STS, 28 de Junio de 1993
| Ponente | VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS |
| ECLI | ES:TS:1993:4588 |
| Fecha de Resolución | 28 de Junio de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.213.-Sentencia de 28 de junio de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don Vicente Conde Martin de Hijas.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Seguridad Social. Funcionarios. Retribuciones. Cuantía del complemento especial.
NORMAS APLICADAS: Art. 23.2 de la Constitución, art. 94.2, b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, art 47.1, c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, disposición adicional sexta de la Ley 30/1984 y Orden Ministerial de 29 de noviembre de 1986 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia de 15 de diciembre de 1987.
DOCTRINA: El vicio de desviación de poder no es consecuencia de ningún otro, sino algo
perfectamente diferenciado que tiene que ver con la finalidad del acto o de la disposición, y para que
pueda prosperar es necesario la determinación y ulterior prueba del fin desviado. En relación con el
diferente trato retributivo entre los funcionarios de la Seguridad Social de unos mismos grupos, hay que destacar la existencia de un motivo objetivo y razonable de diferenciación, cual es la necesidad, impuesta por la Ley 30/1984, y su disposición adicional decimosexta , de adaptar el régimen retributivo de los funcionarios de la Seguridad Social al de los de la Administración Civil del Estado. No se puede confundir el contenido del estatuto de la función pública in genere con el régimen de acceso a ella, que es sólo un acto perfectamente singularizado y diferenciado dentro de ese estatuto, siendo sólo a este acto al que se refiere el art. 23.2 de la Constitución , que, por tanto, en modo alguno resulta afectado cuando la Administración, ejerciendo la potestad normativa que le corresponde, modifica concretos contenidos de aquel estatuto.
En la villa de Madrid, a veintiocho de junio de mil novecientos noventa y tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Sres. al final anotados, el recurso de apelación que con el núm. 3.139/1991 ante la misma pende de resolución, interpuesto por doña Elena y otros, representados y defendidos por el Procurador de los Tribunales don Carmelo Rodríguez Chacón contra sentencia de fecha 9 de noviembre de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra , sobre rebaja en la cuantías del Complemento Especial. Habiendo sido parte apelada el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), representado y defendido por el Procurador de los Tribunales don Carlos Jiménez Padrón.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: «Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de doña Elena y consortes relacionados en el encabezamiento de esta sentencia -cuyos nombres se dan aquí por reproducidos- contra la resolución de la Dirección General del Instituto Nacional dela Seguridad Social comunicada en 24 de septiembre de 1987 y las nóminas de haberes formalizadas conforme a la Orden Ministerial de 29 de noviembre de 1986 en lo referente al Complemento Especial; resoluciones que confirmamos por hallarse ajustadas al Ordenamiento Jurídico. Sin costas.»
Notificada la anterior sentencia, por la representación de doña Elena y otros se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, la cual se admite en ambos efectos, por auto de 31 de enero de 1991 , acordándose emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal, por providencia de 12 de febrero de 1991.
Recibidas las actuaciones procedentes del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, personada y mantenida la apelación por la representación de los apelantes, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El mismo evacúa el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala: La estimación del recurso de apelación, la revocación de la sentencia apelada, la nulidad y/o anulabilidad de las nóminas impugnadas, de la resolución de la Secretaría General del INSS de 24 de septiembre de 1987 y, en su caso, de la Orden Ministerial de 29 de noviembre de 1986 , el derecho de sus mandantes a percibir las cantidades demandadas en el suplico de demanda de Primera Instancia.
Continuado el trámite por la representación del INSS, lo evacuó igualmente por escrito en el que tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso y confirmando la sentencia apelada.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 22 de junio de 1993, acordándose, en la misma providencia de señalamiento, oír a la partes por cinco días sobre la inapelabilidad del fallo recurrido, presentando su escrito tan sólo la parte apelante.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martin de Hijas.
Fundamentos de Derecho
Los recurrentes en este proceso apelan la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia de Navarra, de 9 de noviembre de 1990 , que desestimó su recurso interpuesto contra la resolución de la Secretaría General del Instituto Nacional de la Seguridad Social sin fecha, notificada el 30 de septiembre de 1987, por la que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto contra las comunicaciones del Director General del INSS que denegaban la petición de los recurrentes sobre las cuantías del Complemento Especial, e indirectamente contra la Orden Ministerial de 29 de noviembre de 1986 .
