STS, 6 de Abril de 1993

La expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por el Procurador don Luis Piñeira de la Sierra, en nombre y representación de las entidades mercantiles "Arturo Soria 233, S.

A." y "La Ría, S. A.", contra el acuerdo, de fecha 29 de diciembre de 1988, del Gerente Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, por el que se desestima la solicitud presentada por dichas entidades demandantes, de indemnización de su derecho edificable en el Polígono 9 del Sector 2.º de la avenida de la Paz, en razón a la cesión de una parcela para vial, al ser el acto recurrido ajustado a Derecho, desestimando también, en consecuencia, la pretensión formulada en la súplica del escrito de demanda por la representación de las citadas entidades, sin perjuicio del derecho que éstas puedan ostentar a reclamar una justa compensación o indemnización en su día, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas.»

Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 25 de marzo de 1993, en cuya fecha ha tenido lugar.

Fundamentos de Derecho

Las dos sociedades recurrentes interesaron en su día del Ayuntamiento de Madrid «como indemnización del derecho adquirido de edificabilidad de que han sido privadas, 363.917.950 pesetas, e intereses legales de esta suma desde la fecha en que nació el derecho de edificabilidad con la cesión gratuita de los terrenos (8 de mayo de 1971), hasta aquella otra en que se satisfaga la citada suma». Se impugna en las presentes actuaciones la negativa del indicado Ayuntamiento a satisfacer la mencionada indemnización. La sentencia objeto de la presente apelación ha declarado ajustada a Derecho la indicada denegación de la indemnización «sin perjuicio del derecho que éstas (las entidades recurrentes) puedan ostentar a reclamar una justa compensación o indemnización en su día».

Antes de entrar en el estudio de las cuestiones planteadas en esta apelación interesa señalar como antecedentes que la petición de indemnización a que se refiere el presente proceso tiene su origen en un acta de cesión gratuita de terrenos de fecha 8 de mayo de 1971. Según se hizo constar en la expresada acta, una Cooperativa de Viviendas, de la que traen causa las dos sociedades recurrentes, cedió al Ayuntamiento de Madrid una determinada finca de 4.990,37 m2 para ser destinada a la construcción de la avenida de la Paz. Interesa resaltar que en el acta en cuestión se hizo constar que en virtud de la cesión indicada la Cooperativa de Viviendas antes aludida «conservará su derecho de participar en el Polígono 9 en el que se cede, obteniendo por reparcelación la finca o fincas resultantes que sean procedentes conforme al Reglamento de Reparcelaciones y del sistema de actuación por compensación fijado para el polígono».

A lo expuesto en el fundamento anterior hay que añadir que según resulta de las alegaciones de las partes, la finca objeto de la cesión aludida en dicho fundamento fue segregada de otra que estaba incluida dentro del Plan Especial de la Avenida de la Paz, de Madrid, que fue aprobado en octubre de 1968 y regulado por el Decreto 1032/1968 . Con el fin de llevar a efecto dicho Plan y las regulaciones por el mismo impuestas, como fue la construcción del vial avenida de la Paz (M-30), los propietarios de la referida finca realizaron la aludida cesión gratuita de terrenos a favor del Ayuntamiento. Estos terrenos a los que acaba de hacerse referencia aparecen en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1985 incorporados al patrimonio municipal. Las sociedades interesadas argumentan en sus alegaciones que les corresponde la edificabilidad de los metros cedidos al Ayuntamiento, conforme a las Ordenanzas de aplicación del aludido Plan Especial de la avenida de la Paz, y que al ser consecuencia de la aprobación, en 1985, del Plan General de Madrid la pérdida del derecho adquirido a dicha edificabilidad, derecho que era la contraprestación a la cesión al Ayuntamiento del suelo mencionado (4.990,32 metros cuadrados), aquél debe indemnizarles en el valor de la repetida edificabilidad.

