STS, 10 de Febrero de 1997

En el recurso contencioso administrativo antes reseñado se dictó sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 7 de noviembre de 1990, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: FALLAMOS "Que DESESTIMANDO el recurso contencioso administrativo formulado por el Procurador D. Cesáreo Hidalgo Senén, en nombre y representación de la mercantil "Colgate-Palmolive, S.A.E.", contra las Resoluciones de 3 de febrero de 1989, del Director de Servicios de Protección del Consumidor, y la de 15 de diciembre de 1989, del Sr. Consejero de Economía de la Comunidad de Madrid; DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS que ambas Resoluciones están ajustadas a derechos; sin hacer mención especial en cuanto a las costas". Y, notificada la referida sentencia a las partes, por la representación procesal de "Colgate-Palmolive, S.A.E." se interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, por providencia de 8 de marzo de 1991, en la que se acordó elevar a esta Sala las actuaciones con emplazamiento de las partes para que, en el término de treinta días, pudieran personarse para hacer uso de sus derechos.

Personadas las partes, por providencia de 9 de mayo de 1991, se acordó entregar las actuaciones a la representación de la apelante para que, en el plazo de veinte días, formulara sus alegaciones. El trámite fue evacuado por medio de escrito en el que se interesa: "Sentencia por la cual se revoque la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, declarando ajustado a Derecho el hecho de que un generador aereosol en el que no figura su contenido nominal en masa (masa=peso) es acorde con la Directiva 80/232/CEE y, por tanto, acorde con la normativa nacional, declarando sin ningún valor ni efecto la exigencia de la O.M. de 25 de enero de 1982 a partir de la entrada de España en el Mercado Común, todo ello con expresa condena en costas a la Comunidad de Madrid". Asimismo, por "OTROSI" solicita el planteamiento de cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea para que dicho Tribunal resuelva si la Directiva Comunitaria 80/232/CEE ha de ceder en su aplicación en España, frente a lo dispuesto en la Orden Ministerial de 25 de enero de 1982, en lo que respecta a la indicación de contenido neto en peso y volumen, o si por el contrario, la Directiva 80/232/CEE ha de prevalecer frente a lo dispuesto en dicha Orden Ministerial.

Conferido el traslado a la parte apelada para que, en el mismo plazo, evacuara el trámitede alegaciones, su representación procesal presentó escrito en el que interesa que se declare inadmisible el recurso de apelación interpuesto por la representación de "Colgate- Palmolive, S.A.E." o, en su caso, se confirme la sentencia nº 670, de 7 de noviembre de 1990, dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por la que se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo de la Consejería de Economía de 15 de diciembre de 1989 y contra la resolución de la Dirección de Comercio y Consumo de 3 de febrero de 1989, debiendo ser condenada la parte apelante al abono de las costas procesales.

Concluido la tramitación del recurso, por providencia de 14 de enero de 1997, se señaló para deliberación y fallo el 5 de febrero de 1997, en cuyo día tuvo lugar el referido acto.

Constituye el objeto de la presente apelación determinar si debe confirmarse o, como pretende la parte apelante, debe revocarse la sentencia dictada, en su día, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestima el recurso de dicho orden jurisdiccional interpuesto contra las resoluciones administrativas que impusieron a la actora una sanción de

25.000 pesetas, por infracción del art. 4.c) de la O.M. de 25 de enero de 1982, en relación con el art. 3.3.4 del R.D. 1945/83, de 22 de junio, por no constar en el etiquetado el contenido del producto en peso y volumen. El recurso de apelación se fundamenta en el siguiente motivo, sintéticamente expuesto: la Directiva 80/232/CEE no está sujeta a ninguna condición en cuanto dispone que los productos aereosoles no deben llevar la indicación del contenido nominal en masa, por lo que no resultaba aplicable la Orden Ministerial de 25 de enero de 1982 en la que se basan los actos administrativos sancionadores.

Ahora bien, con carácter previo, debe examinarse, por razones procesales, el motivo de inadmisión de la apelación opuesto por la parte demandada que advierte que la sentencia apelada ha sido dictada en un recurso contencioso administrativo interpuesto frente a una sanción de 25.000 pesetas impuesta por órgano administrativo cuya competencia no se extiende a todo el territorio nacional.

