STS, 17 de Marzo de 1993
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:1993:1733 |
| Fecha de Resolución | 17 de Marzo de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 945.-Sentencia de 17 de marzo de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata Pérez.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Concesión administrativa.
NORMAS APLICADAS: Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local, y Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Reglamento de Ordenación de Transportes por Carretera, de 9 de diciembre de 1949.
DOCTRINA: El Ayuntamiento tiene potestad para regular el transporte público de viajeros dentro del
casco de la ciudad. La competencia autonómica sobre las líneas interurbanas debe entenderse
limitada al fin propio a que atiende el servicio interurbano.
En la villa de Madrid, a diecisiete de marzo de mil novecientos noventa y tres.
Visto el recurso de apelación interpuesto por doña Consuelo Rodríguez Chacón, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de la Entidad «Autobuses de León, S. A.», bajo la dirección de Letrado, habiendo comparecido, en calidad de parte apelada, el Ayuntamiento de León, quien lo hizo con asistencia de Letrado, por medio del Procurador de los Tribunales don Francisco Alvarez del Valle García; promovido contra la Sentencia dictada el 5 de abril de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León , en recurso sobre supresión de paradas en el casco urbano.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata Pérez, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León se ha seguido el recurso núm. 545/87, promovido por la representación de la Entidad mercantil 945 «Autobuses de León, S. A.», y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de León, sobre supresión de paradas en el casco urbano.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 5 de abril de 1990 con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contenciosoadministrativo, sin expresa imposición de costas».
Contra la referida Sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 10 de marzo de 1993, en cuya fecha hatenido lugar.
Fundamentos de Derecho
La sentencia apelada considera ajustado a Derecho el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de León de 4 de abril de 1986, confirmado por silencio en reposición, de supresión de paradas de autobuses en el casco urbano de la ciudad. Se motiva dicho acuerdo en que el 16 de diciembre de 1985 la Empresa «Autobuses de León, S. A.», dejó de prestar el servicio de transporte interurbano en diversas líneas coincidentes con el transporte urbano municipal y que, no obstante, en las restantes líneas interurbanas que aún tiene concedidas la citada Empresa se producen frecuentes paradas dentro del casco urbano que, en la práctica, transforman dichas líneas en urbanas, lo que se estima un claro perjuicio económico para el Ayuntamiento y una intromisión en su ámbito competencial. En consecuencia, se adoptaron dos medidas: 1 .a) Ordenar a «Autobuses de León, S. A.», en relación con el transporte interurbano que presta en régimen de concesión que los autobuses adscritos a la misma no efectuasen en lo sucesivo ninguna parada en el casco urbano de la ciudad de León, a excepción de la correspondiente a la cabecera de línea y aquellas otras para las que estaba legalmente autorizada de acuerdo con los términos de la concesión de transporte interurbano. 2.a) Dirigirse al órgano competente de la Junta de Castilla y León solicitando de éste que se modificase la concesión -próxima a cumplir veinticinco años- en el sentido de suprimir la totalidad de las paradas legalmente autorizadas dentro del casco urbano de la ciudad y el cambio de las cabeceras de línea. Tras el oportuno expediente esta petición fue denegada por la Junta de Castilla y León, en resolución firme, impugnándose sólo en el presente proceso la primera parte del acuerdo, por la que, como se ha dicho, el Ayuntamiento suprime las paradas que, sin estar previstas en la concesión, se efectuaban en el casco urbano.
La empresa concesionaria ha centrado sus alegaciones en esta apelación en poner de relieve la íntima relación que, a su juicio, existe entre este caso y el que fue resuelto por la misma Sala de Valladolid el 20 de julio de 1988 en una Sentencia que ha sido confirmada por esta misma Sección el pasado 28 de octubre de 1991 (recurso de apelación núm. 2.029/88). El citado proceso se refería a la impugnación -también por la Entidad «Autobuses de León, S. A.»- del pliego de condiciones económico-administrativas y la adjudicación a una Empresa distinta de la concesión del servicio de transportes urbanos de León, mereciendo un fallo que estimó parcialmente las pretensiones de la referida «Autobuses de León, S. A.», y anuló el pliego de condiciones del concurso en la parte referente a la ampliación del casco urbano de la ciudad de León, así como en el establecimiento de servicios urbanos coincidentes con aquellas concesiones de «Autobuses de León, S. A.», que originariamente eran interurbanas, pero que discurren en su totalidad por el casco actual de la ciudad. Asiste la razón al Ayuntamiento aquí apelado cuando opone que la cuestión que se discute en el presente recurso es distinta a la debatida en el proceso de que acabamos de hacer mérito, aunque guarde cierta relación con ella, por cuanto el acuerdo ahora impugnado se refiere a líneas que no discurren en su totalidad por el casco urbano de la ciudad, por lo que siguen siendo interurbanas y el fallo de la Sentencia confirmada por esta Sala el 28 de octubre de 1991 no contiene pronunciamiento alguno -ni razonamiento que deba vinculólos- sobre este tipo de líneas, pero procede rechazar expresamente que la apelante -aunque se limita prácticamente a relacionar ambos procesos- haya incumplido el art. 100.5 de la LJCA ni, en lo esencial, su obligación de crítica de la Sentencia apelada por cuanto ha sido la propia Sala de instancia la que ha hecho mérito de su fallo anterior de 20 de julio de 1988 -que incluso trajo a los autos para mejor proveer al amparo del art. 75.2 de la LJCA - y lo ha relacionado con la decisión apelada, siendo admisible que la apelante -que en definitiva nos pide la revocación de la Sentencia y la declaración expresa de que puede mantener todas las paradas que realiza en la actualidad- haya pretendido hacer valer en esta apelación una versión distinta de la acogida por la Sala sentenciadora.