Ya se dijo que la sentencia apelada ha desestimado el recurso contencioso-administrativo de que se trata, no accediendo, por tanto, a la indemnización solicitada, sin perjuicio, como también ya se señaló, del derecho que las sociedades recurrentes puedan ostentar a reclamar en su día una justa compensación o indemnización. Pone de relieve la Sala de instancia en sus razonamientos la doctrina jurisprudencial, dictada en interpretación del art. 87.2 de la Ley del Suelo de 1976 , según la cual para que surja el derecho a la indemnización prevista en el mencionado precepto es preciso que las meras expectativas, conforme al anterior planeamiento, se hayan patromonializado en virtud de la práctica ejecución de aquél o por haberse llevado a cabo cesiones que exijan una contraprestación. Se dice en lasentencia apelada que conforme al principio del equitativo reparto de cargos y beneficios, las entidades demandantes deben recibir la justa compensación en virtud de la cesión que hicieron en su día al Ayuntamiento. Pero también se afirma en la sentencia que «el mero hecho de haberse modificado el planeamiento antes de haberse ejecutado aquél Plan Especial (el de la avenida de la Paz antes aludido), que no establecía plazo para tal ejecución, y cuya responsabilidad no cabe imputar únicamente a la Administración demandada, no conlleva por sí solo derecho alguno de indemnización. Ha de esperarse a la puesta en práctica del sistema de actuación elegido por el nuevo planeamiento para comprobar si aquella cesión gratuita de suelo es compensada a las titulares del derecho de propiedad». En razón a lo que se acaba de indicar la sentencia apelada el bien no accede a reconocer la indemnización solicitada, expresa en su parte dispositiva, como ya quedó indicado, que la desestimación de la pretensión ejercitada lo es sin perjuicio del derecho que las sociedades en cuestión puedan ostentar en su día a reclamar una justa compensación o indemnización.

Antes de entrar a examinar la corrección jurídica de lo argumentado y resuelto por el Tribunal de Madrid hay que analizar un motivo de impugnación planteado en la primera instancia por el Ayuntamiento interesado, no examinado por el expresado Tribunal, y que se reitera en esta alzada. Pone de relieve el indicado Ayuntamiento que la petición de indemnización se formalizó el 15 de julio de 1987 y que el Plan General de Madrid se aprobó el 7 de marzo de 1985, por lo que cuando se formuló tal petición había transcurrido más de un año desde que tuvo lugar la modificación del planeamiento en la que se basa la solicitud de indemnización, lo que hace entre en juego lo dispuesto en los arts. 122.2 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , conforme a los cuales el derecho a reclamar prescribe al año del hecho que lo motivó.

La excepción de prescripción planteada por el Ayuntamiento demandado no puede ser acogida si se tiene presente que el examen de las actuaciones pone de relieve que en 29 de julio de 1985, esto es, dentro del año al que anteriormente se hizo referencia, ya las sociedades interesadas habían solicitado del Ayuntamiento de Madrid que se incoaran las correspondientes actuaciones a fin de ser indemnizadas por la cesión de terrenos a la que nos venimos refiriendo. También resulta de las actuaciones judiciales de la primera instancia que en 18 de febrero de 1986 fue denunciada la mora al no haberse notificado resolución alguna en relación con la petición antes indicada. Resulta, pues, que la petición de indemnización que ha dado origen al presente proceso no es sino una reiteración de otra que fue planteada dentro del plazo del año antes aludido y sobre la que el Ayuntamiento no aparece que se pronunciara expresamente.

Frente a la conclusión sentada en el fundamento anterior no puede oponerse que como las sociedades interesadas dejaron transcurrir el término de un año previsto en el art. 58.4 de la Ley de esta Jurisdicción sin acudir a la vía judicial no obstante la denegación presunta de la petición formulada en 29 de julio de 1985, se estaría en el caso presente ante un acuerdo confirmatorio de otro anterior consentido por no haber sido recurrido en tiempo y forma, lo que obligaría a declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo de que se trata. Preciso es tener en cuenta que esta Sala, en sentencia de 24 de febrero de 1988, ya señaló, siguiendo el criterio de la mejor doctrina, que cabe deducir recurso contencioso-administrativo en los casos en los que la Administración, no obstante el deber de dictar una resolución expresa, no lo hace a pesar de que el administrado, que optó por esperar a dicha resolución expresa, le insta a que la dicte transcurrido ya el plazo para impugnar la anterior denegación presunta. En el caso enjuiciado se ha producido un supuesto similar al que se refiere la expresada sentencia pues la petición de indemnización origen de este proceso no es sino una reiteración de la que se dedujo dentro del plazo del año contado a partir de la aprobación del Plan General de Madrid de 1985.

