STS, 16 de Marzo de 1993

Por la representación de don Ramón y otro se interpuso recurso contencioso- administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el «Boletín Oficial del Estado» y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a dicha representación, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte Sentencia por la que se anule y revoque el acto recurrido y se reconozca el derecho de los recurrentes a ser indemnizados por su jubilación anticipada.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando dicte Sentencia por la que se desestime el recurso en todos sus extremos.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 9 de marzo de1993, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas.

Fundamentos de Derecho

El presente recurso tiene por objeto la impugnación de las resoluciones del Consejo de Ministros de 4 de marzo de 1991 por la que se desestimar recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución del mismo organismo, y de 22 de marzo de 1991, que desestimó la petición de reclamación de daños y perjuicios derivados, se dice en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, de la aplicación del art. 33 de la Ley 33/1984, de 2 de agosto , de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

Se advierte un error al indicar la petición de los recurrentes sobre la que recayeron las resoluciones desestimatorias recurridas, y referirla a la aplicación del art. 33/1984, cuando, como se comprueba por la lectura de la misma, obrante en el expediente administrativo, la norma aplicada no es el art. 33 de la Ley 30/1984 , sino la disposición transitoria 28 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio , error que sin embargo carece de trascendencia especial, al poderse referir perfectamente todas las argumentaciones de los recurrentes al hecho de sus jubilaciones, con independencia de la norma que las determinó, pues en todo caso la base de su reclamación es que se ha producido un adelantamiento de la edad de jubilación en relación con la que regía en el momento de su ingreso en la carrera judicial, fenómeno de adelantamiento que es del mismo signo en el ámbito regido por la Ley Orgánica 6/1985 que en el regido por la Ley 30/1984 .

El problema de la posible responsabilidad del Estado legislador acaba de ser analizada, y resuelta, por recientes Sentencias del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre y 2 de diciembre de 1992 (entre otras), así como en otras muchas posteriores de esta Sección [ Sentencias del Tribunal Supremo de 18, 20(2), 22

(5), 25 y 28 de enero (5) y 8 de febrero de 1993 ] relativas a procesos en los que funcionarios jubilados por aplicación de la misma Ley en edad más temprana que la que regía según la legislación vigente en el momento del ingreso en sus respectivos cuerpos, pretendían, como la aquí demandante, una indemnización por los perjuicios ocasionados en sus respectivas situaciones personales por la aplicación de la nueva legalidad, invocando, como la hoy demandante, la responsabilidad del Estado legislador, con argumentos en gran parte coincidentes con los aducidos por la actora para fundar su pretensión.

En aras de la necesaria unidad de doctrina, y sin perjuicio de hacer después una referencia individualizada a los distintos fundamentos de la demanda, debemos reproducir aquí lo que decíamos en los fundamentos pertinentes de la primera de las Sentencias citadas, del tercero al octavo inclusive, que dicen literalmente:

Tercero: El art. 9.3 de la Constitución establece, efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el art. 106.2, dentro del título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración", y los de la Administración de Justicia en su art. 121, en el título VI, bajo el epígrafe "Del Poder Judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento especifico en el texto constitucional. Además, el art. 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida - art. 21 de la Constitución de 1931, art. 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, arts. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952 - y hallarse ya regulada en la actualidad en los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los arts. 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en cuanto a la que el art. 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los arts. 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los arts. 106.2 y 121 de la Constitución , los mismos se remiten, y por tanto hacen necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del art. 9.3 del texto constitucional, lanecesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por faltar cualquier antecedente histórico o suficiente para la desestimación del recurso.

Cuarto: Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el art. 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: Aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración - arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -, que, quizá por admitir una amplia responsabilidad objetiva, es la que fundamentalmente se invoca en la demanda; la prevista en el art. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; la extracontractual del art. 1.902 del Código Civil , o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogia presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado está referida al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley, que ni siquiera se ha invocado; la responsabilidad extracontractual del art. 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos; por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos puntuales en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del Derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

Quinto: Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el Derecho comparado nos ofrece dos soluciones: De una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en arrets del Consejo de Estado que han contemplado casos muy concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados Por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc.; de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado en las Sentencias ya citadas la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y Profesores de EGB y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

Sexto: Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el art. 405 de la Ley de Régimen Local de 1985 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el art. 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final la invocación que se hace delart. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa , al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1.° de dicha Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus arts. 3.° y 4.° se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.