La sentencia, en síntesis, argumenta (F.D. 2.º) sobre la ratio respectiva de las Ordenes Ministeriales de 23 de abril de 1985 y 29 de noviembre de 1986, en cuanto a los funcionarios del INSS ingresados antes y después de la convocatoria de marzo de 1986, en el marco de la invocación producida por la Ley 30/1984, que imponía una igualación de situaciones entre los funcionarios de la Administración Civil del Estado y los de la Seguridad Social, y para ella una adaptación progresiva, ordenada en su disposición adicional decimosexta , aduciendo que la primera de dichas órdenes «determina un régimen especial para quienes habían ingresado con anterioridad al cambio normativo, estableciendo un complemento con el fin de que no percibiesen cantidades inferiores a aquellas con las que venían siendo retribuidas»; y la segunda «es la que trata de equilibrar tal situación respecto a quienes accedieron a la función pública en la oferta de empleo de 1986, ante la ausencia de una regulación normativa general que se produjo por el Real Decreto 2.664/1986 (de 19 de diciembre) sobre homologación del Régimen de Funcionarios de la Seguridad Social con el personal de la Administración Civil del Estado, dictado en ejecución general de la disposición adicional decimosexta de la Ley 30/1984 »; rechaza (FD 3.°) la alegada vulneración del principio constitucional de igualdad, con referencia expresa a la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1987 , que analizó las normas antes citadas, y encontró para el trato desigual una justificación objetiva y razonable y culmina (FD. 5.°) afirmando que «no siendo posible admitir vulneración alguna del principio de igualdad y reconocido que tampoco se menoscaba ningún derecho funcionarial de los recurrentes que, en cuanto participantes en la «oferta de empleo público para 1986» ( Real Decreto 350/1986, de 21 de febrero ) fueron nombrados funcionarios de carrera por resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública con fecha 12 y 15 de diciembre de ese mismo año 1986», procede desestimar el recurso en congruencia con sentencia anteriores de la propia Sala.
Los apelantes en sus alegaciones se refieren, en un primer capítulo de ellas, al análisis y censura de los fundamentos de la sentencia, destacando en él la ausencia de respuesta a su alegación de demanda sobre desviación de poder, y la crítica del sentido establecido en la sentencia respecto de lasOrdenes de 1985 y 1986 referidas, cuya desvirtuación, a su juicio, deja en pie la eficacia de su alegato de discriminación, al desaparecer la causa objetiva y razonable de la diferencia en el complemento especial entre funcionarios por el solo dato de la convocatoria de ingreso; y en un segundo apartado, bajo el título de «alteración ilegal de la convocatoria» vienen a reproducir prácticamente las alegaciones que en capítulo homónimo se exponían en demanda.
Habiéndose suscitado de oficio por la Sala la cuestión acerca de la apelabilidad de la sentencia, debemos abordarla con carácter previo; y habida cuenta de que los apelantes desde el primer momento se han referido en su recurso a la impugnación indirecta de la Orden de 29 de noviembre de 1986 , es visto que el caso debe encuadrarse en el supuesto del art. 94.2, b) de nuestra Ley Jurisdiccional (en su redacción anterior a la reforma de la Ley 10/1992 ), por lo que la sentencia es apelable.
Expuestos los términos del debate en esta apelación son tres las líneas de impugnación de la Orden de 23 de noviembre de 1986 , que establece un complemento especial distinto para los funcionarios de los grupos C y D en función de la distinta fecha de ingreso: a) La desigualdad, b) la alteración de la convocatoria, y c) la desviación de poder.
En cuanto a esta última, es cierto que la sentencia, según afirman los apelantes, no la analiza; pero lo es igualmente que en la demanda dicha fundamentación se expone como una simple consecuencia de las fundamentaciones exteriores, y sin una sustancia argumental diferenciada, por lo que, aunque la sentencia incurra en la omisión que los apelantes denuncian, ésta carece de significado práctico, pues rechazados los fundamentos de los que la desviación se pretende extraer como consecuencia, queda ésta sin base de sustentación. Ello aparte, esa alegada configuración de la desviación de poder es inaceptable, pues dicho vicio no es una consecuencia de ningún otro, sino algo perfectamente diferenciado, que tiene que ver con la finalidad del acto de la disposición, y para que pueda prosperar es necesaria la determinación y ulterior prueba del fin desviado, exigencia que no se cumple con la sola afirmación de que la Orden impugnada indirectamente se aprobó con la finalidad de discriminar a los firmantes y alterar ilegalmente la convocatoria. Debe, pues, rechazarse la alegada desviación de poder.