Es cierto que el artículo 94.1.a) de la Ley de la Jurisdicción (LJCA), en la redacción anterior a la Ley 30/1992, excluía de la apelación las sentencias dictadas en los asuntos comprendidos en el apartado a) del artículo 10 de la misma Ley -actos de los órganos de la Administración Pública cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional-, cuya cuantía no exceda de 500.000 pesetas. Pero también lo es, conforme al párrafo 2.b) del mismo precepto, que eran siempre susceptibles de dicho recurso las sentencias que se dictaren en virtud del recurso interpuesto al amparo de los párrafos 2 y 4 del artículo 39 de la Ley; es decir, las que se produjeran en impugnaciones de los actos que se dictaran en aplicación de disposiciones generales, fundadas en que tales disposiciones no eran conformes a Derecho. Y ésto es precisamente de lo que se trata en el presente caso en el que el acto sancionador, cuya cuantía es de

25.000 pesetas, se recurre porque se entiende que la Orden Ministerial de 25 de enero de 1982 que aplica era contraria a la Directiva 80/232/CEE; Orden ministerial que, con independencia de su denominación (Instrucción Técnica Complementaria MIE-AP3, sobre generadores aerosoles es, sin duda, una disposición general con vocación de integrarse en el ordenamiento jurídico imponiendo determinadas obligaciones, entre otras, la de hacer que lleven, de forma visible, todo generador de aerosoles la indicación del "contenido neto en peso y volumen", cuya inobservancia constituyó precisamente la infracción administrativamente sancionada.

Sobre el planteamiento de la cuestión prejudicial que se solicita, ha de tenerse en cuenta que el artículo 177 TCEE incorpora un procedimiento de remisión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (TJCA), con un cierto paralelismo con los procesos incidentales de inconstitucionalidad de normas legales en los ordenamientos de justicia constitucional "concentrada" (art.163 CE, por lo que a nosotros se refiere), y, en general, con las cuestiones prejudiciales devolutivas, que tiene como finalidades: garantizar la uniformidad del Derecho comunitario, favorecer su desarrollo y asegurar la estabilidad del Derecho derivado, proporcionando, incluso, a los particulares una protección efectiva de los derechos e intereses que les reconoce el ordenamiento jurídico de la Comunidad Europea. Pues si este Derecho comunitario no fuera interpretado de manera uniforme, se llegaría a decisiones diferentes entre sí. Para evitar semejante situación ha sido concebido el mencionado artículo 177 TCEE: para asegurar y mantener la uniformidad y coherencia del ordenamiento comunitario europeo. Así el TJCE, desde la sentencia de 16 de enero de 1974, Rheinmühlen, 166/73, en doctrina luego reiterada en otras sentencias, como la de 29 de mayo de 1977, Hoffmann-La Roche, 107/76, ha precisado que "esencial para la salvaguarda del carácter comunitario del Derecho establecido por el Tratado es el artículo 177 que tiene por fin asegurar a ese Derecho, en todas las circunstancias, el mismo efecto en todos los Estados de la Comunidad. Dicho precepto trata de prevenir divergencias de interpretación del Derecho comunitario que han de aplicar losórganos jurisdiccionales nacionales, otorgando al juez nacional un medio de eliminar las dificultades que podrían surgir de la exigencia de dar al Derecho comunitario su pleno efecto, en el marco de los sistemas jurisdiccionales de los Estados miembros".

El citado precepto del Tratado incorpora en su sistema dos supuestos de cuestiones prejudiciales de distinta naturaleza: la remisión de interpretación, aplicable al propio Tratado, al Derecho originario y al Derecho derivado (art.177. a) y b)), y la remisión sobre apreciación de validez referida exclusivamente a los actos de Derecho derivado (art. 177.b)). Si bien esta distinción teórica no evita que en la práctica se produzcan, a veces, en estrecha conexión, en la medida en que la cuestión de invalidez comporta también una interpretación de las normas que condicionan la validez jurídica del acto de Derecho derivado controvertido.

