STS, 12 de Junio de 1993
| Ponente | JOSE MARIA REYES MONTERREAL |
| ECLI | ES:TS:1993:4004 |
| Fecha de Resolución | 12 de Junio de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.009.-Sentencia de 12 de junio de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Municipios. Ordenanzas. Procedimiento de elaboración. Nueva información pública.
Supuestos en que procede. Publicidad. Competencia municipales. Publicidad en las vallas.
NORMAS APLICADAS: Arts. 9.3 y 149.1 y 8 de la Constitución; art. 23.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado; arts. 50.2 y 52 de la Ley de Procedimiento Administrativo; arts. 4.°, 25, 49, 65 y 70.2 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985, Ley General de Publicidad de 11 de noviembre de 1988, y art. 4.1 y 196.2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales.
DOCTRINA: En el procedimiento de elaboración de las ordenanzas locales la estimación de reclamaciones y sugerencias, con la consiguiente modificación del texto que fue sometido a
información pública, no comporta la necesidad de un nuevo período de información pública, salvo que las modificaciones introducidas fuesen de tal entidad que el proyecto que se sometiese a la aprobación definitiva fuese totalmente distinto o contuviese un cambio sustancial. En cuanto a la publicación de las ordenanza, sólo es preciso la publicación del texto íntegro de la ordenanza sin que sea precisa la publicación del acuerdo plenario por el que se procede a la aprobación de la ordenanza. El art. 25 de la Ley de Bases de Régimen Local atribuye una amplia capacidad de actuación en diversas materias, pero en todo caso, las competencias municipales se perfilan desde un punto de vista negativo acudiendo a las competencias que corresponden al Estado, Comunidades Autónomas y demás entes públicos. Incluso las competencias que aparecen atribuidas al municipio han de acomodarse a los términos fijados en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas. La prohibición de que los carteles y vallas contengan publicidad sobre tabaco y bebidas alcohólicas en el término municipal de que se trata desborda el ámbito de la protección de la salubridad pública municipal.
En la villa de Madrid, a doce de junio de mil novecientos noventa y tres.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Getafe, representado por el Procurador señor Bobillo Martín, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada, la Asociación General Empresas de Publicidad, representada por el Procurador señor Suárez Migoyo, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 26 de abril de 1990 por la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid , en recurso sobre impugnación ordenanza reguladora de la publicidad exterior.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid se ha seguido el recurso núm. 2.229/ 1986, promovido por la Asociación General de Empresas de Publicidad y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Getafe, sobre impugnación ordenazareguladora de la publicidad exterior.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 26 de abril de 1990, en la que aparece el fallo que dice así: «Que desestimando la causa de inadmisibilidad invocada y estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Marcos , en nombre y representación de la Asociación General de Empresas de Publicidad de Madrid, contra la ordenanza reguladora de la publicidad exterior mediante carteleras del Ayuntamiento de Getafe, así como contra el acuerdo del Pleno de dicha Corporación de fecha 20 de mayo de 1986, por el que se procedió a la aprobación definitiva de dicha disposición, confirmado en reposición por el acuerdo de fecha 30 de agosto de ese mismo año, debemos anular y anulamos la disposición adicional de dicha ordenanza, por no ser conforme con el ordenamiento jurídico, desestimando el recurso en los demás extremos. Sin hacer expresa imposición de las costas.»
