STS, 5 de Julio de 1993

Por la Procuradora doña María Gracia Garrido Entrena en representación de don Lázaro y otros, se interpuso recurso contencioso-administrativo que fue admitido por la Sala motivando la reclamación del expediente que una vez recibido se puso de manifiesto a la parle adora para que formalizara la demanda, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los antecedentes y fundamentos jurídicos que consideraba de aplicación terminó suplicando a Sala: Que con estimación del presente recurso acuerde a) la anulación de la resolución tácita que en virtud del silencio administrado, ha venido a desestimar las reclamaciones de indemnización por responsabilidad patrimonial formuladas por todos y cada uno de mis mandantes ame la Administración Pública; b) el reconocimiento del derecho de mis mandantes a percibir en concepto de indemnización las cantidades que para cada uno de ellos se señalan en las relaciones I y II que se incluye en el fundamento jurídico octavo de la presente demanda y que, sumadas, constituyen el montante total de cada reclamación: si el derecho de todos y cada uno de mis mandantes a percibir intereses de demora ya determinar en ejecución de sentencia) por el tiempo transcurrido desde 30 de junio de 1988 al día en que se notifique la sentencia que ponga fin a este pleito y sobre las cantidades debidas por dispensación de medicamentos a beneficiarios de entidades de seguridad y previsión social, para cuyo cálculo se utilizara el upo básico del Banco de España vigente en la fecha de dicho devengo (o el que por les haya venido a sustituirle) y sin perjuicio de los intereses que corren a partir de la misma.

Dado traslado del expediente al Abogado del Estado por veinte días para que conteste la demanda, éste presenta escrito en el que después de alegar lo que estimó conveniente a su derecho suplicó a Sala: Dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad parcial de recurso por lo que a la pretensión de indemnización por ventas al sector, privado concierne (exceptuadas las dos recurrentes expresamente citadas), en su defecto, sentencia por la que sea el mismo desestimado en su integridad o, en todo caso, parcialmente por lo que a la referida pretensión respecta.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas se concede a las partes el termino de quince días, presentando ambas partes sus respectivos escritos con el resultado que se recoge en Autos.

Para votación y fallo del presente recurso se señaló la audiencia de 20 de abril de 1993 .

Por providencia de la misma lecha y año y al resultar omitida la página que se inicia con doña Fátima y termina con don Benito , se acuerda para mejor proveer oficiar al Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid para que remita a esta Sala certificación relativa a la aludida página con el resultado de autos,

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Pedro Antonio Mateos García

Fundamentos de Derecho

Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo, la denegación administrativa presunta de la petición formulada por los actores al objeto de obtener, por el concepto responsabilidad patrimonial del Estado, la pertinente indemnización por la reducción del margen comercial correspondiente a los farmacéuticos en la venta o dispensación de medicamentos establecido por la después jurisdiccionalmente anulada Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, a cuya pretensión indemnizatoria se opone el Abogado del Estado, esgrimiendo, en primer lugar, tanto la inadmisibilidad parcial del recurso promovido, al amparo del art. 82,C), en relación con los 1,1 y 37,1, todos de la Ley Jurisdiccional , en, razón de que en vía contencioso-administrativa habían sido solicitados, por todos los demandantes la disminución de los beneficios obtenidos por la venta de medicamentos al sector privado, cuando sólo dos los habían interesado en la vía administrativa, como la inadmisión del proceso, prevista en el art. 82 ,b) del mismo texto legal, respecto de las pretensiones ejercitadas por aquéllos que carecen de legitimación por no haber aportado el título por el que reclaman a nombre de otro, para a seguido expresar que se opone a las cantidades reclamadas en cuanto se correspondan con las certificadaspor los colegios y a lo declarado por la Sala», aunque, a pesar de ello, invoca la prescripción de la acción indemnizatoria por haber transcurrido el plazo de un año establecido en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de 1957 , y acusa la omisión del preceptivo dictamen del Consejo de Estado.

La temática fundamental que suscita el presente proceso y que fluye de cuanto dejamos consignado por ésta Sala, ha sido ya reiteradamente y de modo uniforme por esta Sala en contemplación de alegaciones y pretensiones sustancialmente idénticas, a medio de variadas Sentencias que se inician con la dictada en 15 de octubre de 1990 y cuyos fundamentos de Derecho se reproducen o se invocan, entre otras posteriores en las de 26, 27, 28, 29 y 30 de noviembre de 1990, 5 de diciembre de 1991 y 24 de enero y 9 de marzo de 1992, y es por ello, por lo que en la presente resolución, habida cuenta la jurisprudencia reiterada y uniforme que dejamos citada, nos limitaremos, igualmente a reproducir o invocar la misma y sobre todo la doctrina que se desprende de la primera sentencia calendada, en orden a la cuestión básica planteada en el proceso, siquiera habremos de enjuiciar, en particular, las concretas alegaciones que formula el Sr. Abogado del Estado, para basamentar su oposición en el concreto supuesto que dirimimos.

