STS, 18 de Julio de 1997
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 18 Julio 1997 |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Julio de mil novecientos noventa y siete.
VISTO Por la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de apelación 7/95, interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias contra sentencia de fecha 8 de mayo de 1991, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sala de Las Palmas de Gran Canaria), habiendo sido parte la Abogacía del Estado y el Procurador de los Tribunales D. Emilio Alvarez Zancada en nombre y representación de D. Alfonso .
El día 18 de agosto de 1989, D. Alfonso solicitó de la Consejería de Hacienda del Gobierno de Canarias que se le abonasen diez millones trescientas treinta y cinco mil novecientas treinta y tres pesetas, en concepto de compensación por los perjuicios que le ocasionó la jubilación anticipada.
Al no recibir contestación, denunció la mora por escrito presentado el 28 de noviembre del mismo año, sin que la Administración adoptara resolución expresa, por lo que interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando demanda con la súplica de que se dictase sentencia declarando nulo el acto presunto de desestimación por silencio administrativo de la reclamación presentada ante la Consejería de Hacienda con fecha 18 de agosto de 1989 y el derecho del demandante a obtener la indemnización solicitada, o en la cuantía que resultase de la prueba pericial practicada, solicitando también que por la Consejería de Hacienda se hiciese el oportuno reconocimiento de crédito y su aplicación presupuestaria y se ordenase el pago, reconociéndose el derecho a solicitar de la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local la revisión de su pensión y demás derechos que estatutariamente le tenía reconocidos, completando el nuevo trienio que hubiera consolidado el 20 de agosto de 1989.
La sentencia dictada el 8 de mayo de 1991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sala de Las Palmas de Gran Canaria) concretó el objeto de impugnación en el abono por la Administración demandada de una determinada cantidad, en concepto de compensación por los daños sufridos como consecuencia de su jubilación forzosa como funcionario a los sesenta y cinco años de edad, en lugar de a los setenta, que era la edad prevista por la normativa vigente cuando ingresó en la función pública, ya que el reconocimiento del derecho a ser indemnizado por dicho motivo ya le había sido reconocido por sentencia de dicha Sala, nº 326/1988, de 1 de octubre.
Después señala que si la jubilación forzosa la declara la esfera de la Administración pública en la que presta servicios el funcionario, ha de producirse necesariamente de oficio (art. 33 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, base del régimen estatutario de los funcionarios públicos, aplicable al personal de todas las Administraciones públicas, según el artículo 1.3 de la misma Ley) y sin embargo, el derecho a percibir una cierta compensación y el de cobrar una concreta cantidad por tal concepto, deriva de un acto legislativo del Estado, encarnado, en este caso, en la referida Ley 30/84, concretamente en su artículo 33, de ahí que el Estado se encuentre legitimado pasivamente, frente a lo alegado por su representante en el escrito decontestación a la demanda, máxime si tenemos en cuenta que, después de formular la indicada alegación, reconoció expresamente que el recurrente viene a plantear el problema de la responsabilidad por los actos del legislador y que el perjuicio no se causa cuando la Administración jubila al actor, sino cuando la Ley 30/84 disminuye la edad de jubilación, produciéndose entonces los daños que el actor pretende que se indemnicen.
Finalmente, la sentencia recurrida contiene la siguiente parte dispositiva: "Primero: Estimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Alfonso contra la denegación presunta de la petición de abono de indemnización, descrita en los antecedentes de hecho primero y segundo de esta sentencia, anulándola por ser contraria a Derecho. Segundo: Reconocer al actor el derecho a que por la Administración autonómica demandada le sea satisfecha, en concepto de indemnización, la cantidad de diez millones quinientas setenta y siete mil quinientas cuatro pesetas, condenando a dicha Administración al pago de la referida cantidad. Tercero: Desestimar las demás peticiones contenidas en la demanda. Cuarto: No condenar en costas".
Interpuesto recurso de apelación por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias, han formulado alegaciones en el rollo de apelación las siguientes partes:
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El Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, que citando reiterada jurisprudencia de esta Sala en materia de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador sobre funcionarios públicos, entiende que procede la revocación de la sentencia apelada.
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El Abogado del Estado, que transcribiendo literalmente la STS de 29 de enero de 1993, solicita la revocación de la sentencia recurrida.
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El Procurador de los Tribunales D. Emilio Alvarez Zancada, en nombre y representación de D. Alfonso , que solicita: 1º) La inadmisión del recurso de casación (sic) aunque debe entenderse de apelación; 2º) La falta de legitimación del Abogado del Estado y 3º) La nulidad de actuaciones debiendo haberse declarado incompetente la Comunidad de Canarias para conocer de la reclamación formulada, siendo competente el Consejo de Ministros.
El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida, dictada con fecha 8 de mayo de 1991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Las Palmas de Gran Canaria.
