STS, 22 de Febrero de 1993
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| ECLI | ES:TS:1993:19334 |
| Fecha de Resolución | 22 de Febrero de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 604.-Sentencia de 22 de febrero de 1993
PONENTE: Excmo. Sr don Jaime Barrio Iglesias.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo.
DOCTRINA: La paralización de obras de construcción de edificios que tiene su causa directa en
una decisión administrativa adoptada en uso anormal de las facultades atribuidas por la norma, da
origen a indemnización de daños y perjuicios.
En la villa de Madrid, a veintidós de febrero de mil novecientos noventa y tres.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Empresa "Suelo y Casas, S. A.", con la representación del Procurador don Argimiro Vázquez Guillen, bajo la dirección de Letrado; y siendo parte apelada el Ayuntamiento de La Coruña, representado por el Procurador don Gabriel Sánchez Malingre, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada el 9 de junio de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en recurso sobre licencia de obras.
Es Ponente el Excmo. Sr don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado de esta Sala
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de La Coruña se ha seguido el recurso núm. 1.208/85, promovido por "Suelo y Casas, S. A.», y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de La Coruña, sobre licencia de obras.
El Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó Sentencia con fecha 9 de junio de 1990 , con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por "Suelo y Casas, S. A.", contra los acuerdos del Ayuntamiento de La Coruña de fechas 7 de diciembre de 1984 y 21 de junio de 1985, sobre reclamación de daños y perjuicios como consecuencia de la suspensión de efectos de las licencias de obras núms. 354/81 y 355/81. Sin costas".
La referida Sentencia se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de Derecho: "Primero: El presente recurso tiene por objeto la reclamación al Ayuntamiento de La Coruña de los daños y perjuicios causados como consecuencia de la anulación por las Sentencias núms. 176 y 177 del año 1983 por la paralización decretada por esa Corporación en uso del art. 186 de la Ley del Suelo de las licencias núms. 354 y 355 que el 19 de mayo de 1981 le fue otorgada al demandante para la construcción de dos bloques de viviendas en la zona de Los Castros de esta ciudad, y cuya suspensión de su actividad constructora cifra en la cuantía de 102.432.180 ptas., importe derivado de las ganancias, beneficios y otros perjuicios de tipo material e incluso moral sufridos a razón de dicho proceso y que supuso durante más detres meses la inactividad de las obras a que en principio tenía autorizadas. Segundo: Surge como consecuencia de dicha premisa fáctica una necesidad de determinar previamente una serie de excepciones de índole procedimental alegada en el acto de la vista por la parte demandada relativa en primer lugar a la posible caducidad prevista en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado en relación con el art. 411 de la Ley de Régimen Local , art. 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y recaídas igualmente en el art. 106.2 de nuestra Constitución , por la que las acciones dirigidas a reclamar por los daños y perjuicios caducaran al año del hecho que motive la indemnización, pero si tenemos en cuenta que el recurrente con fecha 12 de mayo de 1984 dirigió escrito a la Corporación, siendo el 13 de mayo de 1983 cuando se declaran firmes las Sentencias recaídas en los recursos 1.160/82 y 154/83 , tramitados en esta Sala, que dejan sin efecto la suspensión de las licencias que les fue concedida al recurrente, hemos de desestimar tal alegación al igual que la relativa a cosa juzgada, cuyo apoyo es la petición indemnizatoria deducida en su día en los procesos seguidos como consecuencia de la suspensión de los efectos de las licencias, ajena a la naturaleza de éstos y como tal no resuelta en aquel momento. Tercero: Por todo ello, y entrando en el fondo del asunto, hemos de matizar si en el actuar de la Administración local pueden darse o no los requisitos que reiterada doctrina jurisprudencial viene destacando para exigir responsabilidad por las licencias suspendidas a tenor de lo dispuesto en el art. 186 de la Ley del Suelo al apreciar supuesta infracción manifiesta y grave de las normas urbanísticas, teniendo en cuenta las características de la zona donde se construyó por el actor el grupo de viviendas, dada la proximidad de un oleoducto, así como ciertas deficiencias relativas a la rasante, alineaciones y calle peatonal, que originó la denuncia de la Asociación de Vecinos de dicha zona, por lo que teniendo en cuenta que la responsabilidad que se puede exigir a la Administración local por el funcionamiento de los servicios públicos viene recogida por el art. 106.2 de la Constitución , punto culminante de una evolución que se inició en el art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y confirmada por el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , disposiciones que pese a referirse a otra Administración son aplicables a la local, siempre cuando concurran: A) Que se haya generado un daño real y efectivo, evaluables económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; B) que el daño o lesión patrimonial sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención extraña que pudiera influir alterando el nexo causal, y C) que no se haya producido fuerza mayor, única hipótesis excepcionante de la responsabilidad patrimonial de la Administración (Sentencias del Tribunal Supremo 8 de julio de 1982, 2 de febrero de 1980 y 4 de marzo de 1981 ). Quinto: No existiendo motivos para expresa condena en costas".
