STS, 27 de Abril de 1993
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| ECLI | ES:TS:1993:13203 |
| Fecha de Resolución | 27 de Abril de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.397.
PONENTE: Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Suelo no urbanizable. Construcciones de utilidad pública o social. Licencia
de obras. Revocación.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 3 de julio de 1990, y 30 de enero, 19 de febrero, 6 de
marzo y 2 de octubre de 1991.
DOCTRINA: La construcción sobre suelo no urbanizable de edificaciones e instalaciones de utilidad
pública o social que hayan de emplazarse en el medio rural está sujeta a la obtención de dos
distintos actos autorizatorios: por una parte, la autorización del órgano de la Comunidad Autónoma
competente, a otorgar por medio del procedimiento regulado en el art. 43.3 de la Ley del Suelo de 1976 , y, por otra parte, la licencia de obras del Ayuntamiento correspondiente, a conceder mediante
el procedimiento ordenado en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
La revocación de actos administrativos declarativos de derechos, como lo es la licencia, igualmente
puede realizarse por la revisión de oficio que por los recurso administrativos establecidos.
En la villa de Madrid, a veintisiete de abril de mil novecientos noventa y tres.
Visto los recursos de apelación interpuestos por el Ayuntamiento de Alcudia, representado por el Procurador don Pablo Oterino Menéndez, bajo la dirección de Letrado y por don Felix , con la representación del Procurador don Francisco Reina Guerra, bajo la dirección de Letrado, y por don Agustín , representado por el Procurador don Carlos Ibáñez de la Cadiniere, bajo la dirección de Letrado, no habiéndose personado dentro del plazo, habiéndolo hecho después, y, además, como apelado; razón por la que su apelación se declarará desierta; y estando promovido contra la sentencia dictada el 16 de octubre de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares , en recurso sobre licencia de construcción de nave industrial.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Palma de Mallorca, se ha seguido el recurso núm. 255/1989, promovido por don Agustín , y en el que ha sido partedemandada el Ayuntamiento de Alcudia y coadyuvante don Felix , sobre licencia de construcción de nave industrial.
El Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia con fecha 16 de octubre de 1990 con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Primero: Estimamos parcialmente el recurso. Segundo: Declaramos no ser conforme a Derecho la resolución recurrida en la medida que no acuerda la retroacción del expediente administrativo seguido hasta el momento inmediatamente anterior al informe y remisión de expediente que señala el art. 44.2.2 del Reglamento de Gestión Urbanística . Tercero: Ordenamos la retroacción del expediente administrativo hasta el momento a que se refiere en apartado anterior, debiendo proseguir el procedimiento conforme a Derecho. Cuarto: Sin costas.» Este fallo fue aclarado por auto de 27 de octubre de 1990, con la siguiente parte dispositiva: "La Sala acuerda: Primero: Aclarar la sentencia dictada en estos autos en el sentido que la normativa aplicable al caso ha de ser la vigente al tiempo en que se omitió el trámite a que aquella se refiere. Segundo: Sin costas.»
La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "Primero: El recurrente solicitó el 18 de marzo de 1987 licencia para la construcción de una nave industrial destinada a estacionar autobuses en el Polígono 3, parcela 86; terreno éste al que correspondía la clasificación de suelo urbanizable, siendo procedente la tramitación prevista en el artículo 44 del Reglamento de Gestión Urbanística , según resultaba del informe técnico municipal emitido el día 30 siguiente -si bien contenía errónea referencia a formación de núcleo urbano-. Pese a lo que acaba de indicarse, el Ayuntamiento, prescindiendo del traslado del expediente a la Comisión Provincial de Urbanismo a los efectos que resultan de lo previsto en el art. 44.2, 2 y 4 del Reglamento de Gestión , adoptó por acuerdo unánime de la Comisión de Gobierno, en sesión celebrada el 3 de abril de 1987, conceder al recurrente la licencia mencionada. Dicho acuerdo fue notificado al interesado el día 24 siguiente, pero no consta en el expediente que fuera publicado en el tablón de edictos del Ayuntamiento, ya que únicamente aparece en el informe del asesor jurídico, de 14 de octubre de ese año, referencia a comunicación oral -sin descifrar su procedencia- en sentido contrario. Así las cosas, el aquel coadyuvante presentó el 12 de septiembre de 1987 recurso de reposición dándose por notificado del otorgamiento de la licencia. Sin embargo, en el informe antes mencionado se proponía la desestimación del recurso por considerarlo extemporáneo en base a que -pese a no obrar constancia en el expediente- suponía que había sido publicado a la semana siguiente de su adopción. Casi dos años después, el 29 de marzo de 1989, el Ayuntamiento resolvió el recurso mediante Decreto de Alcaldía en el que lo estimaba, aun a pesar que en su primer fundamento se mostraba conforme con la consideración de extemporáneo que le daba el informe jurídico, lo que podría hacer pensar que suponía una contradicción con la decisión adoptada. Además de estimar el recurso, acordaba también instruir expediente para proceder a la anulación de oficio - art. 110.