STS, 9 de Diciembre de 1993

La representación procesal de la empresa «Áridos del Besaya, S. A.», interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acto del Ayuntamiento de Torrelavega, cuya ejecución consistitó en la colocación de señales de tráfico limitativas del peso de los vehículos (hasta 12 Tm.).

Seguido el proceso por sus trámites, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Santander, del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, dictó Sentencia en fecha 13 de noviembre de 1990 , que contiene el siguiente fallo: «Que estimando en parte el presente recurso interpuesto por "Áridos del Besaya, S. A.", contra la desestimación, por silencio, del Ayuntamiento de Torrelavega, del recurso de reposición entablado el 25 de mayo de 1990, frente al acto de aquella Corporación Local, de fecha desconocida, cuya ejecución consistió en la colocación de señales de tráfico limitativas del peso de vehículos (hasta 12 Tm.), que podrían circular por la carretera comarcal S-485 a su paso por la travesía de Torres, acción que se llevó a cabo el día 26 de abril de 1990, debemos declarar y declaramos la nulidad de tales resoluciones y actuaciones materiales. No ha lugar a reconocer la existencia de daños y perjuicios indemnizables, ni a imponer las costas.»

1. Contra dicha sentencia, interpuso recurso de apelación la representación procesal del Ayuntamiento de Torrelavega, mediante escrito de fecha 16 de noviembre de 1990. Las partes fueron debidamente emplazadas con fecha 20 de noviembre de 1990. La representación procesal de la empresa «Áridos del Besaya, S. A.», se adhirió al recurso de apelación.

Ante esta Sala compareció la parte apelante, mediante escrito de fecha 27 de diciembre de 1990. Yen su escrito de alegaciones de fecha 14 de enero de 1992, solicitó lo siguiente: la revocación de la sentencia apelada y que se desestime el recurso interpuesto por «Áridos del Besaya, S. A.».

La parte apelada, mediante escrito de fecha 28 de diciembre de 1990, compareció ante esta Sala y se adhirió al recurso de apelación. Y en su escrito de alegaciones de fecha 28 de julio de 1992, solicitó lo siguiente: que se revoque la sentencia apelada en cuanto establece que no ha lugar a reconocer la existencia de daños y perjuicios; se reconozcan éstos a determinar en ejecución de sentencia, y que se declare la incompetencia del Ayuntamiento de Torrelavega para limitar el peso de los vehículos que pueden circular por las calles adyacentes a la travesía de la carretera S-485, por el barrio de Torres, en cuanto ello tenga como fin único impedir que los vehículos de determinado peso, accedan a la referida travesía y circular por la misma.

Por providencia de fecha 28 de junio de 1993, se señaló el día 30 de noviembre de 1993 y siguientes hábiles, para deliberación, votación y fallo. La deliberación, votación y fallo tuvo lugar el día 30 de noviembre de 1993.

Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. don Eladio Escusol Barra.

Fundamentos de Derecho

La sentencia apelada estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la empresa «Áridos del Besaya, S. A.». Como consecuencia de la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto por «Áridos del Besaya, S. A.», la sentencia apelada, declaró la nulidad del acto impugnado por aplicación del art. 47.1 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (anterior redacción), y declaró, también, la nulidad de las actuaciones materiales derivadas de dicho acto. La sentencia apelada, no dio lugar al reconocimiento de daños y perjuicios a favor de la parte actora.

1. El Ayuntamiento de Torrelavega apeló la sentencia dictada en la primera instancia, argumentando que era de aplicación al caso el art. 21.1 j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local, por tratarse de supuestos de seguridad y orden público, respecto de los que las decisiones deben producirse con la exigida urgencia y bajo la responsabilidad del alcalde. Y añadió, que, no obstante, dada la peculiaridad del caso, no se prescindió total y absolutamente del procedimiento, por lo que defiende dicha parte que no es de aplicación el art. 47.1 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo citado.