Contra dicha Sentencia, la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 10 de febrero de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Excepto el cuarto, los de la Sentencia apelada, que sustancialmente se aceptan, y además:
Consentida la Sentencia de instancia por el Ayuntamiento de La Coruña y por ello la desestimación por la misma de las excepciones de cosa juzgada y caducidad que había opuesto al recurso contencioso-administrativo formulado por la hoy apelante "Suelo y Casas, Sociedad Anónima», contra sus acuerdos de 7 de diciembre de 1984 y 21 de junio de 1985, excepciones por otra parte bien rechazadas, por cuanto la pretensión indemnizatoria no había sido tratada en los procesos seguidos en relación con las resoluciones por las que se suspendieron los efectos de las licencias al amparo del art. 186 del Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 , vigente a la sazón, y el cómputo del plazo de ejercicio de la misma se iniciaba a partir de la firmeza de las Sentencias recaídas en dichos procesos conforme al art. 136 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa de 26 de abril de 1957 , sin que además se haya insistido en ellas en el escrito de alegaciones, el ámbito de la presente apelación ha quedado reducido al examen de la procedencia del resarcimiento de los daños y perjuicios instado por la Sociedad actora, no reconocido en la Sentencia apelada. Al respecto ha de precisarse, en primer lugar, que tal como dijimos en nuestra Sentencia de 2 de febrero de 1993 , la responsabilidad patrimonial de la Administración local en nuestro Derecho, construida doctrinalmente sobre las disposiciones contenidas en los arts. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local, Texto refundido de 24 de junio de 1955, 376 y sucesivos del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952 -en la actualidad sustituidos por los arts. 5 C) y 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las bases del Régimen Local, y 223 a 225 del Reglamento de 28 de noviembre de 1986-, 40 a 42 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, 121 a 123 de la Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, 133 a 138 del Reglamentode esta Ley, antes citado, y 106 de la Constitución Española -hoy recogidos en los arts. 139 y siguiente de la aún no vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común-, bien se exija como pretensión autónoma, o bien como complementaria de la anulación, conforme al art. 42 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, precisa como requisitos, un daño resarcible, en el sentido de no tener por qué soportarlo el administrado, y una imputación del mismo a la Administración por haberse ocasionado en el ámbito de su organización y como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de sus servicios, en una relación de causa a efecto directa, inmediata y exclusiva, sin incidencia de fuerza mayor, hecho de un tercero o conducta propia del perjudicado. Y en segundo término, que conforme se desprende del art. 84 c) de la precitada Ley Jurisdiccional , en relación con los arts. 42 y 79 de la misma y con el art. 360 de la supletoria Ley de Enjuiciamiento Civil , la pretensión indemnizatoria y la correspondiente Sentencia pueden extenderse a la declaración de su procedencia y a la fijación de su cuantía, limitarse a tal declaración y a la determinación de las bases sobre las que ha de concretarse la cuantificación en período de ejecución, o reducirse a igual declaración relegando para la ejecución la precisión del cuantum indemnizatorio, sin sentar base alguna al efecto.