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo - de la licencia concedida, lo que resultaba ocioso ante la estimación íntegra del recurso administrativo que pretendía lo mismo, de forma que también por este aspecto pudiera pensarse que, en realidad, la decisión municipal quedó erróneamente plasmada como estimación del recurso cuando quisiera decir desestimación. Sea como fuere, lo seguro es que la resolución no figura en el expediente aportado por el Ayuntamiento que, por lo demás, presenta un desorden absoluto y no está foliado, sin que la completación del mismo haya podido cubrir tan espantoso desorden. Contra el Decreto de Alcaldía de 29 de marzo de 1989 presentó recurso contencioso-administrativo el titular de la licencia en su día otorgada. El interés general que concurre en la ordenación urbanística, amparado por la existencia de una acción pública - art. 235 de la Ley del Suelo , hace preciso que la resolución del expediente seguido para el otorgamiento de licencia de construcción no sólo sea notificada -como lo fue- al promotor -aquí recurrente- sino también publicada, a fin de que puedan ejercitarse los recursos que la Ley establece -como en este caso hizo el coadyuvante-. Por tanto, como quiera que en el expediente no aparece que tal publicación tuviera lugar, limitándose a lo explicado en el anterior fundamento, debe entenderse que se trata de caso asimilable al previsto en el art. 79.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo , de manera que, tal como señalaba el coadyuvante en el recurso de reposición, desde la fecha de éste se debía considerar que respecto a él surtía efecto la resolución que acordó otorgar la licencia controvertida. Al propio tiempo, dado que el plazo de ejercicio de la acción pública alcanza hasta un año después de la ejecución de la obra, es indudable que en este caso no había caducado, ya que mientras la licencia se concede en abril de 1987, el recurso de reposición se plantea en septiembre de ese año. En definitiva, pues, por una y otra razón no puede entenderse extemporáneo el recurso de reposición. Llegados a este punto, parece razonable señalar que la resolución del recurso de reposición debía ser estimatoria, en la medida que la licencia otorgada lo había sido en procedimiento que orillaba trámite esencial como el que establece el art. 85 de la Ley del Suelo y 44 del Reglamento de Gestión Urbanística . Por consiguiente, lo procedente era retrotraer el procedimiento 'administrativo al momento inmediatamente anterior al trámite de informe y remisión a la Comisión Provincial de Urbanismo. En este sentido, puede asegurarse que la resolución aquí impugnada no es suficiente en la medida que limita su alcance a la estimación íntegra del recurso -que propiciaba la anulación de la licenciasin dar el paso preciso de continuar el procedimiento -tras su retroacción- con el trámite omitido. Por otra parte, el acuerdo de instruir expediente para anulación de oficio de conformidad a lo establecido en el art.110-2 de la Ley de Procedimiento Administrativo resulta superfluo, en tanto que dicha anulación ya se ha producido con la estimación del recurso de reposición que, pese a lo que en aquélla se decía, no puede considerarse extemporáneo. Cumple, pues, la estimación parcial del recurso en los términos que se dirán. Tercero: No concurren méritos para una expresa imposición de las costas del juicio."
Contra dicha sentencia las partes demandada y coadyuvante interpusieron recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 15 de abril de 1993, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Los de la sentencia apelada, que sustancialmente se aceptan, y además:
El demandante-apelante, don Agustín , no se personó ante esta Sala dentro del plazo de treinta días para el emplazamiento que se le hizo para comparecer ante ella, habiéndolo hecho después, conclusas ya las actuaciones y pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y, además, como apelado; razón por la que de conformidad con lo dispuesto en el art. 99.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , tal como regía antes de su reforma por la Ley 10/1992, de 30 de abril , y por no haberse hecho así antes, procede en este trámite declarar desierta su apelación y firme para él la sentencia apelada. En cuanto a los tambien apelantes, el demandado Ayuntamiento de Alcudia y el codemandado don Felix , la primera de sus alegaciones, en la que tachan de incongruente a la sentencia recurrida, en razón de haberse dispuesto en ella una nulidad formal y una retroacción de actuaciones, cuando el recurrente únicamente había pretendido una nulidad del acto recurrido o la anulabilidad del mismo y, por ende, la validez de la licencia que le había sido concedida, o, subsidiariamente, una indemnización de daños y perjuicios, forzosamente ha de ser rechazada, toda vez que, por una parte, lo decidido por la Sala de Instancia, nunca puede reputarse incongruente, ya que lo mismo estaba implícitamente pretendido en el hecho quintó de la demanda y, además, la petición de lo más, la nulidad del acto impugnado, envolvía evidentemente la de lo menos, la nulidad formal del expediente y la retroacción de actuaciones, y por otra parte, siempre le cabría a la Sala resolver de dicha forma en su función revisora de las actuaciones administrativas, que comporta la potestad de verificar si la Administración pública ha actuado de conformidad con las normas de procedimiento de ineludible cumplimiento y que, en este caso, serían las que naturalmente se derivan de los artículos 85 y 86 del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 y 44 del Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978 , tal como en un supuesto semejante ha dicho esta Sala en su sentencia de 20 de abril de 1990.