En cuanto a la alegación de desigualdad, en cuanto que la Orden impugnada atribuye un complemento especial de diferente cuantía, por el solo hecho de que los funcionarios a que se refiere, los de los grupos C y D, ingresaron en la convocatoria de marzo de 1986, es cuestión que está analizada y decidida en la sentencia de este Tribunal de 15 de diciembre de 1987 , que si bien no produce estrictamente en este caso un efecto de cosa juzgada, al ser los recurrentes del proceso en que se dictó diferentes que los del actual, tiene no obstante un valor jurisprudencial ineludible, por lo que, por exigencias de unidad de doctrina, hemos de remitirnos a los fundamentos de dicha sentencia, como hace la apelada, por no aportarse en el actual proceso argumentos no contemplados en el anterior que, en su caso, nos permitieran apartarnos de su doctrina. Aceptando, como hace la sentencia citada, el trato retributivo diferente entre los funcionarios de la Seguridad Social de unos mismos grupos, se debe destacar la existencia de un motivo objetivo y razonable de diferenciación, cual es la necesidad, impuesta por la Ley 30/1984, y su disposición adicional decimosexta , de adaptar el régimen retributivo de los funcionarios de la Seguridad Social al de los de la Administración Civil del Estado.
Debe, pues, confirmarse la fundamentación de la sentencia en este punto.
Resta, pues, el análisis de los pretendidos vicios de la Orden en relación con la convocatoria de los actores, que según éstos son cuádruples: a) Vulneración de la veda de la retroactividad; b) vulneración de los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad; c) vulneración de los arts. 23.2 y 103.3 CE ; y d) vulneración del art. 47.1, c) de la Ley de Procedimiento Administrativo .
La plural argumentación del actor destaca sobre una base única: La de que la convocatoria mediante la que ingresaron se altera por la Orden impugnada. Mas tal presupuesto resulta inaceptable, porque se identifica la convocatoria, que es de por sí un acto jurídico de propia identidad, con el régimen retributivo de los puestos a los que se refería la convocatoria, vigente cuando la misma tuvo lugar, que es algo diferente.
Rechazada esa identificación, queda ya sin base la alegación de los recurrentes, que debe ser por tanto rechazada.
La validez de la Orden de 29 de noviembre de 1986 no resulta en ningún sentido condicionada por la convocatoria referida.
Por lo demás, no cabe hablar de retroactividad de la Orden de 29 de noviembre de 1986 (art. 9.°3 CE), habida cuenta de que los recurrentes accedieron a la condición de funcionarios después de la vigencia de la Orden, por lo que desde el prisma de la temporalidad de la norma, en lo que tiene de modificación de la norma anterior, la Orden produce sus efectos hacia el futuro, y en el plano de la relación concreta de los recurrentes no produce alteración alguna, pues esa relación nace cuando la Orden ya estaba en vigor.
No lesiona la seguridad jurídica, ni el principio de interdicción de la arbitrariedad, pues la Orden, como expone la sentencia de este Tribunal referida a propósito de la alegación de desigualdad, obedece a una exigencia legal superior muy precisa, lo que justifica la frustración de la expectativa de los actores en la subsistencia del régimen retributivo anterior.
Del derecho acceder a los cargos públicos con los requisitos- que señalan las leyes, no puede extraerse una congelación del contenido de las leyes vigentes cuando se produce la convocatoria para el acceso al cargo público.
La parte confunde el contenido del estatuto de la función pública in genere, con el régimen del acceso a ella, que es sólo un acto perfectamente singularizado y diferenciado dentro de ese estatuto, siendo sólo a este acto, y no al régimen general del estatuto funcionarial al que se refiere el art. 23.2 CE , que por tanto en modo alguno resulta afectado cuando la Administración, ejerciendo la potestad normativa que le corresponde, modifica concretos contenidos de aquel estatuto.
Finalmente, puesto que la Orden impugnada no es una modificación de la convocatoria, no puede decirse que se haya omitido el procedimiento legal para tal modificación, y que por ello se haya vulnerado el art. 47.1, c) de la Ley de Procedimiento Administrativo .
Se impone, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de apelación.
No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.
Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de apelación formulado por la representación de doña María Elena ; don Jose María ; doña Regina ; doña Trinidad ; don Ildefonso ; doña María Consuelo ; doña Ángeles ; doña Celestina ; doña Laura ; don Fernando ; don Juan Luis ; doña Sofía ; doña María del Pilar ; doña Carina ; doña Gabriela y don Carlos José contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 9 de noviembre de 1990 , que confirmamos; sin hacer una especial imposición de costas.
ASI por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Enrique Cáncer Lalanne.-Vicente Conde Martin de Hijas.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martin de Hijas, Magistrado Ponente de esta Sala del Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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SAP A Coruña, 9 de Junio de 2000
...apelada debe de ser confirmada por sus propios y acertados fundamentos. A tal fin se reitera por su especial significación la sentencia del T.S. de 28 Junio 93 (A-492 El único auto que aparece recurrido durante la sustanciación del procedimiento, no el del 5.XII.97 que decreta la retención ......