Aunque es indudable la competencia municipal para establecer y suprimir paradas de autobuses en el casco de la ciudad, el acuerdo que examinamos es complejo por implicar un entrecruzamiento de competencias entre el Ayuntamiento y la Administración concedente de las líneas interurbanas, en el que -además- se suscita la cuestión de los derechos del concesionario afectado. La Sentencia de instancia ha estimado, en relación con su fallo anterior, que ambos campos están separados nítidamente y que las paradas en el casco urbano de la concesionaria no tienen nada que ver con la concesión interurbana, sirviendo a un fin distinto al de ésta y siendo -en cuanto resultado de una situación de mero hecho simplemente tolerada por el Ayuntamiento - susceptibles de revocación en cualquier momento. No comparte esta Sala tal valoración, lo que, con revocación de la Sentencia de instancia, nos va a llevar a declarar la nulidad del acuerdo impugnado en el extremo concreto en que se discute.
De la motivación del acto impugnado se deduce que el Ayuntamiento no ha ejercido sus potestades en materia de policía de circulación, sino las que le asisten para regular el transporte público deviajeros (art. 25.2 11), Ley 7/1985 y 1, 17 y concordantes del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955), que le corresponden dentro del casco de la ciudad. Pero, en las circunstancias concretas que concurren, y a la luz de las pruebas aportadas por la concesionaria, apreciamos que el Ayuntamiento de León ha ejercido esas potestades sobre paradas urbanas que existen en lo que en la actualidad resultan itinerarios de penetración de servicios interurbanos, no resultando probado, en contra de lo que se alega por el Ayuntamiento, que dichas paradas urbanas sean ajenas a las concesiones interurbanas ni a los itinerarios autorizados. Es preciso recordar que, a tenor del art. 80 del Reglamento de ordenación de los transportes por carretera de 9 de diciembre de 1949 , el establecimiento de las paradas afectadas podría incluso haberse efectuado por el mismo concesionario, lo que suscita la duda de si puede un Ayuntamiento actuar de plano y unilateralmente sobre un servicio público concedido ajeno al mismo, respecto de una concesión frente a la que el Ayuntamiento asume una posición de tercero y sobre la que, sin embargo, se incide.
Entendemos que es de aplicación al caso la legislación de transportes por carretera ( art. 1.° de la Ley de Ordenación de Transportes Mecánicos por Carretera de 27 de diciembre de 1947 , en relación con el art. 1.° de su Reglamento de 9 de diciembre de 1949 ), ya que se trata de transportes de viajeros en los que parte de su recorrido se desarrolla fuera del casco urbano de la ciudad. Ambas partes aceptan, en efecto, que los servicios afectados por el acuerdo municipal que examinamos están sometidos a esta última legislación, ya que se trata de concesiones interurbanas de antigua competencia estatal, hoy transferida a la Junta de Castilla y León ( arts. 5.°, 6.° y 7.° de la Ley de 27 de diciembre de 1947 ), que parten del término municipal de León con itinerario a otros pueblos próximos. En tales condiciones la competencia municipal para la regulación de transporte público de viajeros en el casco debe respetar las concesiones estatales en vigor, sin que éstas sean susceptibles de modificación unilateral por el Ayuntamiento.
Con todo, la situación planteada requiere mayor matización, que desde luego fuerza a rechazar la pretensión de la concesionaria de que le reconozcamos el derecho a que se mantengan las paradas existentes. El Ayuntamiento aduce que las líneas en discusión han venido prestando y prestan en la práctica servicios interiores, que son calificables como urbanos, lo que tampoco es negado -al menos con la claridad debida- por la concesionaria en el recurso de apelación. Es claro que la competencia hoy autonómica sobre las líneas interurbanas en cuestión debe entenderse también limitada al fin propio a que atiende el servicio interurbano, ya que, en otro caso, devendría instrumento para mermar, siquiera en forma indirecta, la competencia plena que el Ayuntamiento ostenta en materia de transporte dentro del casco de la ciudad. Por ello, caso de resultar que las paradas urbanas suprimidas servían para prestar un servicio interior ajeno a la finalidad de la concesión interurbana principal, no debe desconocerse la competencia municipal para ordenar el servicio e incluso, en ejercicio de las competencias de regulación del transporte que examinamos, acometer la supresión de las partes existentes.
