derecho las Bases 7ª, 9ª, 10ª, 13ª y 16, del real Decreto

1.558/1.986.

c#). Para el caso de que no se acepte la tesis que sustenta la parte demandante, la demanda contiene la siguiente petición: que se plantee cuestión de inconstitucionalidad respecto de la Disposición Adicional Sexta de la Ley Orgánica 11/1.983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, así como respecto de los artículos 104 y 105 de la Ley 14/1.986, de 25 de abril, General de Sanidad.

2. Por lo tanto, el objeto del proceso, lo constituye la siguiente pretensión: que se anule el acuerdo del Consejo de Ministros citado y que la Administración declare la nulidad del Real Decreto 1.558/86, o subsidiariamente, se declaren nulas de pleno derecho las Bases 7ª, 9ª, 10ª, 13ª y 16, del mismo.

La parte demandante instó la incoación del procedimiento de revisión del Real Decreto

1.558/1.986, señalando que, a su juicio, la Administración debió haber tomado en consideración su petición y que incoado el procedimiento terminara con resolución por la que se declarara la nulidad de pleno derecho de dicho Real Decreto, porque, a su juicio, vulnera el artículo 3 de la Ley Orgánica 11/1.983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, y el artículo 27.10 de la Constitución Española. Este alegato y todo lo pedido por la representación de la CONFERENCIA NACIONAL DE DECANOS DE FACULTADES DE MEDICINA ESPAÑOLAS, debe ser desestimado por lo siguiente:

a). La Constitución Española, en su artículo 27.10, reconoce la autonomía de las Universidades en los términos que la Ley establezca. En virtud de la autonomía universitaria, cada Universidad, cuenta con específica estructura para el cumplimiento de sus funciones: cuenta con órganos unipersonales (V.gr.: Rector, Decanos de Facultades) y con órganos colegiados (V. gr.: Consejo Social, Claustro Universitario, Junta de Gobierno). Las Universidades se rigen por la Ley Orgánica 11/1.983, de 25 de agosto, de Reforma universitaria; por las normas que dicten el Estado y las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus respectivas competencias, y por sus Estatutos (art. 6 de la Ley Orgánica 11/83).

b). La demanda, invocando el artículo 27.10 de la Constitución Española de 1.978 y con cite de las sentencias del Tribunal Constitucional de 23 de febrero de 1.987 y 23 de febrero de 1.988, destaca el criterio doctrinal y jurisprudencial de que la autonomía universitaria es un derecho fundamental de configuración legal, que debe ser desarrollado mediante Ley orgánica. Y expresa que ni la Disposición Adicional Sexta de la Ley Orgánica 11/1.983 citada, ni los artículos 104 y 105 de la Ley 14/1.986, de 25 de abril, General de Sanidad, pueden limitar ni habilitar la limitación del contenido de la autonomía universitaria. Este planteamiento, exige las siguientes consideraciones:

a#). Como se ha dicho por esta Sala en reiteradas ocasiones, el reglamento, en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la Administración, tiene valor subordinado a la Ley, a la que complementa. Por ser el reglamento norma jurídica de colaboración, debe distinguirse entre la normación básica de las cuestiones fundamentales (reserva de ley) que siempre corresponde a la Ley, y aquellas normas secundarias pero necesarias para completar el ordenamiento jurídico: el reglamento ejecutivo o secundum lege; el reglamento independiente o preter legem o extra legem, y, en su caso, el reglamento de necesidad o contra legem. La potestad reglamentaria es, pues, un poder jurídico que ejercitado pro la Administración supone la participación de ésta en la elaboración del ordenamiento jurídico, de suerte que la norma reglamentaria queda integrada en el mismo. Pero la norma reglamentaria no es incondicionada, sino queestá sometida a la Constitución y a las Leyes, tanto a las Leyes Orgánicas como a las Leyes ordinarias del Estado y, en su caso, de las leyes emanadas de los Parlamentos autonómicos (artículo 97 de la Constitución): por el sometimiento del reglamento al bloque de la legalidad, es controlable por la jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 106.1 de la Constitución y artículo 1º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), a la que corresponde -cuando el reglamento es objeto de impugnacióndeterminar su validez o su ilegalidad. Teniendo en cuenta que nuestro derecho positivo sanciona con la nulidad de pleno derechos los reglamentos ilegales (artículo 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, testo refundido de 26 de julio de 1.957, precepto no afectado por las disposiciones derogatorias de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre), y que la sentencia que declare ilegal un reglamento produce efectos entre las partes y respecto de las personas afectadas por el mismo (artículo