La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° El presente recurso tiene por objeto apreciar la conformidad o disconformidad con el ordenamiento jurídico de la ordenanza reguladora de la publicidad exterior del Ayuntamiento de Getafe publicada en el "Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid" de 8 de julio de 1986, así como del acuerdo del Pleno del Excmo. Ayuntamiento de dicha localidad de fecha 20 de mayo de 1986, por el que se procedió a su aprobación definitiva, confirmado en reposición por el de 30 de agosto de ese mismo año. 2.° La representación de la Corporación local demandada plantea como causa de inad-misibilidad previa al conocimiento del fondo de la litis la inexistencia del acto administrativo suceptible de ser impugnado en esta vía juridiccional, pues "no existe acuerdo alguno adoptado por los órganos de Gobierno de la Corporación de fecha 2 de octubre de 1986 que guarden relación con las cuestiones planteadas por la representación de la recurrente en su escrito de formalización de demanda". La improcedencia de la causa de inadmisibilidad invocada se desprende de la mera lectura del suplico de la demanda, en donde aparecen perfectamente delimitado el acto objeto de impugnación, esto es, aquél por el que se procede a "la aprobación de la ordenanza reguladora de la publicidad exterior mediante carteleras del Ayuntamiento de Getafe" sin que sea lícito pretender basar una cuestión previa en el mero error de transcripción de una fecha, sufrido en el escrito de interposición del recurso. Error que, por otra parte, no ha inducido a confusión sobre la verdadera intención de la parte demandante ni ha impedido u obstaculizado la perfecta identificación del acto objeto de recurso, ya que no sólo consta perfectamente delimitada la ordenanza impugnada, aquella que regula la publicidad exterior, sino que en el escrito de interposición se menciona el número y la fecha de su publicación en el "Boeltín Oficial de la Comunidad de Madrid"; incorporándose por último, fotocopia del acuerdo recurrido y que no era otro que aquel por el que se denegaba el recurso de reposición interpuesto por los recurrentes contra el acuerdo del Pleno de dicha Corporación en el que se aprobaba definitivamente dicha ordenanza.
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Procede entrar, por lo tanto, en el examen de la cuestión de fondo planteada, en donde la parte recurrente funda su pretensión en los siguientes motivos: a) La ordenanza en cuestión, tras haber sido modificada en su contenido resolviendo una de las sugerencias presentadas, no fue sometida de nuevo al período de información pública, b) El texto de la ordenanza fue publicado en el "Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma", pero no se publicó el acuerdo por el que se procedía a la aprobación definitiva de la misma, incumpliéndose así lo dispuesto en la disposición final de ésta, c) Excede de la competencia municipal toda regulación acerca del contenido de los carteles publicitarios, en concreto la prohibición de que éstos contengan publicidad sobre tabaco y bebidas alcohólicas. 4.° La primera de las cuestiones planteadas se centra en determinar si en el procedimiento de elaboración de una ordenanza municipal la introducción de cualquier modificación al resolver las reclamaciones o sugerencias formuladas exige reabrir de nuevo el período de información pública. El art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , por el que se establece el procedimiento a seguir para la aprobación de las ordenanzas locales prevé que tras la aprobación inicial del Pleno, se somete a un período de información pública y audiencia por un período de treinta días en el que se presentaran las reclamaciones y sugerencias, y tras la resolución de todas las presentadas dentro del plazo, se procederá a la aprobación definitiva por el Pleno. Ello, en realidad no da solución legal al problema planteado que ha sido objeto de una constante controversia tanto a nivel doctrinal como jurisprudencial, no sólo en este ámbito, sino también en el procedimiento de aprobación de planes de urbanismo, finalmente resulta en el sentido de considerar que la estimación de reclamaciones y sugerencias con la consiguiente modfiicación del texto que fue sometido a información pública no comporta la necesidad de un nuevo período de información pública, ya que si existe este trámite de información es para que el órgano competente a la vista de las reclamaciones y sugerencias pueda revisar el texto aprobado inicialmente, solución que ha sido mayoritariamente acogida en la jurisprudencia y que tiene como única salvedad, consagrada en el ámbito urbanístico en el art. 130 del Reglamento de Planeamiento, el supuesto en que las modificaciones introducidas fuesen de tal entidad que el proyecto que se sometiese a la aprobación definitiva fuese totalmente distinto o contuviese un cambio sustancial, en los criterios utilizados por el proyecto que se aprobó inicialmente y se expuso al público. En este caso, estaríamos ante un auténtico fraude de Ley, eludiendo el trámite respecto del verdadero proyecto. En el supuesto que nos ocupa, la introducción de una disposición adional en la ordenanza, por laque se prohibe la publicidad sobre tabacos y bebidas alcohólicas, no modifica de modo sustancial el contenido de la misma en cuanto aparece encaminada a la regulación del régimen de obtención de licencias de las vallas publicitarias desde una perspectiva urbanística, no siendo preciso, por tanto, someter de nuevo la ordenanza al período de información pública, tal y como pretenden los recurrentes. 