STS, 26 de Diciembre de 1993

En el recurso contencioso-administrativo anteriormente reseñado se dictó sentencia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo referida, cuyo fallo dice literalmente lo siguiente: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Nicolás Alvarez del Real, en nombre de don Ignacio , contra las resoluciones reseñadas en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, debemos declarar y declaramos ser las mismas conformes a Derecho, confirmándolas; no se hace imposición de costas. Notificada dicha resolución a las representaciones de las partes, por la de don Ignacio se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en un solo efecto; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Procurador Sr. Alvarez Real, en nombre y representación del apelante anteriormente referido; actuando a su tiempo el Sr. Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración que ocupa la posición procesal de apelada.

Por providencia de esta Sala se tuvo por personadas a las representaciones de las partes apelante y apelada anteriormente reseñadas; mandando fueran entregadas las actuaciones a la de la apelante para que en el plazo de veinte días pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones, el cual dentro del plazo concedido formuló sustancialmente y en resumen las siguientes:1.a Que en el expediente administrativo figura documentación que acredita las fechas de iniciación de la formación especializada, su duración y, en definitiva, su suficiencia a los efectos pretendidos siempre que la legislación aplicable sea la que esta parte invoca y propugna.

2. a Que la Ley de Especialidades Médicas de 20 de julio de 1955 , en la que la pretensión litigiosa descansa, fue degradada a rango reglamentario, lo que no quita ni pone, en orden a su vigencia, contra lo que sostiene la sentencia apelada. No cabe sostener que la vigencia de la Ley de 1955 concluyó el 1 de enero de 1980, por imperativo material del Real Decreto 2015/ 1978 y Orden Ministerial de 11 de febrero de 1981 . Los cauces del art. 5." de la Ley de 20 de julio de 1955 quedaron abiertos hasta el año 1984.

Terminando por solicitar que se dicte sentencia, revocando la apelada, estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto, anulando y dejando sin efecto los actos impugnados y condenando a la Administración a extender al recurrente el título de la especialidad médica inicialmente solicitado.

Seguido igual trámite con la representación de la Administración General del Estado, por su Abogacía, en la que de la misma ostente, se presentó escrito alegando sustancialmente y en resumen lo siguiente:

1. " Que da por reproducidos, a toda clase de efectos, los fundamentos de la sentencia apelada que no se desvirtúan por las alegaciones formuladas de contrario.

2. a Que además, por Sentencia de la Sala Especial del Tribunal Supremo del art. 61, de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 8 de noviembre de 1990 , al resolver el recurso extraordinario de revisión núm. 44/1990, interpuesto contra la Sentencia de esta Sala de 20 de febrero de 1990, dictada en el recurso de apelación núm. 1.522/1987, se ha desestimado aquel recurso de revisión, donde se contemplan hechos idénticos a los del presente recurso.

3. a Que por recientes Sentencias de esta Sala de 14 y 21 de marzo, 18 y 29 de abril de 1991, en supuestos idénticos al presente, se ha sentado el mismo criterio que sigue la sentencia ahora apelada.

4. a Que no concurren en el interesado los requisitos necesarios para la obtención del título médico especialista, que el recurrente pretende.

Terminando por solicitar que se dicte sentencia por la que se desestime este recurso de apelación y, con confirmación de la apelada, se declare que no concurren en el interesado, a que se refieren las actuaciones del expediente administrativo, los requisitos necesarios para la obtención del título de médico especialista, y todo ello con imposición de la totalidad de las costas del recurso, por la evidente temeridad que supone el mantenimiento del mismo.

Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno le correspondiera y, guardado el orden de señalamientos se fijó a tal fin las diez y treinta horas del día 12 de noviembre de 1993, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.

Vistos siendo Ponente para este trámite el Magistrado don Benito Santiago Martínez Sanjuan.