A lo expuesto en los fundamentos precedentes en relación con la excepción de prescripción debe de añadirse que conforme al art. 100.1, a) de la Ley del Suelo de 1976 , el acuerdo aprobatorio del proyecto de reparcelación produce, entre otros, el efecto de «cesión de derecho al municipio en que se actúe en pleno dominio y libre de cargas de todos los terrenos de cesión obligatoria para su incorporación al Patrimonio del suelo o su afectación conforme a los usos previstos en el Plan». Pues bien, en el supuesto que se enjuicia la cesión en cuestión se produjo antes de la aprobación del Proyecto de reparcelación, pues se operó a través de la formalización del acta de cesión ya mencionada, por lo que se está realmente ante un pacto contractual surgido entre el propietario cedente y el Ayuntamiento cesionario que impediría la aplicación del término de prescripción de un año previsto para los supuestos de responsabilidad extracontractual.

Hay que analizar a continuación la validez jurídica de lo resuelto por el Tribunal de Instancia. Para ello, además de los antecedentes que quedaron fijados en anteriores fundamentos, interesa indicar que, según resulta de las alegaciones de las partes, la finca de la cual se segregó la que fue objeto de cesión, afectada, como ya se señaló, por el Plan Especial de la avenida de la Paz, fue incluida en elSubpolígono 9A, polígono que desapareció al aprobarse el Plan General de Madrid de 1985. Este Plan calificó la parte de finca propiedad de los recurrentes no cedida al Ayuntamiento de Parque Local (zona verde), a adquirir mediante el procedimiento de reparcelación económica. La parte de la finca cedida al Ayuntamiento está calificada en el Plan General referido, según resulta de informes obrantes en las actuaciones administrativas, como sistema general (red viaria). También se dice en dichos informes respecto de la finca objeto de cesión "que no se le señala modo de obtención, por estar adscrita al dominio público».

Si, como se acaba de indicar, la repetida finca cedida al Ayuntamiento está adscrita al dominio público y no existe, por ello, previsto respecto de la misma modo de obtención, no puede compartirse el razonamiento de la Sala de Instancia de que es preciso esperar a la puesta en práctica del sistema de actuación elegido por el nuevo planeamiento para comprobar si la cesión gratuita en cuestión es compensada a las sociedades recurrentes. Preciso es distinguir la condición urbanística de la tan aludida finca cedida al Ayuntamiento de la que corresponde a la finca de la cual aquélla se segregó. Respecto de la primera de las fincas no existe previsto, como se ha dicho, modo alguno de obtención por estar adscrita al dominio público, y con relación a la otra finca, calificada, como también se señaló, de parque local, está prevista su adquisición mediante el procedimiento de reparcelación económica. Esta diferente condición urbanística de ambas fincas tiene como consecuencia que sean diferentes los derechos que corresponden a las entidades recurrentes con relación a las mismas y que, por tanto, no haya una interdependencia en el ejercicio de los expresados derechos. Es por esto por lo que no se puede, como hace la sentencia apelada, condicionar la estimación de los derechos indemnizatorios derivados de la finca cedida al resultado de los derechos urbanísticos que, conforme a las normas vigentes, puedan corresponder a las entidades en cuestión con relación a la otra finca.

Se indicó ya la doctrina jurisprudencial que ha venido declarando, a los efectos del art. 87.2 de la Ley del Suelo de 1976 , que para que surja el derecho a la indemnización prevista en el expresado precepto legal es preciso que las meras expectativas conforme al anterior planeamiento, se hayan patrimonializado en virtud de la práctica ejecución de aquél o por haberse llevado a cabo cesiones que exijan una contraprestación. En el presente caso, como resulta de lo que ya se ha expuesto, ha habido una cesión gratuita al Ayuntamiento de unos terrenos para la construcción de un vial, sin que los derechos derivados de dicha cesión, concretados a participar, con la superficie que se cedía, en el polígono en el que estaba enclavada la finca, hayan podido tener efectividad al desaparecer tal polígono con la aprobación del Plan General de Madrid de 1985. Dado lo acabado de exponer y habida cuenta de la doctrina jurisprudencial antes indicada, preciso se hace entender que corresponde a las entidades apelantes el derecho a ser indemnizadas por la cesión al Ayuntamiento de Madrid del terreno tantas veces aludido.