El procedimiento de remisión prejudicial se basa en una cooperación que implica un reparto de funciones entre el Juez nacional, competente para aplicar el Derecho comunitario a un litigio concreto, y el Tribunal de Justicia europeo, al que corresponde garantizar la interpretación uniforme del Derecho comunitario en el conjunto de los Estados miembros (STJCE de 16 de diciembre 1981, Foglia/Novello, 244/80). Sólo al juez nacional corresponde valorar la necesidad de una decisión prejudicial y la pertinencia de las cuestiones suscitadas por las partes, atendiendo a la existencia o no de un problema de interpretación del Derecho comunitario aplicable que no pueda resolver por sus propios medios; pues no puede ignorarse que también a él le corresponde aplicar dicho Derecho comunitario y que el monopolio jurisdiccional del TJCE solo afecta a la declaración de invalidez de los actos de Instituciones comunitarias (STJCE, de 22 de octubre de 1987, Foto Frost, 341/85). De manera que el artículo 177 TCEE no constituye una vía de recurso abierta a las partes de un litigio pendiente ante el Juez nacional; no basta con que las partes sostengan que el litigio plantea una cuestión de Derecho comunitario para que resulte obligado el planteamiento de la cuestión prejudicial, sino que el Juez nacional ha decidir sobre la necesidad del reenvio prejudicial tomando en consideración los siguientes elementos: a) aplicabilidad de las disposiciones de Derecho comunitario al litigio; b) existencia de una duda sobre el significado o la validez de una norma de Derecho comunitario aplicable, de cuya decisión dependa el fallo del litigio; y c) imposibilidad de resolver por sí mismo dicha duda sin poner en riesgo la uniformidad interpretativa y de aplicación del Derecho comunitario.

En síntesis, sustituido, en la propia doctrina del TJCE, el criterio de la "separación" por el de la "cooperación" al diseñar el reparto de las funciones jurisdiccionales entre el Juez comunitario y el Juez nacional (STJCE de 11 de diciembre de 1965, Schwarze, 16/65), corresponde a éste: la iniciativa de la remisión (SSTJCE de 16 de junio de 1981, Salonia, 126/80, y 6 de octubre de 1982, CILFIT, 283/81); y decidir si es "necesario para dictar su fallo" que el TJCE se pronuncie prejudicialmente, con autoridad de cosa interpretada (STS de 3 de noviembre de 1993), sobre algún extremo del Derecho comunitario ("pertinencia de la cuestión planteada"). Así, pues, conforme al sistema resultante del artículo 177 TCEE, "el Juez nacional, que es el único que tiene un conocimiento de los hechos del asunto así como de los argumentos aducidos por las partes, y que deberá asumir la responsabilidad de la resolución judicial que haya de ser pronunciada, está mejor situado para apreciar, con pleno conocimiento de causa, la pertinencia de las cuestiones de Derecho suscitadas en el litigio de que conoce y la necesidad de una decisión prejudicial, para poder dictar su resolución" (STJCE de 29 de noviembre de 1978, Pigs Marketing Board, 83/78).

Los párrafos 2 y 3 del citado artículo 177 TCEE distinguen la facultad de plantear cuestiones al Tribunal de Justicia que corresponde a cualquier órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros y la "obligatoriedad" de plantear la cuestión y efectuar la remisión al Tribunal de Justicia cuando se trata del "organo jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno". En este caso, para garantizar la unidad y aplicabilidad del Derecho comunitario, teniendo en cuenta, además, el valor de jurisprudencia nacional que tienen las resoluciones de dicho órgano jurisdiccional supremo, se impone la obligación de plantear, antes de decidir el litigio, la cuestión prejudicial. Ahora bien, ello no supone negar un margen de apreciación del Juez de última instancia o supremo Juez nacional para determinar la "pertinencia" o efectuar el "juicio de relevancia" para el planteamiento de las cuestiones prejudiciales en los términos que pasamos a señalar.