Vistos los arts. 1.°, 2.°, 37, 43, 80, 90 al 100, 131 y concordantes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación; Ley de Especialidades Médicas, de 20 de julio de 1955; Decreto de 23 de diciembre de 1957; Orden Ministerial de 1 de abril de 1958; Real Decreto 2015/1978, de 15 de julio; Ordenes de la Presidencia del Gobierno, de 4 de diciembre de 1979 y 30 de enero de 1981; Orden Ministerial, de 11 de febrero de 1981; Real Decreto 127/1984, de 11 de enero; Orden Ministerial de 24 de abril de 1984; Constitución Española de 1978 , y demás de general aplicación.

Fundamentos de Derecho

Se encuentra acreditado en las actuaciones: A) Que el hoy recurrente hizo su petición en vía administrativa, mediante escrito de fecha 10 de septiembre de 1987; fundando sustancialmente su solicitud en un pretendido derecho adquirido al amparo de la Ley de Especialidades Médicas de 20 de julio de 1955 , y en especial de sus arts. 2.° y 5."; aduciendo además sentencias de la Audiencia Territorial de Valencia y de la antigua Sala Tercera del Tribunal Supremo. B) Que con referida solicitud aportó: a) Fotocopia compulsada de certificación académica personal de fecha 17 de diciembre de 1984, de la que se deduceque terminó sus estudios de licenciatura en Medicina y Cirugía en el curso académico 1981-1982. b) Fotocopia compulsada de certificación, expedida el 28 de agosto de 1987, por el jefe de sección del Servicio de Formación de Personal de la Secretaría General del Instituto Nacional de la Salud, a petición del interesado, con «objeto de cumplimentar lo establecido en el punto 1 de la disposición sexta de la Orden de 24 de abril de 1984 del Ministerio de Educación y Ciencia , en la que se hace constar que «no ha sido adjudicatario de plaza de formación como médico residente en convocatoria nacional a partir de la anunciada por resolución de la Subsecretaría de la Salud», c) Fotocopia compulsada de certificación expedida el 28 de agosto de 1987 por el subdirector provincial de Servicios Generales de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Salud, en Asturias, en la que se hace constar que el solicitante ha prestado servicios a la Seguridad Social, como médico ayudante en Ginecología, con carácter interino desde el 1 de diciembre de 1982 al 31 de agosto de 1983, desde el 1 de octubre de 1983 al 30 de junio de 1984, desde el 1 de septiembre de 1984 al 31 de mayo de 1985, desde el 1 de julio de 1985 al 31 de marzo de 1986, desde el 1 de mayo de 1986 al 31 de enero de 1987, y, desde el 6 de febrero de 1987 continuaba a la fecha de la certificación, d) Fotocopia compulsada, expedida el 14 de agosto de 1987 por el secretario general del Colegio Oficial de Médicos en Asturias, en la que se hace constar que el solicitante figura inscrito en dicho Colegio con el núm. 4.927, hasta el día 15 de julio de 1982. e) Fotocopia compulsada de certificación expedida el 3 de septiembre de 1987 por el jefe del Servicio de Tocoginecología, del Centro Médico de Asturias, y jefe de equipo quirúrgico de Ginecología de la Seguridad Social, en la que se hace constar que el solicitante ha estado integrado en dicho servicio como ayudante interino de Ginecología de la Seguridad Social, participando en las labores médico-quirúrgicas desde el 1 de diciembre de 1982 hasta el momento de la expedición de dicha certificación, f) Fotocopia compulsada del título de licenciado en Medicina y Cirugía, expedido el 11 de octubre de 1982.