En cuanto a las demás alegaciones de los apelantes que han mejorado su apelación, en primer lugar, ha de precisarse, siguiendo lo dicho al respecto en las sentencias de esta Sala de 3 de julio de 1990 y 30 de enero, de 19 de febrero, 6 de marzo y 2 de octubre de 1991, que según se desprende del contenido de los artículo 85 y 86 del referido texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y 44 y 45 del citado Reglamento de Gestión Urbanística, en relación con los arts. 178 y 179 de dicho texto y 1.° y 4.° del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978 , la construcción sobre suelo no urbanizable de edificaciones e instalaciones de utilidad pública o social que hayan de emplazarse en el medio rural, está sujeta a la obtención de dos distintos actos autorizatorios: por una parte, la autorización del Órgano de la Comunidad Autónoma competente, a otorgar por medio del procedimiento regulado en el art. 43.3 del mismo texto refundido, desarrollado en el art. 44 del Reglamento de Gestión Urbanística , y a efectos de intervenir e la implantación en un suelo no destinado a recibirla de una construcción que sólo en determinados casos puede emplazarse en él, y por otra parte, la licencia de obras del Ayuntamiento correspondiente, a conceder mediante el procedimiento ordenado en el art. 9.° del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 y a los efectos intervencionistas en materia de edificación, de exclusiva competencia municipal, siendo la autorización previa a la licencia y necesaria para que ésta pueda otorgarse -distinción perfectamente hoy aclarada en el art. 16 del nuevo texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio , no vigente a la fecha del acto recurrido-; y en segundo término, ha de precisarse también, que conforme se deduce del título V de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 - en la actualidad sustituido por el título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, tampoco vigente a la fecha del acto recurrido-, la revocación de los actos administrativos declarativos de derechos, cual lo es la licencia, igual puede realizarse por la revisión de oficio prevista en losarts. 109 y 110 de aquella Ley, hoy 102 y 103 de la nueva, que por los recursos administrativos establecidos en los arts. 113 y siguientes de la primera Ley, hoy 107 y sucesivos de la segunda, sin que sea necesario, por tanto, que revocado un acto con ocasión de un recurso, se inicie un procedimiento de revisión de oficio para revocarlo.
En el presente caso, el Ayuntamiento de Alcudia concedió licencia a don Agustín para edificar una nave destinada a albergar autocares en suelo no urbanizable según su Plan General de Ordenación, habiéndose limitado para otorgarla a una sucinta tramitación limitada a recibir la solicitud y documentación del solicitante y a un informe del técnico municipal, es decir, siguiendo el procedimiento establecido en el art. 9." del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , sin previamente haber impulsado, y aguardado a su resolución, la tramitación dispuesta en los arts. 43.3 del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y 44 del Reglamento de Gestión Urbanística , no obstante habérsela indicado dicho técnico municipal en el aludido informe, lo que le hubiere obligado a informar la petición, elevar el expediente al órgano autonómico competente y a reservar su decisión para cuando éste hubiese emitido la suya tras la correspondiente tramitación por el mismo, incurriendo con ello en defectos procedimentales que debían llevar como consecuencia a una anulación formal de su impugnado acuerdo y a una retroacción de las actuaciones administrativas al estado que tenían al tiempo de concederla, y luego, al ser recurrido este acto por don Felix , adoptó una equívoca y contradictoria decisión, al, por una parte, estimar el recurso de reposición interpuesto, con lo que implícitamente anulaba la licencia, y por otra, acordar instruir expediente para anularla conforme al art. 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo , lo que resultaba innecesario; razones por las que procede confirmar la sentencia de instancia que no hizo sino aplicar la doctrina que se desprende de lo anteriormente expuesto.
No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas, prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Que declarando desierto el recurso de apelación interpuesto por don Agustín , contra la sentencia dictada el 16 de octubre de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en los autos número 255/89 y firme para él la misma, y desestimando los recursos de apelación formulados contra igual sentencia por el Ayuntamiento de Alcudia y don Felix , debemos confirmarla y la confirmamos en todos sus extremos; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.- María Fernández.-Rubricado.
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