5.° La segunda de las cuestiones suscitadas surge en torno al momento de entrada en vigor de la ordenanza, pues la parte demandante basándose en el texto de la disposición final de dicha norma, en cuya virtud "la presente ordenanza entrara en vigor el día siguiente de publicarse su aprobación definitiva", entiende necesario que se proceda a la publicación del acuerdo de aprobación definitiva, sin que baste con la publicación del texto de la ordenanza definitivamente aprobado. Tanto el art. 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local , como el art. 196.2 de ROF , ponen de manifiesto que las ordenanzas locales entrarán en vigor una vez se haya publicado íntegramente su texto en el "Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma", y haya transcurrido el plazo previsto en el art. 65 de Ley de Bases de Régimen Local , no es preciso, por lo tanto, más que la publicación del texto íntegro de la ordenanza. En tal sentido, ha de ser entendida la disposición final de la norma cuando prevé como momento de entrada en vigor el día siguiente de publicarse su "aprobación definitiva" sin que sea precisa la publicación del acuerdo plenario por el que se procede a la probación de la ordenanza, ya que, en último término, el contenido de dicho acto es el texto de la ordenanza a cuya publicación se procede. 6.º Resta por determinar si la prohibición de realizar publicidad en vallas y carteleras sobre tabaco y bebidas alcohólicas en el término municipal de Getafe incluida como disposición adicional de la ordenanza, es contraria al ordenamiento jurídico por carecer de competencia la Corporación municipal para tal prohibición. Antes de abordar la cuestión planteada es preciso señalar que la nulidad de los preceptos de la ordenanza, en concreto de su disposición adicional, no vicia de nulidad el resto de la normativa aprobada, ni su acto aprobatorio, tal y como pretenden los recurrentes, sino que tan sólo afecta al precepto en cuestión. El principio de incomunicabilidad de invalidez de los actos administrativos, consagrado en los arts. 50.2 y 52 de la Ley de Procedimiento Administrativo así lo exige. El municipio, tal y como dispone el art. 4.1 de la Ley de Bases de Régimen Local y art. 4.1 del ROF , en su calidad de Administración pública de carácter territorial y dentro de sus competencias ostenta "las potestades reglamentarias y de autoorganización". Ahora bien, como acertadamente pone de manifiesto el art. 4.º de la Ley de Bases de Régimen Local , dicha atribución la ostenta "dentro de la esfera de sus competencias". El art. 25 de la Ley de Bases de Régimen Local atribuye una amplia capacidad de actuación en diversas materias, pero en todo caso, las competencias municipales se perfilan desde un punto de vista negativo acudiendo a las competencias que corresponden al Estado, Comunidades Autónomas y demás entes públicos, sin olvidar, tal y como señala el apartado 2 del art. 25 de la Ley de Bases de Régimen Local , que incluso en las competencias que le aparecen atribuidas al municipio habrá de acomodarse a los términos fijados en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, lo contrario sería desconocer el principio de jerarquía normativa, consagrado en el art. 9.3 de la Constitución y recogido en el art. 23.1 de la Ley de Régimen Jurídico. Desde esta perspectiva, la prohibición de que los carteles y vallas contengan publicidad sobre tabaco y bebidas alcohólicas en el término de Getafe, desborda el ámbito de la protección de la salubridad pública municipal, en el que se basa la Corporación, al amparo del art. 25, h) de la Ley de Bases de Régimen Local , para incidir en lo que se constituye como publicidad ilícita, materia por su propia índole, tal y como señala la exposición de motivos de la Ley General de Publicidad 34/1988, de 11 de noviembre , atraviese fronteras desbordando los intereses locales, e incidiendo incluso en el espacio jurídico intereuropeo, siendo competencia exclusiva del Estado la regulación de esta materia a tenor del art. 149.1, 6 y 8 de la Constitución , sin que por lo tanto pueda establecerse dicha prohibición en la mencionada ordenanza, sin invadir un ámbito de competencia exclusiva del orden, por lo que procede anular la disposición adicional mencionada. 7.° De lo actuado no se desprende méritos suficientes que justifique la imposición de las costas a ninguna de las partes litigantes, a tenor de lo dispuesto en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional.»