Como tiene declarado esta Sala en multitud de sentencias dictadas en supuestos semejantes al actual, al seleccionar, intepretar y aplicarlas normas jurídicas que han venido y ahora regulan la materia, citadas en los anteriores «vistos», formando con ello, por su constancia y reiteración, ya «unidad de doctrina» con los efectos previstos en el apartado 6, del art. 1.", del vigente Código Civil , y que encontrándose recogida como una última muestra en sus Sentencias de 19 de enero de 1990, 24 de diciembre de 1991, 29 de septiembre de 1992, cuyo criterio no ha sido contradicho por las sentencias dictadas por la Sala extraordinaria de revisión de este Tribunal Supremo de las que son una muestra, las de 20 de febrero y 20 de diciembre de 1990; y otras muchas más posteriores y recientes:

A)Las sentencias de la antigua Sala Tercera del Tribunal Supremo que siguieron el criterio de la de 5 de febrero de 1987, y otras más en la misma línea en que se apoya el hoy apelante, se fijaron más bien en una mera apreciación general y de conjunto de la posible vigencia de la Ley de Especialidades Médicas de 20 de julio de 1955 y normas que directamente la desarrollan, sin percatarse de la incidencia normativa que supuso el Real Decreto 2015/1978, de 15 de julio , a partir de la producción de las Ordenes de la Presidencia del Gobierno de 4 de diciembre de 1979, en lo concerniente a la formación de médicos especialista en instituciones hospitalarias, y, la de fecha 30 de enero de 1981, en lo relativo a la formación de escuelas profesionales: así como la naturaleza jurídica de Derecho transitorio de referido Real Decreto y el valor jurídico de las disposiciones transitorias del Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, y de la Orden Ministerial de 24 de abril de 1984 ; anclándose aquellas primeras sentencias en el principio general de la irretroactividad de la ley garantizado por el art. 9.3.° de la Constitución y establecido en el punto 3 del art. 2.° del Código Civil , sin darse cuenta que no eran de aplicación a los supuestos que consideraba; pues, en vez de descender, en cada supuesto, a considerar si la situación jurídica individualizada de cada solicitante tenía como presupuesto fáctico previsto en la Ley de 20 de julio de 1955 en relación con la normativa de Derecho intertemporal posterior y, en particular, con las disposiciones transitorias del Real Decreto 127/1984 , vigentes en el momento de la solicitud, se limitan a considerar únicamente la norma derogatoria general que este último Real Decreto hace de dicha Ley, sin considerar que aquella norma sólo alcanzaba ya a lo que de esta última era aplicable.

Referidas sentencias que siguieron el criterio de la de 5 de febrero de 1987 no se pararon a considerar que la normativa jurídica contenida en la Ley de Especialidades Médicas de 20 de julio de 1955, desarrollada y complementada, con el Decreto de 23 de diciembre de 1957 y la Orden Ministerial de 1 de abril de 1958 , producida exclusivamente para la formación de postgraduados, además de exigir que los interesados hubieran finalizado sus estudios de licenciado en Medicina y Cirugía, habrían de inscribirse en alguno de los centros designados en referida normativa o superado las pruebas de acceso a los mismos, así como que, una vez inscritos o admitidos, habrían de iniciar en dicho centro un «período formativo-práctico», regido, no por un programa cualquiera a juicio de un titular de una cátedra, sino por «un programa mínimo nacional y único establecido para cada especialidad», y, concluido dicho «período formativo teórico-práctico», el interesado habría de solicitar de «la Facultad de Medicina correspondiente al lugar donde se halle dicho centro, la admisión a un examen final y la constitución de un tribunal que habría de examinarle; amén de que habría de incoarse un expediente académico en el que se acreditaría plenamenteel haber cumplido todos los anteriores requisitos y, acompañar «autorización» del centro expresado, una vez superado dicho examen final, el licenciado en Medicina y Cirugía, entonces, y sólo entonces, obtendría el título de médico especialista, al amparo de expresada Ley de 1955 . Pues bien, dicha situación fáctico-jurídica no concurría en el hoy recurrente.