Séptimo: Las Sentencias del Tribunal Constitucional núms. 108/1986, de 29 de junio; 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril , que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de EGB, después de negar que los mismos vulneren los arts. 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución , afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dice a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, como alega el recurrente, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1985 y 1989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, que de forma condicionada se pide en el otrosí de la súplica de la demanda, pues la conclusión a que se llega en el recurso, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada. Tampoco las que se citan del Tribunal Supremo en Pleno amparan la pretensión ejercitada, pues en las mismas se resolvió exclusivamente que la competencia en vía administrativa para decidir las reclamaciones efectuadas al Consejo General del Poder Judicial correspondía al Consejo de Ministros, sin que los razonamientos en que pudieran fundamentarse algunas de ellas vinculen en absoluto la decisión sobre la cuestión de fondo que ahora se resuelve. Por el contrario, además de otras Sentencias anticonstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971, 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las Compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966, después de la Constitución , las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988 , en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991 , referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada en razón de supuestos perjuicios derivados de la aplicación de dichas Leyes.

Octavo: Por último, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , publicada en el "Boletín Oficial del Estado" de fecha 27 de los corrientes, no vigente pero orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1.° Que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2° que se establezca en los propios actos legislativos, y 3.° que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su art. 139.3 que, de estar vigente, excluiría por supuesto la indemnización pretendida

.

Hasta aquí la cita de la Sentencia referida, cuya doctrina basta para desestimar el recurso.

La demanda, en su apartado II («fundamentos de Derecho») y subapartado B («Fundamentos jurídico-materiales»), sistematiza su argumentación en cinco capítulos: A los que haremos referencia individualizada.

El 1, «Introducción», sirve a la función que expresa su propio enunciado, de ahí que en sí propio carezca de especial enjundia argumental, que ha de buscarse en los siguientes.

El 2, «Fundamentos de la desestimación de la reclamación indemnizatoria», tampococontienen, en sí, argumentación de apoyo a la propia tesis, siendo tan solo una síntesis de los fundamentos de la resolución denegatoria del derecho reclamado, ordenados en sendos párrafos ordenados de la a) a lag).

Conviene, no obstante, destacar que lo recogido en los apartados a) a V ha merecido la aceptación de nuestra reciente jurisprudencia, lo que de partida resta eficacia impugnatoria al anuncio, con el que se finaliza el capítulo, de «demostrar lo inexacto (por irreal) de dichos fundamentos».

El capítulo 3, «El reconocimiento de la responsabilidad del poder legislativo», a su vez se ordena en apartados sucesivos de la letra a) a la d).

En el a) de «Planteamiento» se alude a que «el Tribunal Constitucional ha reconocido la posibilidad de compensar económicamente a aquel que sufra un daño como consecuencia de la jubilación forzosa», y que «tal posibilidad ha sido igualmente reconocida por el Tribunal Supremo en Pleno en el caso de la jubilación forzosa de los Magistrados», con una alusión a Sentencias estimatorias de Tribunales Superiores.

Por lo que hace a la referencia a las Sentencias de los Tribunales Superiores, es claro que no pueden servir la pauta para el criterio que deba seguir este Tribunal Supremo.

En cuanto a la alusión a las Sentencias del Tribunal Constitucional conviene precisar que en las aludidas (obviamente las Sentencias 108/1986, de 29 de julio; 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril) no se establece un deber de indemnizar por el adelantamiento de la edad de jubilación, sino algo muy diverso, cual es la posibilidad de que los perjuicios derivados de ella merezcan algún género de compensación, proclamación excesivamente vaga, en la que no puede asentarse la proclamación por el supremo intérprete de la Constitución de la existencia de una responsabilidad por actos del legislador que no venga directamente establecida por el propio legislador, y de un deber de indemnización ligado a ella, que es precisamente la ardua cuestión que se suscita en el proceso. Como dice la Sentencia del Pleno de esta Sala con la transcripción de cuyos fundamentos iniciábamos la actual (fundamento de Derecho séptimo), «más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador».