Para determinar la aludida conformidad procede, en primer lugar, examinar el motivo de inadmisión promovido por la parte apelada que entiende que el recurso era inadmisible, argumento rechazable, pues esta Sala, en Auto de 11 de octubre de 1994, resolvió el recurso de queja, por inadmisión del recurso de apelación y basó la estimación del referido recurso en que lo aquí discutido no era la conformidad o no al derecho de la declaración de jubilación del recurrente, sino la cuestión derivada de la posible responsabilidad patrimonial emanada de una disposición legislativa, lo que no constituye una cuestión de personal, por lo que era procedente declarar la admisión del recurso de apelación, como así efectivamente se acordó y, en consecuencia, procede rechazar el invocado motivo formulado por la parte apelada.
Plantea, en segundo lugar, la parte apelada, la carencia de legitimación del Abogado del Estado, siendo así que de un examen de las actuaciones de instancia se infiere que fue parte procesal e intervino en la constitución válida de la relación jurídica procesal dimanante del recurso contencioso-administrativo nº 314/90, según resulta de los siguientes trámites:
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Por providencia de 24 de julio de 1990, la Sala acordó emplazar al Abogado del Estado por plazo de diez días, por si estimaba conveniente personarse en defensa de los derechos e intereses de la Administración Central, lo que efectúa en escrito de 23 de agosto de 1990, presentado el día 24 de agosto.
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En providencia de 3 de septiembre de 1990 se tuvo por personado y parte a la Administración General del Estado y se le dio traslado para contestación a la demanda, lo que efectúa en escrito de 20 de septiembre de 1990 y se tiene por contestada la demanda en providencia de 24 de septiembre de 1990.
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Promovido recurso de súplica contra la providencia de 24 de julio de 1990, por los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Canarias para que el proceso se tramitase por la vía ordinaria, es resuelto por Auto de 29 de septiembre de 1990 que acuerda no reponer la providencia de 24 de julio.Del examen de lo actuado se infiere que la parte ahora apelada no impugnó la personación del Abogado del Estado y consistió toda su intervención a lo largo del proceso seguido en la primera instancia jurisdiccional, siendo rechazable la negativa que a su legitimación plantea, en esta segunda instancia jurisdiccional la parte apelada, habida cuenta del interés concurrente que determina la presencia del Abogado del Estado en el proceso.
En el caso examinado, D. Alfonso por Decreto nº 107/1985 de 19 de abril (BOCAC nº 49 de 24 de abril) fue traspasado al Gobierno de Canarias procedente de la Mancomunidad Provincial Interinsular de Las Palmas y quedó en situación de servicio activo en la función pública de la Comunidad Autónoma (art. 12 de la Ley estatal 30/84 de 22 de agosto y disposición final tercera del citado Decreto 107/85), al tomar posesión en la Consejería de Hacienda del Gobierno Autónomo el 1 de julio de 1985, de acuerdo con la Orden de 21 de junio de 1985 (BOC nº 76 de 26 de junio) y en aplicación de la disposición transitoria séptima del Estatuto de Autonomía de Canarias (Ley Orgánica 10/1982 de 10 de agosto), habiendo efectuado con fecha 21 de agosto de 1989 ante la Consejería de Hacienda de la Comunidad Autónoma del Gobierno de Canarias la solicitud de la compensación de los perjuicios que se le ocasionaron por la jubilación anticipada y denunciado la mora mediante escrito que tuvo entrada en dicha Consejería el día 28 de noviembre de 1989, por lo que la pretendida nulidad de actuaciones instada por la parte apelada con el fin de que se dirigiera la pretensión indemnizatoria ante el Consejo de Ministros, resulta rechazable, ya que además de producir una reiteración, y su omisión sería imputable a la parte ahora apelada, que dejó de utilizarla en el momento procedente, sería contraria al derecho a la tutela judicial efectiva, cuyo contenido constitucional proclama el artículo 24.1 de la Constitución Española, máxime teniendo en cuenta la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, que al resolver las pretensiones formuladas ante el Consejo de Ministros, ha reiterado los siguientes criterios jurisprudenciales de incidencia directa en el caso que examinamos:
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La cuestión que la parte recurrente somete a la consideración de la Sala es la de si procede o no que se le indemnicen los daños y perjuicios que, a su juicio, ha experimentado como consecuencia de la anticipación de la edad de jubilación forzosa, en virtud de la responsabilidad patrimonial que entiende debe imputarse al Estado por los efectos derivados de normas aprobadas con rango de ley.
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El problema de la responsabilidad del Estado legislador por las normas que anticiparon la edad de jubilación forzosa ha sido resuelto por la sentencia del Pleno de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, dictándose en el mes de enero de 1993 hasta 45 sentencias que reiteran lo en ella expuesto (seis del día 15, una del día 18, dos del día 20, veinte del día 22, dos del día 23, una del día 25, cinco del día 28, cinco del día 29 y tres del día 30), y repitiéndose en innumerables fallos el pronunciamiento de desestimar los recursos promovidos por la señalada causa respecto de personal al servicio del Estado acogido a un régimen estatutario. Entendemos que, sin necesidad de reproducir íntegramente los argumentos que la jurisprudencia ha puesto de manifiesto en tan repetidas ocasiones, basta con resumir a continuación las razones fundamentales que determinan la procedencia de desestimar la pretensión indemnizatoria ejercitada en el presente proceso.