B)Un principio de «seguridad jurídica» permite que en las normas que expresamente derogan a otras anteriores en el tiempo se limiten y concreten los hechos y el ámbito temporal de los mismos que jurídicamente han de considerarse amparados por la norma derogada cuando entra en vigor la nueva; empleando para ello la técnica legislativa de las disposiciones transitorias, que han de regular el régimen intertemporal de aquellas situaciones jurídicas individualizadas, que habiendo nacido al amparo de la norma derogada no agotaron todos los efectos previstos en aquélla cuando se produjo la nueva que la deroga. Esto es lo que precisamente vienen a hacer las disposiciones transitorias contenidas en el Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, y la Orden Ministerial de 24 de abril de 1984 , que vino a desarrollar la primera de aquéllas.

El sistema previsto en la Ley de Especialidades Médicas de 20 de julio de 1955 , y normas que la desarrollaban y completaban, siempre constituía una formación médica y quirúrgica ligada a la universidad, no previéndose la obtención del título especialista por la mera actividad de hecho de la especialidad al margen de dicha formación; con cumplimiento de los requisitos antes aludidos, sin que sirvieran a tal fin, las situaciones de hecho que no generaban adscripción al centro que impartía la formación especializada, tales como la figura del médico asistente voluntario que respondía más a la tolerancia o benevolencia del jefe de cátedra o unidad departamental del centro, sin respeto alguno al principio de «igualdad de oportunidades»; tampoco han de incluirse las figuras del «médico sustituto», «médico ayudante», «colaborador», «médico honorario» y, aquellos otros más, que su formación no se hubiera acomodado a las exigencias estrictas de dicha Ley de 1955 .

Es a partir de las Ordenes Ministeriales de 28 de julio y 9 de diciembre de 1977 cuando se consolida otro «sistema formativo paralelo» al anterior, en instituciones de la Seguridad Social, y para su propio servicio; pero, a diferencia del sistema anteriormente apuntado, al no ser necesaria su vinculación a la universidad, se «laboraliza» a sus aspirantes o candidatos con la figura de «médicos residentes» que a la vez que efectúan su formación especializada perciben una remuneración económica y, para acceder a ello, han de someterse a unas pruebas selectivas de ámbito nacional y generalizadas, mediante convocatoria publicada al efecto, como fiel respeto al principio de igualdad de oportunidades -lo que generalmente no se cumple en los supuestos de los denominados «médicos asistentes voluntarios», «médicos sustitutos temporales», «médicos ayudantes», «médicos honorarios», «médicos colaboradores» y otros semejantes con los que se pretende encubrir la falta de igualdad en la posibilidad de acceso y eludir la necesidad de someterse a dichas pruebas selectivas, tratando de obtener por esta vía privilegiada una titulación médica especializada-. De manera que al final de dicho período formativo, realizado por este «sistema paralelo» de las Ordenes Ministeriales apuntadas, no se les expedía un título de médico especialista de carácter académico, como en el caso de la Ley de 20 de julio de 1955 , sino que se les expedía un «certificado» computable como «mérito para ingresar al servicio de la Seguridad Social»; en esta situación tampoco se encuentra el hoy recurrente.

E)Ambos sistemas cambian radicalmente al entrar en vigor -en lo que aquí importa- el Real Decreto 2015/1978, de 15 de julio , que si bien se inspira en el segundo sistema anterior, en cuanto a la «laborización» y forma de convocatoria nacional generalizada de aspirantes, unifica sus cauces para la obtención del título de médico especialista. Este nuevo sistema se caracteriza por la existencia de previas convocatorias nacionales de aspirantes, a las que han de acudir y superar mediante pruebas selectivas, determinándose en aquéllas concretamente los centros y establecimiento que han de impartir la formación especializada, unos y otros con un criterio de numeras clausus justificado por el binomio «necesidad de especialistas-disponibilidades presupuestarias». Diferenciándose este nuevo sistema del Real Decreto 2015/1978 del sistema de la Ley de 1955 en la ausencia en esta última de la aludida convocatoria nacional general y en la inexistencia de remuneración económica.