La inadmisión parcial del recurso contencioso-administrativo pretendida por el defensor de la Administración con base en el hecho de que la indemnización de perjuicios producidos por la disminución de los beneficios obtenidos en las ventas de medicamentos al sector privado, como consecuencia de la precitada Orden de 1985, no había sido solicitada en la vía administrativa por los recurrentes, a excepción de dos de ellos, carece de fundamento para ser declarada en esta resolución, de conformidad con los invocados arts, 82,c, en relación con el 37,1, ambos de la Ley Jurisdiccional , por cuanto una tal inadmisión parcial no puede estimarse procesalmente correcta, habida cuenta que no cabe olvidar el carácter unitario de la admisión del recurso contencioso- administrativo y que la inadmisibilidad ha de referirse en bloque al recurso, pues las causas previstas juegan en relación con el mismo y no respecto de peticiones aisladas y, en consecuencia estando, según se aduce, en presencia de pretensiones extrañas a los actos administrativos recurridos, en cuanto rebasan el propio contenido de las presumas denegaciones impugnadas, lo procedente, en su caso, no será la inadmisión del proceso, en relación con aquellas concretas pretensiones, sino que el pronunciamiento en último término debería ser el de no haber lugar al decidir sobre aquello que indebidamente se pide, lo cual equivale a la desestimación de proceso en ese concreto particular que estamos considerando, esto es que más bien debe ser enjuiciado como tema de fondo.

En igual sentido desestimatorio hemos de pronunciarnos en relación con la inadmisión del recurso postulada al amparo del art. 82,b) de la Ley reguladora de nuestra jurisdicción, y con base en que varios de los recurrentes no acreditaban legitimación para impetrar la indemnización pretendida, por cuanto incorporada a los autos, en el período de prueba, específica certificación del Ilustre Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid, en la que se consigna que los titulares de las oficinas de farmacia a que se refiere el Sr. Abogado del lisiado, cuando articula la causa de inadmisibilidad que examinamos, son los responsables, a electos económicos, de las respectivas oficinas, durante el periodo comprendido entre los meses de octubre de 1985 y mayo de 1987, ambos inclusive, resulta obvio como aquéllos acreditan efectivamente la legitimación puesta en duda en el proceso, máxime cuando el defensor de la Administración «no se opone a las cantidades reclamadas en cuanto se correspondan con las certificadas por los colegios».

Las alegaciones articuladas por el Ahogado del listado, en orden tanto al componente temporal de la acción para exigir la responsabilidad, que ha de ejercitarse en el plazo de un año a contar desde el hecho que motive la indemnización», como a la circunstancia de no haber sido emitido el preceptivo dictamen por el Consejo de Estado, han de ser asimismo rechazadas en el proceso, bastando al efecto y para no incurrir en ociosas reiteraciones, invocar las pormenorizadas razones que se dan en las anteriores Sentencias citadas de 15 de octubre de 1990 y 9 de marzo de 1992 , en las que se hace notar, de una parte, cómo el cómputo del plazo para exigir la responsabilidad se inicio en el momento en que adquirió firmeza la sentencia donde se declaro la nulidad de la disposición general causa de la responsabilidad patrimonial, esto es en 4 de julio de 1987 fecha de la publicación, por lo que los actores accionaron en tiempo hábil al recia mar en 29 y 30 de junio de 1988, y de otra, que «el régimen de la impugnación de resoluciones presuntas no consiente, como solución la nulidad de actuaciones y retroacción del expediente administrativo para que se cumpla el preceptivo dictamen del Alto Órgano Consultivo..., por lo que queda rechazado el alegato del Abogado del Estado sobre la falta de aquel dictamen».