La valoración de la pertinencia de la cuestión prejudicial suscitada, que corresponde efectuar al juez nacional, incluso, como se ha dicho, cuando culmina la instancia judicial interna, según deriva de la propia formulación del artículo 177 del Tratado que se refiere a "si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo", ha estado presidida, paradigmáticamente, por el criterio del "acto claro". Esta doctrina, utilizada tanto por el Consejo de Estado francés (A. 11604 Ministre de l#Interieur c/ Cohn-Bendit, resolución de 22 de diciembre de 1987) como por el Tribunal Federal de Finanzas alemán (Bundesfinanzhof,resoluciones de 16 de julio de 1981 y 24 de abril de 1985), fue cuestionada sosteniéndose que debía ser automático el reenvío al TJCE de toda cuestión suscitada ante un órgano jurisdiccional nacional de última instancia porque éste carecía de competencia, en virtud del artículo 177, apartado 3, TCEE, para retener aquella, porque el pronunciamiento sobre la claridad de la cuestión es precisamente el resultado de la interpretación, y porque la noción de "acto claro" no se adapta a la complejidad del ordenamiento comunitario. Sin embargo, si el TJCE, en un primer momento, pareció considerar que la obligación contenida en el artículo 177, apartado 3 TCEE, era absoluta, al menos, desde la sentencia CILFIT (TJCE, 6 de octubre de 1982), ha precisado que existen dos hipótesis que dispensan al juez de última instancia del reenvio: la primera es aquella en que exista una jurisprudencia establecida del Tribunal que resuelva el punto controvertido, cualquiera que sea la naturaleza de los procedimientos que hayan dado lugar a dicha jurisprudencia; la segunda se produce cuando la aplicación correcta del Derecho comunitario se impone con una evidencia tal que no da lugar a ninguna duda razonable sobre la manera de resolver la cuestión o, en sus propias palabras, "la correcta aplicación del Derecho comunitario puede imponerse con tal evidencia que no deje lugar a duda razonable alguna sobre la solución de la cuestión suscitada"; en tal caso, siempre que el órgano jurisdiccional nacional esté convencido de que "la misma evidencia se impondría igualmente a los órganos jurisdiccionales de los otros Estados miembros, así como al Tribunal de Justicia", podrá abstenerse de someter la cuestión al Tribunal de Justicia. La misma doctrina del "acto claro" ha inspirado decisiones de este Alto Tribunal, como la que incorpora la sentencia de 14 de abril de 1989. Asimismo, en la STS de 27 de enero de 1990 se analiza la necesidad de elevar la cuestión prejudicial al TJCE recordando la referida doctrina y, aunque se excluye su aplicación, ya que no aparecía como obvia la respuestas a la cuestión suscitada, se entiende improcedente el planteamiento porque la doctrina del TJCE ofrecía una solución al problema. En consecuencia, puede entenderse que resulta justificada la exclusión del planteamiento de la cuestión prejudicial: cuando no condicione el sentido del fallo (irrelevancia de la cuestión), de manera que, cualquiera que sea la respuesta del TJCE, ésta no tendría ninguna influencia en la decisión del proceso en que la cuestión se suscita (SSTJCE de 22 de noviembre de 1978, Mattheus y 16 de diciembre de 1981, Foglia/Novello, entre otras); cuando pueda afirmarse la evidencia en la respuesta porque no existe duda razonable y fundada relativa a la interpretación y/o validez de la disposición comunitaria aplicable, teniendo en cuenta, como ha puesto de relieve el TJCE, tanto el contexto como el conjunto normativo al que pertenece la norma a interpretar (sentido claro); y cuando se encuentra "aclarada" la duda objeto del litigio, dada la identidad de la cuestión con un litigio resuelto por el TJCE, de manera que pueda invocarse la doctrina del precedente o, incluso, de la jurisprudencia comunitaria, como señaló ya la STJCE de 27 de marzo de 1963, Da Costa, 28 a 30/62, y se hace referencia en el artículo 104.3 del Reglamento de Procedimiento del propio Tribunal, de 19 de junio de 1991.

Conforme a la doctrina expuesta, la Sala en el presente caso no alberga duda interpretativa relevante sobre el sentido de la Directiva invocada en los términos que se exponen más adelante y, por tanto, no considera pertinente el planteamiento de la cuestión prejudicial ante el TJCE que interesa la parte recurrente.

Dentro del sistema de fuentes del Derecho Comunitario, las Directivas imponen, en principio, al Estado una obligación de resultado, dejándoles la posibilidad de elegir la forma y los medios de cumplimiento. Al contrario de lo que ocurre con los Reglamentos, requieren, por tanto, la intervención normativa de los Estados miembros para su "transposición" o aplicación. Ahora bien, como recuerda la propia Sala de primera instancia, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea ha señalado, hace ya tiempo, "la eficacia directa vertical" de las Directivas en determinadas circunstancias. Con precedentes anteriores, pero ya decididamente desde las sentencias de 5 de abril de 1979, Ratti, 148/78, y 12 de enero de 1982, Becker, 8/81, se condiciona la invocabilidad de una directiva y su efecto directo: a la expiración del plazo dado a los Estados para su adaptación interna y, en consecuencia, a la ausencia, a la insuficiencia o deficiencias en la adaptación, y a que, desde el punto de vista de su contenido, sea una disposición suficientemente precisa e incondicional.