2. La respuesta que el Tribunal ad quem da a la argumentación del Ayuntamiento de Torrelavega es la de que tal argumentación no puede ser estimada, por lo siguiente:

   1. El art. 47.1 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (anterior redacción ), establece que eran nulos de pleno Derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. La primera reflexión a que lleva el citado precepto es a referir el vicio de falta total y absoluta de procedimiento para dictar el acto, a aquellos supuestos en los que se dicta el acto de plano y sin procedimiento alguno. Sin embargo, la doctrina y la jurisprudencia ( Sentencias de 10 de mayo de 1969, 30 de septiembre de 1980, 13 de marzo de 1971, 8 de marzo de 1982, 31 de mayo de 1991, 19 de diciembre de 1991 y 30 de abril de 1991 del Tribunal Supremo ), han matizado aquella primera reflexión en el sentido de que la expresión legal «prescindiendo total y absolutamente del procedimiento» está referida a la omisión de los trámites esenciales.

   2. En el caso que nos ocupa, el expediente administrativo, refleja:

   Que mediante escrito de fecha 7 de febrero de 1990, el alcalde de Torrelavega, puso en conocimiento del consejero de Obras Públicas de la Diputación General de Cantabria, el gran deterioro que sufre la calle DIRECCION000 , a consecuencia del intenso tráfico rodado de camiones (expresa la comunicación que la citada calle es una vía de carácter regional perteneciente a la Diputación Regional de Cantabria), y solicitó que se ejecutaran las obras de acondicionamiento del firme de la citada calle, y que se colocaran señales de limitación de velocidad y de tonelaje de vehículos pesados. A la petición del alcalde de Torrelavega, el consejero de Obras Públicas de la Diputación Regional de Cantabria respondió, mediante escrito de 2 de abril de 1990, en el sentido de que por el Servicio de Carreteras Regionales se procedía a hacer un estudio previo y valoración de lo solicitado; del escrito del consejero de Obras Públicas de la Diputación Regional de Cantabria, tuvo conocimiento la Comisión Informativa de Seguridad Ciudadana, Tráfico y Protección Social del Ayuntamiento de Torrelavega, en su reunión del día 24 de abril de 1990, y de ello quedó enterada la Comisión de Gobierno de dicho Ayuntamiento en su sesión ordinaria del día 8 de mayo de 1990.Que don Donato , el día 5 de marzo de 1990, en nombre propio y en el de los vecinos del barrio «El Milagro de Torres» (municipio de Torrelavega), solicitó del Ayuntamiento de Torrelavega la colocación de señales de limitación y peso en la zona, que se reparara la calzada y se limpiara a diario. Ante esa petición, la Comisión Informativa de Seguridad ciudadana, Tráfico y Protección Civil del Ayuntamiento de Torrelavega, en su reunión del día 6 de marzo de 1990, acordó informar al alcalde de la denuncia formulada para que tomara contacto con las empresas que transportan sus mercancías por dicha zona, para solucionar el problema y proceder a la limpieza de la zona (de la calzada); y tras el informe del aparejador municipal, de 8 de marzo de 1990, el alcalde de Torrelavega, con fecha 21 de marzo de 1990, ordenó que se procediera a la limpieza inmediata de la zona a cargo de los responsables en un plazo de cinco días naturales, y, subsidiariamente, por el Ayuntamiento. El acuerdo del alcalde de 21 de marzo de 1990, fue notificado al denunciante y a la empresa «Asturiana de Zinc, S. A.».

   3. El día 17 de mayo de 1990, el concejal del Ayuntamiento de Torrelavega, don Cornelio , en su nombre y en el del Bloque Asambleario de Torrelavega, invocando el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas; invocando la legislación de aguas; invocando la Ley de Bases del Régimen Local; invocando el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, e invocando el Plan General de Ordenación Urbana de Torrelavega , solicitó del alcalde la revocación de la licencia de apertura concedida a favor de «Áridos del Besaya, S. A.», en agosto de 1989, y la iniciación de expediente de clausura de la actividad y demolición de las instalaciones, previos todos los trámites legales necesarios, de suerte que prevalezcan los intereses de la comunidad. Iguales peticiones formularon el alcalde de Torrelavega, con fecha 24 de mayo de 1990, grupos de ecologistas, asociaciones ciudadanas, sindicatos y grupos políticos.