La cuestión de fondo latente en la presente litis ha sido va cual decíamos, reiteradamente decidida por este Tribunal Supremo y por ende, habremos de limitarnos a reproducir, resumidas, las consideraciones ya formuladas, siquiera sea para hacer realidad la aplicación del principio de unidad de doctrina, y así se decía en la Sentencia de 24 de enero de 1992, que la nulidad de la Orden de 10 de agostode 1985 , constituye una manifestación del funcionamiento anormal de los órganos administrativos, legalmente determinante de la responsabilidad exigida que ha llevado a este Tribunal a dictar decisiones estimatorias de pretensiones idénticas a la que debe producirse en el actual proceso pues, en todas resultaba, como ahora resulta, que la rebaja del margen comercial correspondiente a los farmacéuticos en la venta o dispensación de medicamentos, como consecuencia de la Orden más arriba citada, implicó una disminución en los beneficios de los actores, que constituía un daño ilegítimo real y efectivo, dimanante directamente (nexo causal) de la tan repetida Orden de 1985, que, en consecuencia debe ser reparado por la Administración, mediante el abono a cada uno de los titulares de las Oficinas de Farmacia y por las ventas de medicamentos a las entidades componentes de la Seguridad Social, del «perjuicio económico sufrido, que puede obtenerse con facilidad y exactitud aplicando a las cantidades facturadas (resultantes de las relaciones certificadas del colegio), en el período de los veinte meses computados de octubre de 1985 a mayo de 1987, ambos inclusive, el coeficiente 1,025382, calculado por el Ministerio de Sanidad y Consumo para establecer el margen comercial anterior y que, por tanto, refleja la diferencia entre éste y el nuevo, más bajo, anulado judicialmente unos meses más tarde» (Sentencia de 15 de octubre de 1990 ), debiendo en fin advertir respecto del concreto particular que examinamos que la recurrente Sra. Catalina figura en la certificación extendida por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid, comprensiva de las cantidades reclamadas sobre facturaciones al Insalud, Muface e Isfas, con la cantidad de 130.295 ptas,, en lugar de las

78.687 ptas que indica el Abogado del Estado, siquiera precisemos que el exceso de 51.612 ptas se corresponde con la indemnización por las ventas al sector privado, en tanto que el resto es la correspondiente a las ventas a la Seguridad Social, y que en vía administrativa peticionó íntegramente la susodicha cantidad de 130.295 ptas,, ocurriendo otro tanto con la Sra. Leonor , respecto de la que se certifican 340.236 ptas., que es la suma de los porcentajes correspondientes a las ventas al sector público y privado y que fue en su integridad interesada ante la Administración,

Nos corresponde ahora abordar el tema relativo a la indemnización de la lesión sufrida por los recurrentes, en razón de las ventas o dispensación de medicamentos a los clientes no pertenecientes a la Seguridad Social o que por cualquier motivo no utilizan el cauce de ésta para adquirir productos farmacéuticos y a cuyo reconocimiento y declaración se opone el defensor de la Administración, aunque según hacíamos constar con anterioridad, fuera planteada tal oposición improcedentemente al articularla como causa de inadmisibilidad, siendo más bien tema de fondo, y con tal perspectiva hemos de reiterar cuanto apuntábamos en el fundamento de Derecho tercero, al señalar que la circunstancia de haberse pretendido exclusivamente en vía administrativa, salvo error, a excepción de doña Catalina y doña Leonor el «daño soportado... por la venta de especialidades farmacéuticas dispensadas a los beneficiarios de la Seguridad Social, Muface e Islas, entre 1 de octubre de 1985 hasta el día 31 de mayo de 1987...», determina que, en relación con los perjuicios que se dicen padecidos como consecuencia de las ventas al sector privado, estemos en presencia de pretensiones extrañas a los actos administrativos recurridos, con las salvedades que antes hacíamos, para cuyos supuestos formularemos conclusiones distintas, y en ponderación de una tal desviación el pronunciamiento procedente deberá ser el de no haber lugar a decidir sobre lo que indebidamente se pide en vía contenciosa, lo cual equivale a la desestimación del recurso en el particular que analizamos, debiendo advertir, en contemplación de las alegaciones formuladas al respecto por la parte actora a) que la plus peticio constatada no se desprende de la comparación entre el suplico de la demanda y el escrito inicial de interposición del recurso contencioso-administrativo, sino del contraste de aquél con lo concretamente pedido en la vía administrativa: b) que los precedentes jurisprudenciales habidos no son determinantes de discriminación, pues en modo alguno resulta acreditado que en los respectivos procesos, tampoco se habían interesado ante la Administración los perjuicios causados por las ventas efectuadas al sector privado; c) que el criterio antiformalista y la tutela efectiva proclamada en la Constitución, no enervan nuestro razonamiento anterior, ya que éste repetimos, está basado en la propia conducta de los recurrentes, en las peticiones por ellos formuladas, sin que por ello quepa hablar de la procedencia de aplicar criterios favorables al acceso jurisdiccional, el cual, de otra parte, ha tenido desde luego lugar y d) que la eficacia erga omnes de las sentencias de nuestra jurisdicción (art. 86,2 de la Ley ) tampoco puede producir el resultado pretendido, toda vez que aquella eficacia se predica respecto del acto o disposición que anulase la sentencia, al modo que ha ocurrido con la Orden de 10 de agosto de 1985 , pero no alcanza a las consecuencias que pueden derivarse de la anulación, con relación a las cuales cada interesado está facultado para impetrar las que tenga por conveniente e incluso para no solicitar ninguna y obsérvese por último que la propia Sentencia más arriba citada de 15 de octubre de 1990 ya hacía notar, en el párrafo cuarto del fundamento de Derecho primero, cómo la función judicial enjuicia siempre las peticiones que se formularon en vía administrativa.