Dicho carácter obligatorio de la Directiva para los Estados se deduce de los artículos 5 y 189.3 TCEE, que fundamentan el derecho del particular a invocar en su favor una Directiva no ejecutada, e impiden al Estado miembro sustraerse a las obligaciones que la Directiva le impone. Y, en el mismo sentido, abundan también los principios de aplicación uniforme y no discriminación (art. 7 TCEE, art.6 después de la reforma de Maastricht).

Por otra parte, el reconocimiento del "efecto directo vertical"; esto es la posibilidad de que los ciudadanos invoquen frente al Estado o que se impongan judicialmente de oficio determinadas disposiciones de Directivas en los supuestos antes señalados, no exonera al Estado de su obligación de ejecutar aquellas mediante la adopción de las disposiciones internas necesarias. Obligatoriedad agravada, incluso, cuando la Directiva no tiene los requisitos que la hacen directamente aplicable en dichas relacionesverticales, lo que determinó que el TJCE, en la trascendente sentencia Francovich, reconociera la responsabilidad y la reparación a cargo del Estado para garantizar la plena eficacia de la norma comunitaria.

La invocada Directiva 80/232/CEE debe ser examinada, para determinar su eventual eficacia directa, a la luz de los principios antes expuestos. Y a este respecto, debe advertirse, en primer lugar, que su artículo 7 estableció que los Estados entonces miembros aplicasen las disposiciones necesarias para su cumplimiento en un plazo de veinticuatro meses a partir del día de su notificación e información de ello inmediatamente a la Comisión, y, al mismo tiempo, que con el posterior ingreso de España en la Comunidad dicha Directiva formaba parte del "acervo comunitario" ("acquis"), que integran las normas del Derecho comunitario, primario y derivado, actos de las instituciones y Derecho complementario, existentes en el momento de la adhesión, sin perjuicio, claro está, de las medidas singulares de aplicación temporal que se hayan podido obtener en la negociación de ingreso por el Estado adherente.

En segundo término, la mencionada Directiva, que tiende a eliminar los obstáculos a los intercambios de productos envasados previamente que son consecuencia de las diferencias de las legislaciones y contempla la existencia de disposiciones diferentes en los Estados miembros por lo que respecta al volumen o a la masa de dichos productos, procediendo a la aproximación de dichas disposiciones, establece tres grupos para dichos productos (art. 2), en el tercero de los cuales [apartado c)] se incluyen "los presentados en forma de aerosoles. Y, después de señalar que, en cualquier caso, los envases previos deben llevar la indicación de la masa nominal o del volumen nominal del producto contenido, de acuerdo con las disposiciones de la Directiva 76/211/CEE (art.3), como excepción a la letra e) del apartado 1 del artículo 8 de la Directiva 75/234/CEE, de 20 de mayo de 1975, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre aerosoles -que obligaba a indicar en éstos "el contenido neto en peso y en volumen"-, establece que "los productos vendidos en aerosoles que se atengan a las disposiciones de la presente Directiva no deberán llevar la indicación del contenido nominal en peso" (Anexo III).

Consecuentemente, dicha Directiva, además de integrar el acervo comunitario en el momento de la integración de España en la Comunidad Económica Europea, establecía normas precisas e incondicionadas para homogeneizar las diferentes legislaciones que constituían obstáculos a los intercambios de productos y, como tal, de eficacia directa vertical, sin esperar a la armonización de nuestra legislación con las Directivas Comunitarias, entre las que figura precisamente la 80/232/CEE, que efectúa el R.D. 1472/1989, de 1 de diciembre, en cuyo Anexo IV se dispondría expresamente que "por derogación del artículo 4, apartado e) de la Orden de 25 de enero de 1982, ITC MIE-AP, referente a generadores aerosoles, los productos vendidos en forma de aereosol que se ajusten a lo prescrito en la presente Norma, no tendrán la obligación de llevar la indicación del contenido nominal en peso". Previsión esta, prácticamente reiteración de la Directiva que se armoniza, que, frente a lo que sostiene el Tribunal de instancia, no resulta compatible con lo establecido en dicha Orden, pues la indicación del peso no puede constituir, a la vez, una obligación y no tener el carácter de deber u obligación; imposibilidad más obvia, si cabe, en un ámbito como el sancionador donde la función de garantía de los tipos exige la clara previsión de los deberes u obligaciones cuyo incumplimiento lleva consigo la correspondiente sanción.

Los razonamientos expuestos justifican la estimación del presente recurso de apelación, sin que, conforme al artículo 131 LJCA, se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,