3. " Queda, pues, reflejado que el expediente administrativo tiene contenido diverso tal como aparece consignado anteriormente bajo las letras a), b) y c). Pero al folio 33 del expediente administrativo, consta el parte de actividades de la Policía Municipal del Ayuntamiento de Torrelavega, que lleva fecha 4 de mayo de 1990, en cuyo dorso, entre otros extremos, expresa lo siguiente: «7'50. Se procede a retirar los plásticos de las señales de limitación de toneladas en la zona de la calle DIRECCION000 ».

   Y con fecha 25 de mayo de 1990, la empresa «Áridos del Besaya, S. A.», interpuso recurso de reposición, previo al contencioso-administrativo, contra el acto de instalación de señales de limitación de peso en el recorrido de la calle DIRECCION000 -barrio del Milagro-carretera de la Viesca. Dicha empresa indicó en su recurso de reposición que las señales de limitación de peso fueron instaladas el día 26 de abril de 1990. Más tarde, con fecha 6 de junio de 1990, la empresa «Áridos del Besaya, S. A.», solicitó la suspensión de la ejecutividad del acto recurrido.

   4. El contenido del recurso contencioso-administrativo interpuesto por «Áridos del Besaya, S. A.», quedó delimitado, por el escrito de interposición del recurso, al acto del Ayuntamiento de Torrelavega relativo a la instalación de señales de tráfico limitativas del peso de vehículos (hasta 12 Tm.). Pues bien, el examen detenido del expediente, en lo que fue objeto del proceso seguido en la primera instancia, refleja que en relación a la instalación de las referidas señales de tráfico (calificación que le da la propia parte demandante ya en su escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo), el Ayuntamiento de Torrelavega prescindió de todo procedimiento. No es posible aceptar que las actuaciones administrativas que se concretaron en acto del alcalde de 21 de marzo de 1990; las relativas a la reparación y señalización de la calle DIRECCION000 (vía regional perteneciente a la Diputación Regional de Cantabria), ni las relativas a la clausura de la actividad desarrollada por la empresa «Áridos del Besaya, S. A.», sean parte del procedimiento que determinó la instalación de las señales de tráfico en las calles adyacentes a la citada vía regional. Y no puede aceptarse ello, porque dichas actividades administrativas son de contenido y finalidad distinta, y porque el acto impugnado en vía jurisdiccional (previo recurso de reposición), no es expresión de ninguno de los supuestos que se contemplan en el art. 21.1 j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

La empresa «Áridos del Besaya, S. A.», se adhirió al recurso de apelación en su escrito de personación ante esta Sala. Por ello, hay que dar respuesta a las cuestiones que dicha parte plantea:

En primer lugar, la empresa «Áridos del Besaya, S. A.», niega la competencia del Ayuntamiento de Torrelavega para la instalación de las señales de tráfico a las que se refiere la sentencia apelada. No puede estimarse tal alegato. La sentencia apelada puntualiza que se trató de regular el tráfico de las calles adyacentes a la carretera comarcal; y sobre esas calles, sí tiene competencia dicho Ayuntamiento [ art. 7.° a) de la Ley de Circulación viaria ], como reconoce la propia parte «Áridos del Besaya, S. A.», en su escrito de alegaciones.La desviación de poder, implica tanto como que la Administración Pública actúa con potestad para un fin distinto del previsto y fijado por la norma que atribuye la potestad que se ejercita. Al contemplar el acto impugnado y declarado nulo por el Tribunal de la primera instancia, con la consecuencia de la declaración de nulidad de las actuaciones materiales derivadas del mismo, no cabe hablar de desviación de poder, pues la finalidad del acto declarado nulo no es la que indica dicha parte, sino la regulación del tráfico en las calles del municipio de Torrelavega. Aquel acto fue declarado nulo de pleno derecho, al amparo del art. 47.1 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo , lo que ahora se confirma, por haberlo declarado nulo, la sentencia apelada,, teniendo en cuenta que se había denunciado el vicio de desviación de poder, expresó que el análisis de tal vicio, por ser motivo (en su caso) de anulabilidad, no añadía nada al pronunciamiento de nulidad de pleno derecho. Con ello, hay que entender que la sentencia apelada, sí resolvió lo relativo al vicio de desviación de poder que se denunció, resolución que hay que completar con lo que ahora hemos razonado.