La doctrina legal que con tanta reiteración venimos invocando en la presente resolución, igualmente ha determinado «la obligación de la Administración de abonar los intereses devengados y expresamente postulados, para cuya cuantificación, en período de ejecución de sentencia, hay que sentar los correspondientes criterios que van en función de una trilogía de factores constituidos por la base cantidad líquida del principal debido por la dispensación de medicamentos (acreditada en las relacionescertificadas)-, el tipo de interés -coincidente con el del Banco de España-, y tiempo, el transcurrido desde el día de la recepción por la Administración de la reclamación del principal, que fueron los días 29 y 30 de junio de 1988, hasta la notificación de esta sentencia, a partir de la cual seguirán devengándose y serán computados conforme a aquel tipo básico hasta el completo pago» (Sentencia de 24 de febrero de 1992 ).

En consecuencia con nuestra exposición anterior y sin necesidad de mayores comentarios, en razón de cuanto expresábamos en la motivación según da aunque hagamos expresamente que en modo alguno ha sido acreditado por la parte demandada las afirmaciones que formulaba en relación con la ONCE, procede la parcial estimación del recurso que decidimos, sin que sean de apreciar los factores determinantes de una especial imposición de costas.

Que desestimando las causas de inadmisibilidad opuestas por el Sr. Abogado del Estado, debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de don Lázaro y otras relaciones en el encabezamiento de esta resolución contra la denegación presunta, por la Administración, de la petición formulada por los recurrentes al objeto de que se les reconociera la indemnización procedente por los daños y perjuicios que les había causado la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de agosto de 1985, sobre reducción del margen de beneficios de las oficinas de farmacia, declarada nula por Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 1987 , cuya denegación anulamos, dejándola sin ningún valor ni electo, por resultar disconforme con el ordenamiento, y declarando el derecho de los actores a ser indemnizados por la Administración General del Estado, como consecuencia de la aplicación de la mencionada Orden, condenamos a aquella: Primero a que pague o satisfaga a cada uno de los recurrentes las cantidades que figuran en la suplica de la demanda, en cuanto resulten coincidentes con las de la certificación del Colegio Farmacéutico aportada, en el período probatorio, por el concepto de dispensacion de medicamentos a la Seguridad Social: segundo, al pago a las farmacéuticas doña Leonor y doña Catalina de las cantidades peticionadas en la demanda ascendentes a 130.295 ptas. y 340.236 ptas respectivamente, en las cuales van incluidas los porcentajes correspondientes a ventas tanto al sector público como al privado y tercero, al abono a los actores de los intereses de demora sobre las cantidades que se les reconocen y solo sobre ellas entre los días 29 y 30 de junio de 1988, respectivamente, según las lechas de las distintas reclamaciones en vía administrativa y aquel en que se notifique esta sentencia, para cuyo cálculo se utilizará el tipo básico del Banco de España, y vigente en la lecha del devengo, sin perjuicio de los que corran a partir de aquella, y desestimando cuantas otras pretensiones se deducen en el escrito de demanda, no hacemos pronunciamiento especial sobre las costas procesales,

ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos,-Pablo García Manzano.-Pedro Antonio Mateos García.-Francisco José Hernando Santiago.-Juan Manuel Sanz Bayón.-Jesús Ernesto Peces Morate.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Pedro Antonio Mateos García, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera Sección Sexta del Tribunal Supremo, lo que certifico.