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El personal sujeto a régimen estatutario que está al servicio del Estado, no goza de un derecho subjetivo sino de una simple expectativa a que la jubilación forzosa se produjese a una determinada edad (la vigente en el momento de comenzar la prestación de sus servicios), estando dicha edad sujeta en todo momento a las posibles reformas del aludido régimen estatutario. En otras palabras, la jubilación forzosa del referido personal por causa de edad forma parte del contenido de la relación estatutaria que les vincula con el Estado, y la anticipación de la edad de jubilación constituye una legítima modificación legislativa de dicho régimen estatutario, fundada en razones sociológicas y económicas, que no produce a los afectados una lesión que deba ser indemnizada de un derecho subjetivo o de un interés cierto, efectivo y actual que existiese en su patrimonio, lo que constituye el fundamento esencial de la desestimación de la pretensión de resarcimiento que enjuiciamos. Ello lleva consigo que no puedan estimarse infringidos por la anticipación de la edad de jubilación forzosa el principio constitucional de igualdad en sus diversas manifestaciones, la intangibilidad de los derechos adquiridos o el postulado de irretroactividad de las leyes.
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Los argumentos en que podría basarse la responsabilidad que se solicita han sido rechazados por la jurisprudencia, manteniendo, en síntesis, los criterios siguientes:
1) La garantía de la responsabilidad de los poderes públicos que establece el artículo 9.3 de la Constitución no determina la directa exigencia de una responsabilidad del Estado legislador, sin un previo desarrollo por norma con rango de ley, como los artículos 106.2 y 121 de la Norma Fundamental requieren en relación con el funcionamiento de los servicios públicos que dependen del Gobierno y la Administración y con las actuaciones del Poder Judicial.2) Los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (en la actualidad 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa no son de aplicación al caso, tanto por lo expuesto en el anterior fundamento de derecho, como por referirse al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto no tiene cabida la elaboración de las leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en ellas se determina.
3) Resulta inadmisible que, aplicando la analogía o los principios generales del derecho, sean los órganos del Poder Judicial los que, sustituyendo al legislador, regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las leyes, mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.
4) Las sentencias del Tribunal Constitucional números 108/1986, de 29 de julio, 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril, que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticiparon la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de E.G.B., negaron que tales preceptos vulneren los artículos 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, y aunque en las aludidas sentencias se indica que ello no impide añadir "que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", tal expresión no supone, por el modo verbal empleado, el reconocimiento de un derecho a indemnización, ya que más bien se trata de una reflexión dirigida al propio legislador (reflexión que había tenido ya manifestación en la Ley de Presupuestos para 1985 y la tuvo también en la Ley de Presupuestos para 1989).
5) Tampoco las sentencias del Tribunal Supremo en Pleno, en las que resolvió que la competencia en vía administrativa para decidir las reclamaciones efectuadas al Consejo General del Poder Judicial correspondía al Consejo de Ministros, amparan la pretensión ejercitada, pues en ellas se decidió exclusivamente la cuestión antes señalada, sin que los razonamientos que pudieran contener algunas de dichas sentencias vinculen en absoluto el pronunciamiento sobre la cuestión de fondo que ahora se resuelve.
6) No cabe entender que la anticipación de la edad de jubilación forzosa del personal al servicio del Estado sujeto a régimen estatutario constituya una expropiación legislativa, ya que los mismos no se han visto privados, como hemos dejado expuesto, de un derecho subjetivo o de un interés cierto, efectivo y actual existente en su patrimonio.
7) Por último, el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, orientativa de la voluntad del legislador al regular por primera vez esta materia, exige, para conceder una indemnización a particulares por aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos, unos requisitos que, excluirían desde luego la indemnización pretendida.
Los razonamientos expuestos conducen a la estimación del recurso de apelación sin que, en aplicación del artículo 131 de la LJCA, proceda hacer expresa imposición de las costas causadas en esta segunda instancia jurisdiccional.
Rechazando los motivos de inadmisibilidad opuestos por la representación procesal de D. Alfonso y estimando el recurso de apelación nº 7/1995 interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias contra la sentencia nº 228/91 de 8 de mayo de 1991 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrtivo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Alfonso contra la denegación presunta de la petición de abono de indemnización dirigida el día 18 de agosto de 1989 a la Consejería de Hacienda del Gobierno de Canarias para que se le abonasen diez millones trescientas treinta y cinco mil novecientas treinta y tres pesetas, en concepto de compensación por los perjuicios que le ocasionó la jubilación anticipada, sentencia que revocamos y anulando la resolución desestimatoria presunta de la Consejería de Hacienda de la Junta de Canarias, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 314/1990 interpuesto por D. Alfonso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sala de las Palmas de Gran Canaria), sin que proceda hacer expresa imposición de las costas causadas en esta segunda instancia jurisdiccional.Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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