De lo hasta aquí expuesto se deduce la existencia de un entubamiento competencial que obliga al Ayuntamiento a actuar conjuntamente con la Administración concedente para la consecución del fin que se propone, siendo por ello contraria a Derecho la supresión de paradas que -en forma unilateral- se ha acordado por el Ayuntamiento, ya que en definitiva debió haberse instado por el cauce que establece el art. 27 del Reglamento de Ordenación de 9 de diciembre de 1949 , al incidir sobre un servicio que se venía prestando en una concesión ajena al Ayuntamiento.
Es también necesario subrayar que las competencias municipales de ordenación del transporte urbano de viajeros que el Ayuntamiento ejercita ahora implican asumir una posición antes ocupada por el Estado y, por transferencia, por la Comunidad de Castilla y León. Por circunstancias que no se han especificado -ya por expansión del casco de la ciudad de León, ya por no ejercicio por el Ayuntamiento de sus competencias en la materia en los últimos años- el Ayuntamiento se viene a subrogar ahora en la posición competencial de la Administración estatal, luego autonómica, que es la concedente de los servicios interurbanos, bajo cuyo régimen resultan haber surgido las paradas que se pretenden suprimir en el casco urbano. Tal subrogación debe, desde luego, entenderse plena y en todos los derechos de la Administración antecesora, pero también en las obligaciones de ésta por lo que si el Ayuntamiento pretende suprimir paradas urbanas puede hacerlo, pero respetando los derechos que para la concesionaria resulten de la concesión interurbana, debiendo, en su caso, indemnizar a dicha concesionaria por alteración o supresión parcial del servicio.
Como conclusión de lo que se ha venido razonando resulta que, sin desconocer la competencia del Ayuntamiento de León para instar, por razones de interés municipal, la supresión de paradas urbanas objeto del presente proceso, es obligado considerar contraria a Derecho la orden de supresión que enjuiciamos por haberse dictado en forma unilateral y sin la consideración debida a los derechos de la concesionaria que eventualmente puedan ser afectados por tal supresión, lo que, connulidad de la resolución impugnada, obliga a retrotraer las actuaciones a la propuesta anterior a su adopción, debiendo el Ayuntamiento -en cumplimiento de la legislación de transportes por carretera por que se rigen los servicios- dirigirse eo su caso a la Administración a la que se han transferido las concesiones estatales para que, al amparo de lo establecido en el art. 27 del citado Reglamento de 9 de diciembre de 1949 , se instruya un expediente en el que, con audiencia de la Entidad concesionaria y examen de las condiciones en que las concesiones fueron otorgadas y aquellas en las que se presta en la actualidad, se determine el origen, finalidad e importancia para el equilibrio económico de las concesiones de las paradas existentes en el itinerario de penetración en el casco urbano que se dicen no previstas en la concesión misma y se resuelva lo procedente para el interés público, señalando las indemnizaciones o compensaciones que, en caso de que así proceda, deban otorgarse a la concesionaria.
No apreciamos razones que, en aplicación de lo establecido en el art. 131 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, justifiquen una expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias.
Que, dando lugar en parte al recurso de apelación interpuesto por doña Consuelo Rodríguez Chacón, en representación de «Autobuses de León, S. A.», contra la Sentencia dictada el 5 de abril de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León , debemos revocar y revocamos la Sentencia apelada y, en su lugar, dando lugar también en parte al recurso contencioso interpuesto por «Autobuses de León, S. A.», debemos declarar y declaramos la nulidad del acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de León de 4 de abril de 1986, y de su confirmación por silencio en reposición, en el concreto extremo aquí impugnado de supresión unilateral de paradas de autobuses en el casco urbano de la ciudad, ordenando que se retrotraigan las actuaciones al momento anterior al que se dictó y disponiendo que, en su caso, prosiga la tramitación del expediente exponiendo el Ayuntamiento de León la situación a la Comunidad Autónoma que ha asumido las concesiones, para que a la vista del expediente de concesión, de las paradas existentes y de las fijadas con posterioridad en el caso urbano se decida lo procedente sobre la supresión de paradas existentes en el caso urbano a que se refiere el acuerdo anulado, indemnizando, caso de ser procedente, al concesionario. Se rechazan las pretensiones de reconocimiento del derecho a mantener todas las paradas existentes formuladas en ambas instancias, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en ninguna de ellas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.-Jorge Rodríguez Zapata Pérez.- Eladio Escusol Barra.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. don Jorge Rodríguez Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretario certifico.-Antonio Auseré Pérez.-Rubricado.
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STSJ Andalucía 252/2018, 12 de Febrero de 2018
...Pero, además, tal es la regulación contenida en el art. 65 del ROTT". Esas sentencias lo mismo que la citada por la recurrente STS de 17 de marzo de 1993 ( ROJ: STS 1733/1993 ), tienen como hechos determinantes la existencia de una concesión de transporte y que sobre ella incida otra conces......