STS, 24 de Abril de 1993
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:1993:13555 |
| Fecha de Resolución | 24 de Abril de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.347.-Sentencia de 24 de abril de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don Jesús Ernesto Peces Morate.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Sanciones administrativas. Normas. Aplicación restrictiva. Principios. Legalidad.
Derecho Penal. Principios comunes a todo el Derecho sancionador.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Constitucional de 7 de mayo de 1981, 69/1989, de 20 de abril y 83/1990, de 4 de mayo y sentencias del Tribunal Supremo de 29 de septiembre y 21 de octubre de 1980.
DOCTRINA: El principio de legalidad, que se traduce en la absoluta reserva de ley, no incide en
disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la
Constitución fue promulgada, sin que sea posible admitir la reserva de ley retroactivamente para
considerar nulas disposiciones reglamentarias anteriores á la Constitución. El Derecho
administrativo sancionador, al que deben aplicarse, con matices, los principios inspiradores del
Derecho penal, es de interpretación restrictiva, por lo que se distorsiona cuando no existe una
directa relación entre el hecho cometido y la norma sancionadora que al mismo se aplique.
En la villa de Madrid, a veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y tres.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al final, el recurso de apelación que, con el núm. 10.812/1990, ante la misma pende de resolución interpuesto por el señor Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada el 20 de noviembre de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en los autos núm. 448 de 1989 , sobre imposición de multa a don Octavio por el hecho de estacionar su vehículo en el arcén de la calzada, con fines ajenos a la circulación (concentración de agricultores).
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva, que copiada literalmente dice: «Fallamos: Que estimando el recurso interpuesto por don Octavio , contra las resoluciones del Excmo. Sr. Gobernador Civil de Toledo y de la Dirección General de Tráfico que le impuso una sanción de diez mil pesetas de multa, debemos declarar y declaramos tales actos no ajustados a derecho; todo ello sin costas.»
Notificada la anterior sentencia, por el señor Abogado del Estado se interpuso recurso deapelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, el cual se admite en ambos efectos, por providencia de 4 de diciembre de 1990, en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con fecha 17 de diciembre de 1990, y personado y mantenida la apelación por el señor Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El mismo cumplimenta el día 27 de febrero de 1991 el trámite conferido y, tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho, terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia en virtud de la cual estime el presente recurso de apelación, revoque la sentencia apelada y, en consecuencia, confirme íntegramente los actos administrativos impugnados por ser conformes con el ordenamiento jurídico.
Conclusas las actuaciones para votación y fallo se señaló la audiencia del día 13 de abril de 1993, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, con observancia de los trámites legales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jesús Ernesto Peces Morate.
Fundamentos de Derecho
El Abogado del Estado invoca como fundamento de la apelación, en primer lugar, que el Real Decreto 142/1978, de 13 de enero , no supone vulneración alguna del principio de reserva de la ley en materia de sanciones administrativas, ya que este principio no existía con anterioridad a la Constitución, habiendo el Tribunal Constitucional reiterado en diversos pronunciamientos que no puede exigirse su aplicación con carácter retroactivo. A ello añade que el citado Real Decreto 142/1978 no tiene un alcance que exceda de lo dispuesto en el art. 48.III, c) del Código de la Circulación , porque lo que sanciona es una evidente perturbación del tráfico de vehículos y peatones por las vías públicas, en razón de lo cual, a su juicio, no resulta procedente mantener, como lo hace la sentencia de instancia, que los hechos debieron sancionarse conforme a la legislación de orden público, ya que en ellos ha tenido lugar la colisión del ejercicio de unas libertades públicas, constitucionalmente amparadas, con otra libertad igualmente protegida, como es la libertad de circulación.
Para resolver el recurso planteado debemos partir de que no es posible fundamentar la inaplicación al caso del Real Decreto 142/1978, de 13 de enero, como hace la sentencia apelada, en una infracción del principio de reserva de ley, cuya vigencia en materia de sanciones administrativas resulta del art. 25.1 de la Constitución . En efecto, el Tribunal Constitucional ha declarado que el principio de legalidad, que se traduce en la reserva absoluta de ley, no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada (sentencia de 7 de mayo de 1981), así como que no es posible admitir la reserva de ley retroactivamente para considerar nulas disposiciones reglamentarias anteriores a la Constitución (sentencia 69/1989, de 20 de abril), por lo que el referido principio de reserva de ley no permite anular normas reglamentarias reguladoras de materias y situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho preconstitucional, aunque, a partir de la entrada en vigor de la Constitución, deban entenderse caducadas por derogación las habilitaciones ilimitadas a la potestad reglamentaria y las deslegalizaciones realizadas por leyes preconstitucionales, incompatibles con el art. 25.1 de la Norma Fundamental (sentencia 83/1990, de 4 de mayo). En consecuencia, la improcedencia de las sanciones impuestas con base en el Real Decreto 142/1978, que constituye una norma preconstitucional, no puede basarse en la infracción del principio de reserva de ley, como con acierto pone de manifiesto el señor Abogado del Estado recurrente en apelación.