A la conclusión sentada en el fundamento no puede oponerse, como hace el Ayuntamiento apelado, reiterando así lo que ya manifestó en la primera instancia, que «el hecho de que con anterioridad a la aprobación del Plan General no haya obtenido la entidad cedente el volumen correspondiente al terreno cedido, no es imputable a la Administración», pues en razón a las consideraciones que se van a exponer seguidamente no puede entenderse que sea imputable a las sociedades recurrentes el no haber hecho efectivo el derecho de edificabilidad tantas veces aludido antes de la aprobación del Plan General de Madrid de 1985.

En apoyo de la alegación del Ayuntamiento de Madrid que se ha expuesto en el anterior fundamento, se dice por aquél que «desde el año 1977, en que se aprobó el Estudio de Detalle del Subpolígono 9-A del Plan Especial de la Avenida de la Paz (que afecta a los terrenos mencionados -los litigiosos-), no se ha procedido a ejecutar el planeamiento, entonces vigentes, lo cual, al ser aplicable el sistema de compensación, recaía sobre los propietarios y sobre la Junta de Compensación de dicho subpolígono». En relación con lo que se acaba de indicar hay que decir que en el escrito de demanda se hicieron unas alegaciones, cuya realidad no ha sido negada expresamente por el Ayuntamiento demandado, y cuyo contenido se va a exponer en el siguiente fundamento, de las que resulta lo que ya quedó afirmado anteriormente, esto es, que no puede imputarse negligencia a las recurrentes en la tramitación de los instrumentos urbanísticos cuya ejecución era necesaria para la efectividad de los derechos reconocidos como contraprestación de la cesión gratuita de terrenos repetidamente aludida.

La aprobación del Estudio de Detalle referido al subpolígono de que se trata tuvo lugar, tal como señala el Ayuntamiento, el 19 de diciembre de 1977. Antes, el 28 de marzo de 1973, se había aprobado definitivamente la constitución y estatutos de la correspondiente Junta Mixta de Compensación del referido subpolígono. Se indica en la demanda, sin que este dato y los demás que van a exponerse, como ya se ha señalado, hayan sido cuestionados, que inmediatamente después de la referida aprobación de la Junta de Compensación, ésta, en 29 de marzo de 1973, presentó, junto con ladocumentación correspondiente al estudio de detalle, la propia del pertinente proyecto de reparcelación, y que aprobado el estudio de detalle, la tramitación del expediente de reparcelación quedó virtualmente paralizada por los servicios municipales después de una comparecencia, efectuada el 30 de marzo de 1978, para sustituir unos documentos por otros. Señala también la demanda que el motivo de la paralización, después de las elecciones municipales de 1979, se debió al propósito municipal de destinar a otros usos urbanísticos la superficie del subpolígono en cuestión, y en este sentido se iniciaron negociaciones para trasladar la edificabilidad a otro polígono. Este cambio de edificabilidad, así como otro referido al uso y la aplicación de un determinado coeficiente reductor, fueron aceptados por todos los interesados, en especial en una reunión celebrada, el 23 de noviembre de 1982, en la Gerencia Municipal de Urbanismo, que estuvo representada por los Sres. Del Moral y Corredera, en la que se fijó la fecha del 15 de diciembre de 1982 para la firma del Convenio que reflejase el acuerdo alcanzado. Se dice asimismo en la demanda que el día anterior a la fecha expresada se comunicó a la Junta de Compensación que no se firmaría el mencionado Convenio sin dar ninguna explicación y que el Gerente Municipal de Urbanismo, tras varios intentos para aclarar la situación creada, comunicó a un miembro de la Junta de Compensación que era preciso esperar al Plan General. En éste, como resulta de lo ya expuesto en anteriores fundamentos, quedó plasmado el aludido propósito municipal de cambiar el uso urbanístico de la zona de que se trata, pues la finca de las recurrentes, resto de la que fue cedida al Ayuntamiento, fue calificada de parque local.