En este nuevo «sistema» se establece para los seleccionados en referidas pruebas nacionales generales un «período teórico formativo», con periódicas evaluaciones donde habría de ser constatado su normal aprovechamiento, vinculándose además y en todo caso el aspirante a una relación jurídico-laboral remunerada; estas formaciones especializadas habrían de llevarse a efecto necesariamente en instituciones hospitalarias predeterminadas en la convocatoria. Asismismo habrían de realizarse bien en instituciones extrahospitalarias, o en Escuelas Profesionales de Especializacion Médica o Facultades de Medicina, según la naturaleza de la especialidad. En todo caso y para todos ellos, la distribución de los aspirantes se llevaría a cabo por un criterio de capacidad de los centros o establecimientos en relación a la prioridad de puntuación obtenida por los aspirantes en las aludidas pruebas selectivas. Por excepción el título deespecialista médico podría obtenerse mediante «convalidación formal» de estudios en la especialidad realizados en el extranjero, mediante el oportuno expediente administrativo.

La organización de este nuevo «sistema» correspondería conjuntamente al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y al Ministerio de Educación y Ciencia, a través de un órgano denominado Colegio Nacional de Especialidades Médicas y para cada especialidad una Comisión Nacional de Especialidad Médica.

La duda que podría suscitarse acerca de si este «sistema» podría aplicarse, surgida de la literal redacción de las disposiciones final y transitoria del Real Decreto 2015/1978 , que establecían la entrada en funcionamiento y aplicación de este último a medida de que por el Gobierno se fueron dictando las oportunas disposiciones para ello, fue despejada desde la producción de las Ordenes de la Presidencia del Gobierno, de 4 de diciembre de 1979, en lo concerniente a la formación en instituciones hospitalarias -que es lo que aquí interesa-, y de fecha 30 de enero de 1981, en lo relativo a la formación en Escuelas Profesionales, que vinieron a salvar el escollo jurídico que impedía en esta concreta materia la aplicación y entrada en funcionamiento, en la parte aludida, del Real Decreto 2015/1978, de 15 de julio , en cuyo momento se consumó la falta de vigencia en dichos puntos de la Ley de Especialidades Médicas de 20 de julio de 1955 , por oposición al nuevo sistema, si bien esta última continuaba en vigor en todo lo no contenido en la nueva normativa aludida. De aquí que la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia, de 11 de febrero de 1981 - independientemente de su nulidad-, quiso establecer un «régimen intertemporal», mediante la indicada técnica normativa de las «disposiciones transitorias», para salvar y concretar los «derechos adquiridos» de aquellos postgraduados que habiendo «iniciado» su formación médica especializada al amparo de la normativa anterior al citado Real Decreto fueran merecedores de respeto jurídico al no haberse agotado sus efectos cuando éste entra en vigor; señalando la fecha del 1 de enero de 1980 como tope fáctico para la iniciación de los estudios con arreglo a la normativa anterior derogada. Esta situación jurídica individualizada tampoco se cumple en el hoy recurrente.

F) Es en 1984, cuando se produce el Real Decreto 127, de 11 de enero , que entra en vigor antes de la solicitud del actual recurrente, que expresamente deroga la normativa jurídica contenida en la Ley de Especialidades Médicas de 20 de julio de 1955 , en la parte que aún no había sido derogada, así como en el Real Decreto 2015/1978, de 15 de julio , y disposiciones que a una y otra desarrollaban y completaban. Este nuevo Real Decreto 127/ 1984, de 11 de enero , utilizando también la técnica normativa anteriormente expresada y en aras del principio de seguridad y certeza jurídica, fija los hechos y en qué condiciones han de ser tenidos en cuenta para que se puedan considerar como fundamento fáctico de unos derechos adquiridos al amparo de la normativa anterior que deroga.