Contra dicha sentencia, la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 1 de junio de 1993, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. señor don José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.
Vistos: La Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955; la de Bases de Reforma de Régimen Local de 2 de abril de 1985; la de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957; la de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1985; la de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, modificada por la de 30 de abril de 1992, sobre Medidas Urgentes de Reforma Procesal , y demás disposiciones de general aplicación.Fundamentos de Derecho
Se aceptan los de la sentencia apelada.
Insiste la Corporación municipal apelante en lo que adujo en su escrito de contestación a la demanda a fin de justificar su competencia para la elaboración de una ordenanza exclusivamente aplicable al ámbito territorial con el que aquélla se corresponde; pero esta simple reiteración no desvirtúa en modo alguno las acertadas consideraciones del Tribunal a quo, habida cuenta de que, sin negar que esa competencia la tiene conforme a la legislación por la que se rigen los órganos de la Administración Local, constituida fundamentalmente por la Ley de 24 de junio de 1955 y la de Bases de 2 de abril de 1985 , ni mucho menos que su actividad se legitima por el principio de autonomía municipal que se proclama por los arts. 137 y 140 de la Constitución , en cualquier caso la eficacia de lo que en el ejercicio de sus potestades -en este caso, de aprobar la ordenanza cuya disposición adicional- legalmente no puede implicar una contradicción con lo que en algún aspecto estuviera regulado de un modo dispar por la legislación del Estado o de la Comunidad Autónoma, tanto en el aspecto puramente objetivo de la ordenanza como en el subjetivo, afectante a los derechos de los administrados en ella implicados, o, lo que es más trascendente, por los preceptos y principios constitucionales garantes de unos derechos posiblemente ejercitables por las personas físicas o por las de naturaleza empresarial, en todo el territorio nacional o en el citado autonómico y que por su origen y jerarquía normativa, en ningún caso consienten en eliminación ni limitación alguna conforme a la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, a menos -claro es- que esa prohibición o limitación en ambas vertientes pudiera obedecer a circunstancias, peculiaridades o características privativas del territorio municipal en el que la autoridad local ejerce sus potestades, que en esta ocasión no se acreditan.
Ninguna motivación concreta, ni siquiera la que la Administración municipal formula de haber actuado en el ejercicio de su potestad -y hasta deber- de velar por la salud pública, puede legitimar el contenido de una disposición adicional, como la inserta en referida ordenanza, como aquí se impugna; porque, sin necesidad de mayores razonamientos hay que entender que es contrario a Derecho dejar prohibido para el ámbito territorial de un municipio la publicidad, por medio de vallas, de alcohol y del tabaco, por evidente excepción a la normativa estatal o autonómica; porque es claro que, si también por alguna de éstas ya estuviera prohibido, la disposición que se combate carencia de sentido.
Es por todo ello por lo que ha de confirmarse la sentencia recurrida, sin que, por lo que se refiere al tema de costas procesales, se aprecia que alguna de las partes haya incidido a lo previsto en el art. 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.
Declarando que no ha lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Getafe, debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada, con fecha 26 de abril de 1990, por la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid , en los autos de que aquél dimana, que anulaba la disposición adicional de la ordenanza aprobada por dicha Corporación municipal el 20 de mayo de 1986, cuya sentencia declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
Y, a su tiempo, con certificación de esta sentencia devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.-Jorge Rodríguez Zapata Pérez.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública, por el Excmo. señor don José María Reyes Monterreal, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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