86.2. de la Ley Jurisdiccional), adquiere relevancia máxima la labor de los Tribunales cuando conocen de los recursos contra los reglamentos. El recurso contra las normas reglamentarias, es un medio enérgico de control jurisdiccional que mira, fundamentalmente, al interés de la Ley. La relevancia de la labor de los Tribunales, obliga a éstos a tener que poner el reglamento cuya validez se cuestiones, en relación con la Constitución y con el resto del ordenamiento jurídico positivo (y tratándose de reglamentos ejecutivos, particularmente con la Ley que desarrollen); con los principios generales del Derecho, y con la doctrina jurisprudencial en la medida en que ésta complementa el ordenamiento jurídico (art. 1.6 del Código Civil), en aras del principio de seguridad jurídica proclamado en el artículo 9l3 de la Constitución.

b#). Siendo el reglamento una disposición general subordinada, sometida al bloque de la legalidad, la doctrina científica suele plantear cuál es el fundamento jurídico de la potestad reglamentaria. Tal planteamiento acaba cuando se trae a consideración el artículo 97 de la Constitución Española de 1.978, precepto que contempla la potestad reglamentaria como el ejercicio por la Administración de poderes propios: ello explica la existencia de los tres tipos de reglamentos a que se ha hecho mención en el anterior apartado de este fundamento de Derecho.

c#). La potestad reglamentaria está sometida a límites: concretamente (para no salirnos de las cuestiones planteadas en este proceso), el reglamento no puede derogar ni modificar el contenido de las normas que tengan rango de Ley. Debemos reiterar que el reglamento es norma o disposición subordinada al bloque de la legalidad, añadiendo lo siguiente: El reglamento ejecutivo (o de desarrollo como le llama la representación procesal de la parte demandante), como complemento indispensable de la Ley, puede explicitar reglas que en la Ley estén enunciadas y puede aclarar conceptos de la Ley que sean imprecisos: el reglamento puede ir más allá de ser puro ejecutor de la Ley, a condición de que el comportamiento de la Administración, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, sea acorde con la Constitución y con el resto del ordenamiento jurídico.

d#). Proclama el artículo 81.1 de la Constitución que son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución. Este precepto plantea la siguiente cuestión: qué debe entenderse por desarrollo de los derechos fundamentales. De acuerdo con la doctrina emanada del Tribunal Constitucional, debe darse a dicha expresión una interpretación restringida: quiere decirse que el desarrollo de la Constitución Española, mediante Ley Orgánica, ha de quedar circunscrito al contenido esencial del derecho fundamental de que se trate: de ahí que la realidad legislativa nos muestre leyes orgánicas en las que se contengan preceptos referidos a materia no reservada a la Ley Orgánica, de lo que es ejemplo la Ley Orgánica 11/1.983, de 25 de agosto, de Reforma universitaria. La parte demandante, dado el contenido de todos sus alegatos (de los vertidos en vía administrativa y de los expresados en vía judicial), conoce la realidad que ha quedado consignada; no obstante ello, formula su tesis (subjetiva de "defensa"), así: que la supuesta cobertura que la Disposición Adicional Sexta de la Ley Orgánica 11/1.983 y los artículos 104 y 105 de la Ley 14/1.986, de 25 de abril, General de Sanidad, pudiera dar al Real Decreto 1.558/1.986, "desaparece". El Tribunal no puede aceptar esta "tesis", porque la Disposición Adicional Sexta de la Ley Orgánica 11/1.983, en modo alguno cercena o limita el derecho de autonomía universitaria. Tal disposición llama al reglamento para establecer las bases generales del régimen de conciertos entre las Universidades y las instituciones sanitarias: ni esto, ni la determinación del número de profesores asociados, ni el establecimiento del número de horas que el personal universitario deba dedicar a la docencia y a la investigación, son obstáculos para que las Universidades desarrollen sus actividades bajo el principio de su autonomía. Debe tenerse en cuenta que el Real Decreto impugnado fue modificado por el Decreto 644/88, de 3 de junio y por Real Decreto 1.652/1.991, de 11 de octubre, y esta última modificación recoge lo resuelto por la sentencia de esta Sala de fecha 3 de julio de 1.989, dictada en el recurso número 227/1.989.

Todo lo anteriormente razonado, conduce a la desestimación, en todos sus extremos, del recurso contencioso- administrativo que resolvemos interpuesto por la CONFERENCIA NACIONAL DEDECANOS DE FACULTADES DE MEDICINA ESPAÑOLAS, contra el Real Decreto 1.558/1.986, de 28 de junio, por el que se establecen las bases generales del régimen de conciertos entre las Universidades y las instituciones sanitarias y contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 8 de octubre de 1.993, que desestimó la solicitud de revisión de oficio de dicho Real Decreto. Al ser desestimado el recurso en toda su integridad, resulta innecesario referirnos al alegato de la parte demandante sobre el efecto de cosa juzgada de la sentencia del Tribunal de fecha 3 de julio de 1.989, que cita dicha parte; y respecto a la petición de que se plantee cuestión de inconstitucionalidad de las normas que la demandante señala, debemos consignar que no encontramos razón alguna para atender dicha petición.

Dados los términos del artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no se aprecia temeridad ni mala fe en la parte recurrente. Por lo tanto, no procede hacer pronunciamiento condenatorio sobre las costas procesales.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.