Así, establece en su disposición transitoria primera que, «al entrar en vigor el presente Real Decreto, el Ministerio de Educación y Ciencia expedirá el título de especialista a los licenciados en Medicina y Cirugía que, estando en alguna de las circunstancias que se mencionan a continuación: 1) Haber iniciado formación especializada antes del 1 de enero de 1980, acreditando dos años como mínimo de formación en una única especialidad realizada de modo ininterrumpido y bajo un mismo régimen docente -véase la coherencia con la normativa anterior-. 2) Haber desempeñado ininterrumpidamente durante un mínimo de dos años, con anterioridad al 1 de enero de 1980, las actividades profesionales de la especialidad en un centro con programa de docencia en puestos o plazas propias de médicos especialistas a las que el interesado hubiera estado formalmente adscrito en virtud de nombramiento o contrato...». 3) Haberse dedicado al específico ejercicio profesional propio de la especialidad correspondiente, ininterrumpidamente durante tres años, también con anterioridad al 1 de enero de 1980 y superar el pertinente examen en una Facultad de Medicina -véase también la coherencia de esta norma con las anteriores derogadas y la persistencia del límite del 1 de enero de 1980-. 4) Quienes deseen acogerse a lo dispuesto en esta Disposición transitoria deberán solicitarlo en el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de este Real Decreto, ante el Ministerio de Educación y Ciencia; pues bien, a este respecto se ha de considerar que la disposición primera de la Orden de referido Ministerio de 24 de abril de 1984 , que vino a desarrollar la citada disposición transitoria primera del indicado Real Decreto 127/1984 , establece que «se concederá el título especialista... a los que lo soliciten hasta el 31 de julio de 1984, inclusive, fecha a partir de la cual no podrán solicitarse títulos de especialista por este sistema transitorio». Esta última limitación encuentra su justificación en la necesidad que la Administración tiene de planificar las futuras convocatorias de formaciones especializadas con arreglo al nuevo sistema del aludido Real Decreto en vigor.

De los acreditamientos fácticos obrantes en las actuaciones, aplicado el Derecho positivo y doctrina jurisprudencial precedentemente expuesta, se infiere: A) Que el solicitante ha utilizado el cauce establecido en la Orden Ministerial de 24 de abril de 1984 , por la que se desarrolla la disposición transitoria primera , del Real Decreto 127/1984, de 11 de enero -como en particular se demuestra en el texto literal dela certificación a que se hace referencia en el apartado B.b) del fundamento de Derecho primero de esta sentencia-; aunque alegando un pretendido derecho adquirido al amparo de la Ley de 1955 y jurisprudencia que cita; mas sin acreditar que cumple los requisitos exigidos en referida Ley de Especialidades Médicas .

B) Que el peticionario sólo acredita haber prestado servicios a la Seguridad Social como médico ayudante de Ginecología, con carácter interino, en fecha muy posteriores al 1 de enero de 1980, y siempre de una manera no continuada, sin que acredite haber iniciado o adquirido formación especializada antes de referida fecha. C) Que no cumplió con la aportación de documentos que exige la disposición sexta de la mentada Orden Ministerial, de 24 de abril de 1984 , ni presentó la solicitud en la fecha a que alude la disposición primera de esta Orden Ministerial.

Por todo ello, al haberlo entendido sustancialmente también así la sentencia ahora combatida, procedente es su confirmación; habiéndose de desestimar por ello este recurso de apelación contra aquélla interpuesto.

Al no apreciarse temeridad ni mala fe procesal en las partes litigantes, de conformidad a lo establecido en los arts. 131 y concordantes de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no se está en el supuesto de tener que hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.

En nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la postestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución ,

Que desestimando el actual recurso de apelación mantenido por el Procurador Sr. Alvarez Real, en nombre y representación de don Ignacio ; frente a la Administración General del Estado, representada y defendida por su Abogacía; contra la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictada en el recurso núm. 58.254, con fecha 4 de diciembre de 1990 , a que la presente apelación se contrae; confirmamos en todas sus partes la expresada sentencia recurrida; todo ello sin hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de ambas instancias.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se publicará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Carmelo Madrigal García.-Pedro José Yagüe Gil.-Benito Santiago Martínez Sanjuan.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don Benito Santiago Martínez Sanjuan, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como Secretario certifico.