STS, 22 de Enero de 1993

En 26 de septiembre de 1986 el Pleno del Ayuntamiento de Villaverde de Trucios, integrado en la Comunidad Autónoma de Cantabria pero enclavado en la provincia de Vizcaya, adoptó acuerdo en el sentido de solicitar la incorporación del municipio a la Comunidad Autónoma del País Vasco, dar audiencia a la Comunidad Autónoma de Cantabria, y recabar del Gobierno de la Nación autorización para celebrar un referéndum municipal, con lo que se seguía el procedimiento previsto en el art. 8.° del Estatuto deAutonomía del País Vasco .

En ejecución de dicho acuerdo con fecha 23 de octubre de 1986 la Alcaldesa de Villaverde de Trucios dirigió escrito al Presidente del Gobierno solicitando la autorización del referéndum.

En 29 de abril de 1988 por el Consejo de Ministros se dictó acuerdo en el que se resolvía no tomar en consideración la solicitud de celebración del referéndum por no haberse cumplido los requisitos necesarios para la segregación del municipio de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

Contra este acuerdo por resolución del Pleno de 24 de junio de 1988 el Ayuntamiento de Villaverde de Trucios interpuso recurso de reposición que fue expresamente desestimado por nuevo acto del Consejo de Ministros de 29 de julio de 1988.

En 16 de diciembre de 1988, tras solicitar se le comunicase la resolución anterior, lo que le fue denegado, la Diputación Foral de Vizcaya interpuso ante el Consejo de Ministros recurso de reposición contra el primer acuerdo de éste de 29 de abril de 1988 por el que se denegaba la autorización para celebrar un referéndum municipal en Villaverde de Trucios.

Entendiendo desestimado el recurso de reposición anterior en virtud del efecto negativo del silencio de la Administración, por la Diputación Foral de Vizcaya en 23 de enero de 1989 se interpuso recurso contencioso-administrativo.

No obstante, habiéndose dictado resolución expresa con posterioridad en fecha 28 de abril de 1989, la representación letrada de la Diputación Foral de Vizcaya solicitó en 7 de junio de 1989 la ampliación del recurso.

Tramitado dicho recurso según las normas procesales vigentes, señalóse el día 19 de enero de 1993 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.

Visto siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Mariano Baena del Alcázar .

Fundamentos de Derecho

El acto que se revisa en el presente proceso consiste en un acuerdo del Consejo de Ministros por el que se deniega la celebración de referéndum municipal al estimarse que no se solicitó la autorización oportuna en el momento procedimental adecuado.

No obstante, no se está en el presente caso ante una de las consultas populares previstas en el art. 71 de la Ley Básica de Régimen Local , por no tratarse estrictamente de un tema de competencia municipal y de carácter local. Por el contrario el referéndum de que se trata forma parte del procedimiento previsto en el art. 8.° del Estatuto de Autonomía del País Vasco , relativo a la agregación a la Comunidad Autónoma de municipios pertenecientes a otras, si bien es indudable que el tema afecta asimismo a la Comunidad Autónoma de Cantabria a la que pertenece actualmente el municipio en cuestión.

Se complican por tanto en el caso de autos supuestos que se ven afectados por tres Leyes orgánicas, a saber, el Estatuto de la Comunidad Autónoma de Cantabria, el Estatuto de Autonomía del País Vasco, y la Ley Orgánica 2/1980 sobre Modalidades del Referéndum, textos legales que deben interpretarse de una forma conjunta para la mejor integración del Ordenamiento jurídico. Es de destacar que en el proceso actual adquiere plena aplicación interpretativa el texto de la exposición de motivos de la Ley Jurisdiccional cuando refiere el ordenamiento no sólo a las normas jurídico positivas, sino también a la normatividad inmanente en la naturaleza de las instituciones.