Respecto al reconocimiento de indemnización de daños y perjuicios, debe desestimarse tal petición de la empresa «Áridos del Besaya, S. A.». Precisamos que en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, el actor delimitó el acto objeto de impugnación, lo que impedía que en la demanda se impugnara acto distinto. Pese a ello, el actor, en su demanda, formuló una pretensión subsidiaria: que se declarara que el acto recurrido supone tácitamente la revocación de la licencia municipal de apertura otorgada a «Áridos del Besaya, S. A.», para la instalación de una planta de trituración y clasificación de piedras y que, en consecuencia, se declarara la obligación del Ayuntamiento de indemnizar a «Áridos del Besaya, S. A.», por los daños y perjuicios causados, y se condenara al Ayuntamiento al pago de la cantidad que se hiciera líquida en período de ejecución de sentencia. La sentencia apelada, no podía entrar a conocer de dicha pretensión subsidiaria por dos razones: por ser una pretensión formulada al margen de los límites determinados por el propio actor en su escrito de interposición del recurso contencioso- administrativo y porque había sido estimada la pretensión principal, y aquélla se formulaba subsidiariamente. No obstante, la sentencia apelada puntualizó que no quedaron acreditados los daños supuestamente ocasionados. Esto hay que confirmarlo en esta sentencia, sin que ello signifique vulneración de la tutela judicial efectiva. La tutela judicial efectiva, como es sabido, es el derecho de acceso al proceso para obtener una resolución fundada, pero no para obtener una resolución favorable si ello no procediera. La parte «Áridos del Besaya, S. A.», adherida a la apelación, alega que no pudo probar los daños porque el Tribunal de la primera instancia negó el recibimiento a prueba; tal alegato no puede aceptarse, porque el Tribunal de instancia denegó el recibimiento a prueba del recurso porque el actor, a quien compete la carga de la prueba, propuso prueba sobre «la tramitación del expediente administrativo», lo que era innecesario porque el expediente se incorpora a los autos; porque sobre los vehículos a los que se prohibía el paso, era extremo ajeno en sí al acto recurrido, existiendo además sobre el particular actas notariales en el proceso; y porque sobre otras circunstancias, el actor no las había concretado, por lo que no requerían prueba. Por lo tanto, no puede imputarse a la autoridad judicial vulneración alguna del art. 24 de la Constitución , siendo así que la parte actora señaló como hechos objeto de la prueba, el expediente administrativo, extremos ajenos en sí al acto impugnado y otras circunstancias no concretadas.

Todo lo anteriormente razonado, conduce a la desestimación del recurso de apelación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Torrelavega, y por la representación de la empresa «Áridos del Besaya, S. A.», como adherida a la apelación, contra la Sentencia de fecha 13 de noviembre de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Santander, del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el recurso núm. 459 de 1990, y a la confirmación de la sentencia apelada.

Dados los términos del art. 131 de la Ley jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Torrelavega y por la representación de la empresa «Áridos del Besaya, S. A.», como adherida a la apelación, contra la Sentencia de fecha 13 de noviembre de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Santander, del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el recurso núm. 459 de 1990.

Confirmamos, en todas sus partes, la sentencia apelada. Sin condena en costas.ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.-Mariano Baena del Alcázar.-Eladio Escusol Barra.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.