En el presente caso, la demandante y hoy apelante, "Suelo y Casas, Sociedad Anónima», tras haber pretendido en la demanda la condena a una indemnización concreta, 102.432.180 ptas., aun sosteniéndola en su escrito de alegaciones a esta Sala, mantiene en el mismo como subsidiaria la petición de condena a lo que se determine en ejecución de Sentencia, actitud perfectamente válida y con la que se coloca y nos coloca ante el examen escalonado de los tres supuestos delimitados en el anterior fundamento de Derecho. Comenzando por lo que es común a todos ellos, no cabe duda alguna que la paralización de las obras de construcción de los edificios, durante noventa y nueve días en uno y ciento trece días en otro, tuvo como causa directa, inmediata y exclusiva, sin incidencia de fuerza mayor, hecho de un tercero o conducta propia de la Sociedad actora, un decisión de la Administración municipal adoptada en uso de las facultades atribuidas por el ya citado art. 186 del Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y, por consiguiente, en el ámbito de su organización y como consecuencia del funcionamiento de sus servicios, que en este caso fue anormal por expresa declaración jurisdiccional en los procesos seguidos al respecto, sin que la afectada por ella tuviese obligación alguna de soportarla, al haber devenido ilegal según las Sentencias pronunciadas en estos procesos, lo que por otra parte abona lo precipitado e innecesario de la misma en contra de la opinión opuesta de la Sala de instancia. En cuanto a la existencia del daño, aspecto también común y, puede decirse, principal aspecto debatido, aun cuando la Sociedad actora no propuso prueba en la primera instancia ni en la presente, ni en ellas, lógicamente se ha practicado, habiéndose limitado a presentar un informe redactado por el Profesor mercantil, ya aportado al expediente administrativo y ni siquiera ratificado por su autor, de los propios términos del debate en torno a los conceptos indemnizatorios establecidos en tal informe, no le cabe duda alguna a esta Sala de que se ha producido, por cuanto tales paralizaciones, evidentemente, influyeron en los tiempos de finalización de las obras, sin que a ello se oponga el que en sus proyectos se previesen plazos de ejecución y que dentro de los mismos se terminasen, ya que de no haber estado paralizadas, obviamente, se hubiesen concluido antes, y el retraso en la disposición de los edificios para su entrega a los compradores es incontestable que, al menos, ocasiono daños derivados de tener que pagar durante más tiempo intereses de los préstamos hipotecarios, precios de los avales de las obras de urbanización y primas de los seguros garantizadores de las cantidades pagadas a cuenta por los compradores, así como del normal encarecimiento de los materiales de construcción, en este caso no compensable con un mayor precio de venta, al ser las viviendas de protección oficial y precio tasado, y de tener un capital improductivo. Queda sólo, por consiguiente, examinar si el daño ha sido ya cuantificado, pueden sentarse bases para determinar su cuantía en ejecución o debe relegarse en su totalidad a ella la precisión del cuantum indemnizatorio, cuestión última de la litis que forzosamente ha de decidirse conforme a esta última posibilidad, estimándose así la pretensión subsidiaria de la actora con las consiguientes revocación de la Sentencia apelada y estimación de su apelación, toda vez que siendo no ya posible o probable, sino cierta, la existencia del daño, sin embargo, no existen términos hábiles para precisar su cuantía o para establecer unas bases sobre las que en su día fijarla, salvo la de que ésta no podrá ser superior nunca a la pedida con carácter principal, cosa, por otra parte, impensable.
No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Que estimando el recurso de apelación interpuesto por "Suelo y Casas, Sociedad Anónima", contra la Sentencia dictada el 9 de junio de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en los Autos núm. 1.208/85 , debemos revocar y revocamos la misma en todos sus extremos, excepto en el relativo a costas, para en su lugar, rechazando las excepciones de cosa juzgada ycaducidad opuestas por el Ayuntamiento de La Coruña al recurso contencioso-administrativo formulado por la apelante contra sus acuerdos de 7 de diciembre de 1984 y 21 de junio de 1985 y entrando en el fondo del asunto, estimar en parte tal recurso y anular como anulamos dichos acuerdos por no ser conformes a Derecho, declarando que el Ayuntamiento demandado está obligado a indemnizar a la Sociedad actora por los daños y perjuicios causados por la paralización de las obras objeto de las licencias concedidas el 19 de mayo de 1981 y condenando al mismo al pago de la suma que se precise en ejecución de Sentencia; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Juan García Ramos Iturralde .- Mariano de Oro Pulido López .- Jaime Barrio Iglesias .-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretaria certifico.
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