No obstante la cuestión debe resolverse dentro de las pretensiones y alegaciones de las partes según previene el art. 43 de la Ley de la Jurisdicción. Conviene por tanto precisar las pretensiones que por lo que se refiere al actor, en este caso la Diputación Foral de Vizcaya, consisten en que se declare nulo el acto del Consejo de Ministros recurrido y se autorice la celebración del referéndum. Por el contrario, el representante procesal de la Administración mantiene como pretensiones la de que se declare la inadmisibilidad del recurso o, subsidiariamente, se desestime en su integridad. Debe aclararse sin embargo que el Letrado del Estado aduce dos motivos de inadmisibilidad, que son la falta de jurisdicción por no tratarse en el proceso de un acto de la Administración sometido al Derecho administrativo, y la falta de legitimación de la parte actora.

Se plantean así en el proceso cuestiones como el interés de una Comunidad Autónoma enactuaciones realizadas en territorio de otra, la aplicación de uno y otro Estatuto que las partes interpretan apoyándose en la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1986, de 11 de julio , y la interpretación de los parcos preceptos existentes en nuestro Ordenamiento que regulan la celebración de un referéndum de este tipo. Pero sobre todo ha de destacarse el prevalente carácter político de la cuestión, que se deduce no sólo de la invocación expresa por el Abogado del Estado de la doctrina del acto político, sino también de la incorporación a los autos de una proposición no de Norma de la Junta de Vizcaya y una proposición no de Ley del Parlamento Vasco, documentos que recogen actos que no son ni pueden ser objeto del proceso, pero que arrojan luz indirectamente sobre los intereses políticos en juego.

En el examen de estas cuestiones ha de darse prioridad sin embargo al estudio de las excepciones de inadmisibilidad opuestas por el Abogado del Estado dado su carácter procesal, siendo pertinente comenzar por la consideración de la alegada falta de legitimación, ya que la segunda excepción relativa a la aplicación de la doctrina del acto político se encuentra directamente ligada con el fondo del asunto.

En cuanto a la excepción de falta de legitimación de la Diputación Foral no puede ser acogida por la Sala. Esta excepción, planteada en el proceso como uno de los fundamentos para la pretendida inadmisibilidad, reproduce en vía jurisdiccional los argumentos del acto del Consejo de Ministros desestimando la reposición, por entender que el interés invocado ha de ser no sólo directo sino actual, y reportar en definitiva determinados beneficios al que lo invoca en función de la solución del proceso. Por otra parte se alega que la Diputación Foral sólo tiene en el tema una expectativa de futuros intereses y que el supuesto interés no le ha sido reconocido en vía administrativa.

Ahora bien, tras la modificación de la doctrina jurisprudencial sobre el interés después de la Constitución para acoger el interés legítimo, no puede interpretarse válidamente en Derecho que la Diputación Foral carezca de todo interés en la incorporación a la provincia de un municipio que pretende aplicar para ello el art. 8.° del Estatuto de Autonomía del País Vasco .

Frente a lo que alega el representante procesal de la Administración estamos aquí lejos de la acción popular tal como se configura en nuestro Derecho. Por otra parte no puede invocarse a estos efectos la circunstancia de que no se reconociera el interés en el procedimiento administrativo. Pues esta última cuestión sólo significa en el caso de autos que la Administración incumplió el mandato del art. 26 de la Ley de Procedimiento Administrativo al no dar parte del procedimiento a todos los interesados, por lo que la actuación torpe procedimentalmente no puede invocarse ahora como medio de defensa para mantener la falta de legitimación procesal.

En consecuencia, habida cuenta de que existe un interés legítimo y no sólo una expectativa de la Diputación Foral, procede rechazar la excepción de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación.

En cuanto a la excepción de falta de jurisdicción por no tratarse de un acto de la Administración sometido al Derecho administrativo, la cual supone en definitiva la invocación de la doctrina del acto político, debe ser igualmente rechazada.

Ciertamente nuestro Ordenamiento sigue acogiendo después de la Constitución la existencia del acto político prevista en el art. 2.° b) de la Ley Jurisdiccional y la jurisprudencia así lo ha reconocido, entre otras decisiones en el Auto de 19 de febrero de 1991 y en las anteriores Sentencias de 2 de octubre de 1987 y 25 de octubre de 1990 que cita el representante procesal de la Administración.