Y en cuanto a la alusión a las Sentencias del Tribunal Supremo, si bien su argumentación es más precisa como cobertura de la pretensión de los recurrentes, debe advertirse que en ninguna de las citadas se llegó a estimar la pretensión indemnizatoria objeto del correspondiente proceso, pues en ellas se concluía con una declaración de incompetencia del Consejo General del Poder Judicial para el reconocimiento de la indemnización pretendida, y una proclamación al efecto de la del Consejo de Ministros; por lo que a la postre la doctrina de la misma no tiene más valor que el de obiter dicta, y no de ratio decidendi, parece ver en dichas Sentencias la manifestación de una auténtica jurisprudencia, de ahí el consciente apartamiento de los criterios de las Sentencias aludidas que se contiene en el fundamento de Derecho séptimo de la Sentencia, con cuya cita y transcripción iniciábamos ésta, cuando sobre el particular dice: «sin que los razonamientos en que pudieran fundarse algunas de ellas vinculen en absoluto la decisión sobre la cuestión de fondo que ahora se resuelve».

El apartado b) del capítulo que analizamos, referente a «El vacío legal y solución doctrinal del problema», expone tan sólo criterios de prestigiosos tratadistas, que, no por tales, se estiman convincentes, y menos cuando existe ya una jurisprudencia nutrida contraria a su tesis.

El apartado c) de dicho capítulo lleva la siguiente titulación: «La jurisprudencia recaída en relación con la jubilación reconoce la posibilidad de indemnizar, con independencia de otras razones de legalidad», pasando a continuación a transcribir párrafos de otras tantas Sentencias de este Tribunal sobre la función de la jurisprudencia, y sobre la procedencia de indemnizar por la jubilación forzosa. Basta que nos remitamos a lo que con carácter general decíamos al enjuiciar la alegación del apartado a) del capítulo, para rechazar tanto el valor de auténtica doctrina jurisprudencial de la referida, como para proclamar su carácter no vinculante. En todo caso, la línea jurisprudencial establecida en la actualidad en precedencia inmediata a este proceso, no como obiter dicta, sino como auténtica ratio decidendi, habría corregido la expresada en las Sentencias citadas por los recurrentes.

Por último, en relación con el capítulo 3 de los fundamentos jurídico-materiales de la demanda, alusivos a «El principio de la confianza legitima», debe significarse que el supuesto al que se refiere la Sentencia que invoca dicho principio no es asimilable al actual, pues en él se trataba de compensar unos gastos, derivados de una conducta adoptada a la vista de una actuación administrativa concreta, que inducía al administrado a dicha actuación; en el caso actual la posición del administrado es puramente pasiva, no se le induce a actuación alguna que pueda volverse en su contra, y respecto de la que debagarantizársele la indemnidad, sino que se trata de la pura sumisión al límite de su carrera funcionaría!, que lo más que acarrea en él es «un tipo de convicción psicológica subjetiva», a cuyo desvanecimiento, según la doctrina de la propia Sentencia de 8 de junio de 1990, invocado por los recurrentes, no es de aplicación dicho principio.

Los dos últimos capítulos del fundamento que analizamos, el 4, sobre «El carácter y fundamento de la pensión de jubilación», y el 5, sobre «Determinación del daño», solamente tienen entidad fundamentadora de la pretensión sobre la base previa de que por el éxito de los precedentes se hubiera aceptado la existencia de un deber de la Administración por actos del Estado legislador, al adelantar la edad de jubilación de los miembros de la carrera judicial en la Ley 6/1985 , respecto a la que regía en el momento del ingreso en aquélla; mas desde el momento en que esa base de partida del discurso de los recurrentes se ha rechazado, resultan ya inoperantes las argumentaciones contenidas en dichos capítulos, siendo innecesario su análisis.

Se impone por todo lo expuesto la desestimación del recurso.

No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.

Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso con-tencioso-administrativo interpuesto por la representación de don Ramón y don Octavio contra la resolución del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 1991, que desestimó su solicitud de indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por la anticipación de la edad de jubilación en aplicación del art. 33 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública ; sin hacer una especial imposición de costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Enrique Cáncer Lalanne.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Melitino García Carrero.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado Ponente de esta Sala del Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario certifico.