Sin embargo, lo expuesto no es bastante para considerar resuelta la cuestión planteada. El hecho descrito en el boletín de denuncia y sancionado con multa de 10.000 pesetas por el Gobierno Civil de Toledo consistió en «estacionar el vehículo en el arcén de la calzada, con fines ajenos a la circulación (concentración de agricultores)». Ahora bien, ello fue consecuencia de que, en la fecha expresada en la denuncia, hubo, en el lugar que también se indica en la misma, una concentración de agricultores que, en reivindicación de sus intereses profesionales, colocaron como medida de protesta sus vehículos agrícolas en la carretera. Así se reconoce en el escrito de contestación y resulta del expediente administrativo. En razón de ello, la sentencia impugnada entiende que es inaceptable que el Real Decreto 142/1978 sea una reiteración de la regla del art. 48.III, c) del Código de la Circulación , al no contemplarse en el mismo una infracción en materia de tráfico vial, sino una alteración del orden público, sancionable por la legislación correspondiente (fundamento de derecho segundo in finé).
Si examinamos el Real Decreto 142/1978, objeto de la controversia, advertimos que en suExposición de Motivos se señala que la finalidad de la mencionada disposición es contemplar la posibilidad de que el estacionamiento de vehículos en la calzada y en el arcén de las vías públicas tenga lugar «en forma masiva e intencionada», lo que hace preciso dotar a la autoridad gubernativa de los medios adecuados para restablecer la normal fluidez del tráfico. En su virtud, el art. 1.° establece que el estacionamiento de vehículos en una vía pública o en sus arcenes, «con fines ajenos a los derivados de la normal circulación», se considera como obstáculo a la misma o estacionamiento indebido, en su caso; y, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 39 y 48. III del Código de la Circulación , tal conducta será sancionada conforme a lo previsto en el Cuadro de Multas de dicho texto, sin perjuicio de las responsabilidades de orden civil y penal en que pudiera incurrirse. Lo expuesto conduce a afirmar que el Real Decreto 142/1978 ha permitido a la Administración aplicar en el presente caso el Código de la Circulación y las sanciones fijadas en su Cuadro de Multas a actos que, por su finalidad, son expresión del derecho de manifestación, regulado en el art. 21 de la Constitución y en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio (particularmente en su capítulo IV, dedicado a las reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones).
Según lo expuesto en el fundamento de Derecho anterior, la sanción anulada por la Sala de Primera Instancia se aplicó a quien tomaba parte en una manifestación de agricultores, realizada en reivindicación de sus intereses profesionales, que colocaron como medida de protesta sus vehículos agrícolas en la carretera, sin que a los efectos que ahora se examinan, tenga trascendencia el dato de que la manifestación fuera o no legal. La conclusión que de ello se obtiene es que la Administración ha sancionado como actos contrarios a la libre circulación de vehículos en las vías públicas, con fundamento en que el Código de la Circulación prohibe el estacionamiento de vehículos en aquellos lugares en que se obstaculice la circulación [art. 48. III, c)], unos hechos que, en su caso, infringirían las normas reguladoras del derecho de manifestación ( art. 21.2 de la Constitución y Ley Orgánica 9/1983 , anteriormente citados).
El Derecho administrativo sancionador, al que deben aplicarse, aunque con matices, los principios inspirados del Derecho penal ( sentencias del Tribunal Supremo de 29 de septiembre y 21 de octubre de 1980 y sentencia del Tribunal Constitucional 18/1981, de 8 de junio ), es de interpretación restrictiva, por lo que se distorsiona cuando no existe una directa relación entre el hecho cometido y la norma sancionadora que al mismo se aplica. En el presenté supuesto no se produce esa directa relación, ya que se han sancionado como contrarios al Código de la Circulación, y aplicando el cuadro de multas que en él se contiene, hechos en los que, en su caso, existiría una infracción a los preceptos reguladores del derecho de manifestación, que serían sancionables, si resultaba procedente, según la legislación de orden público.
Como esta Sala y Sección del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en su sentencia de 22 de febrero de 1993 (recurso 10.938/1990 ), la Administración ha utilizado la potestad sancionadora de que le inviste el Código de la Circulación para fines ajenos a los que dicho texto protege, imponiendo la multa anulada por la sentencia apelada por unos hechos que constituían expresión del derecho de manifestación. En razón de ello, tal multa, impuesta conforme al Real Decreto 142/1978 que es objeto del presente proceso, no corresponde al hecho sancionado, que -debemos repetirlo- constituía expresión del derecho de manifestación y, en su caso, debió ser castigado aplicando la legislación de orden público. Esta falta de relación directa entre la norma en que la sanción se basa (el Código de la Circulación) y el hecho sancionado y el consiguiente uso indebido que la Administración ha hecho de su potestad sancionadora, determinan la nulidad de tal multa, y, por consecuencia, de los acuerdos en cuya virtud se impuso, como ha dispuesto la sentencia impugnada, por lo que, en definitiva, procede desestimar el recurso de apelación interpuesto por el señor Abogado del Estado.
Al no concurrir temeridad ni dolo en la interposición y sustanciación de este recurso de apelación, no procede, según el art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional, hacer especial condena en las costas causadas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada el 20 de noviembre de 1990 por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, en los autos núm. 448 de 1989, la que confirmamos en su parte dispositiva, sin hacer expresa condena en costas.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Pedro Antonio Mateos García. Francisco José Hernando Santiago. Jesús Ernesto Peces Morate. Rubricados.Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha. De lo que certifico.
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