Si por lo que se ha indicado en los fundamentos precedentes, y al no poderse imputar a los interesados negligencia en hacer efectivos los derechos derivados de la cesión de terrenos litigiosa, hay que reconocer a aquéllos el derecho a ser indemnizados como consecuencia de haber efectuado la aludida cesión, procede ahora entrar en el examen de la cuantía de la indicada indemnización. Quedó señalado en el primer fundamento el importe de la indemnización solicitada en la vía administrativa. En la vía judicial se expresó en el suplico de la demanda que "se declare el derecho de mis representadas a percibir la indemnización que se reclama», que es la que se solicitó en la vía administrativa, esto es, 363.917.950 pesetas. Se fija esta cantidad con base en un informe pericial aportado con el escrito en el que se interesó del Ayuntamiento la concesión de la indemnización a la que nos referimos. Indica el Perito en su dictamen que la edificabilidad bruta correspondiente a la parcela cedida al Ayuntamiento era, según el planeamiento aplicable, de 5.884,64 m2, y que según recientes transacciones y subastas realizadas por el Ayuntamiento de Madrid en terrenos próximos a la zona en cuestión, la adjudicación ha sido realizada en

61.800 pts./m2 edificable. Multiplica el perito esta cifra por la indicada de 5.884,64 m2 y así llega al importe de la indemnización reclamada. El informe del perito lleva fecha de 6 de mayo de 1987. Este informe no fue ratificado en vía judicial, ni tampoco en ésta se ha practicado una prueba pericial encaminada a fijar la cuantía de la indemnización en cuestión.

En relación con el problema que ahora se examina interesa indicar que en escrito presentado en 29 de julio de 1985 por las sociedades recurrentes, escrito aludido en esta resolución al tratar el tema de la prescripción, aquéllas interesaron del Ayuntamiento que «se inicie el expediente administrativo pertinente en orden a cuantificar y satisfacer el precio justo que corresponda a los terrenos que han sido objeto de cesión». Se indicaba también en dicho escrito por dichas sociedades que «podrían aceptar el pago del justiprecio, en todo o parte, en terrenos de propiedad municipal tales como los del polígono 21 de la avenida de la Paz que estuvieron en su día afectos al proyecto de convenio». Por otro lado, también interesa significar que en el acta de cesión gratuita de la parcela litigiosa se hizo constar, como ya quedó señalado, que la entidad cedente obtendría «por reparcelación la finca o fincas resultantes que sean procedentes».

Al no poder obtener esta finca o fincas resultantes a las que se acaba de aludir, que iban a sustituir a la que fue objeto de cesión, las sociedades recurrentes deben ser, como ya se ha dicho, indemnizadas teniendo en cuenta el principio de la indemnidad patrimonial del perjudicado que inspira la doctrina de la responsabilidad de la Administración (sentencia de 4 de diciembre de 1990). En razón a lo que se ha indicado las sociedades recurrentes deben ser indemnizadas en una cantidad equivalente al precio que, en la fecha de esta sentencia, correspondería a una finca de igual superficie a la que fue cedida y con unas condiciones urbanísticas (situación, edificabilidad, etc.) similares a las que tenían las parcelas situadas en el sector de la que fue objeto de cesión. Como en los autos no existen datos bastantes para llevar a cabo la cuantificación de la indemnización conforme a los criterios expresados, aquélla se fijará en ejecución de sentencia sin que pueda su importe exceder del reclamado en el escrito de demanda.

No se aprecian méritos a los efectos de una especial imposición de costas en ninguna de las dos instancias.

Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de las entidades «Arturo Soria, S. A.» y «La Ría, S. A.» contra la sentencia, de fecha 28 de septiembre de 1990, dictada en los autos de los que dimana el presente rollo por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , debemos revocar y revocamos la indicada sentencia, y estimando en lo sustancial el recurso contencioso- administrativo interpuesto por las indicadas apelantes contra el Decreto del Sr. Gerente Municipal de Urbanismo de Madrid, de fecha 29 de diciembre de 1988, por el que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la denegación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud de indemnización interesada en escrito que tuvo entrada en el Ayuntamiento de Madrid el 15 de julio de 1987, debemos declarar y declaramos el derecho de los recurrentes a percibir del indicado Ayuntamiento la expresada indemnización, cuya cuantía se fijará en ejecución de sentencia conforme a los criterios determinados en el fundamento decimoséptimo de esta resolución, y no se hace expresa condena de las costas causadas en ambas instancias.

ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido López.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. don Juan García Ramos Iturralde, Magistrado Ponente, de lo que certifico.