Sin embargo la más moderna corriente jurisprudencial y señaladamente el Auto del Pleno de la Sala de 15 de enero de 1993 ha dado de los actos políticos una interpretación distinta, ya que tras aprobarse la Constitución , y en especial teniendo en cuenta lo previsto en los arts. 9.1 y 24, no puede admitirse en nuestro Derecho que existan actos de los poderes públicos no sometidos al Ordenamiento jurídico y en consecuencia exentos del control jurisdiccional.

Desde luego ello no excluye que existan actos de los máximos órganos constitucionales que tengan asimismo un máximo contenido político, los cuales no son controlables respecto al fondo de la decisión en sede jurisdiccional, sino ante la instancia política correspondiente. Pero en cuanto dichos actos contengan elementos reglados establecidos por el Ordenamiento jurídico estos elementos sí son susceptibles de control jurisdiccional.

Ello implica que la doctrina del acto político no puede ser invocada como fundamento de la inadmisibilidad, ya que es obligado para el juzgador comprobar si existen en el acto elementos reglados y comprobar también si en cuanto al fondo se da ese contenido político no controlable. Por tanto, no esposible acoger la citada excepción y declarar la inadmisibilidad del recurso, debiendo entrarse por el contrario en el estudio del fondo del asunto.

Para comenzar dicho examen ha de tomarse conciencia de que el acuerdo del Consejo de Ministros denegatorio del referéndum es un acto de carácter híbrido, pues si bien se trata de acto de un alto órgano constitucional que actúa en uso de su voluntad política al autorizar o denegar el referéndum municipal, no es menos cierto que el acto ha dado lugar a un procedimiento administrativo y que para fundamentar su decisión el Gobierno ha utilizado una argumentación en Derecho, motivación del acto que es ahora combatida por la parte actora.

Hay que partir, pues, para resolver en cuánto al fondo de dos consideraciones generales. En primer lugar ha de tenerse en cuenta que el acto del Consejo de Ministros no es una denegación sin más de la celebración del referéndum municipal, sino una denegación en el momento concreto en que fue solicitada, por entender que no se trata del momento procedimental adecuado. En segundo lugar hay que tener presente que son cuestiones distintas que haya sido correcto el juicio del Gobierno en cuanto al fundamento de Derecho, y que el Gobierno se encuentre vinculado por el Ordenamiento jurídico a autorizar el referéndum, lo cual es en definitiva el objeto del proceso.

Se está, pues, ante un acto híbrido, un acto de contenido político en cuanto al fondo, en el cual para la formación de voluntad se han utilizado argumentos y fundamentos tomados del Ordenamiento jurídico.

Ello podría eximir a la Sala de entrar en el estudio de estos elementos de juicio para pronunciarse directamente sobre el fondo del asunto. No obstante, se entiende que el estudio de estos elementos jurídicos es obligado en cuanto que son presupuesto de las pretensiones de las partes y por tanto es preciso examinarlos por respeto al art. 43 de la Ley de la Jurisdicción, tanto más cuanto que el propio Gobierno los ha utilizado. Ello resulta impuesto por la necesaria coherencia con el nuevo planteamiento de la doctrina del acto político que se expone en el fundamento jurídico tercero.

Pues bien, llevando a cabo este examen debe destacarse que los recurrentes parten de una interpretación de la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1986, de 11 de julio , según la cual debe distinguirse entre los Estatutos de Autonomía que contienen una garantía institucional del territorio por lo que la modificación de éste supone modificar la normatividad misma del Estatuto, y Estatutos que no contienen esta garantía, en los cuales el territorio opera como simple delimitación espacial y su modificación no implica modificación de la normatividad. Se razona que, siendo así que a diferencia de otros Estatutos de Autonomía como el del País Vasco, el de Cantabria no contiene garantía institucional del territorio, debe deducirse de ello que para la segregación del municipio en cuestión de Cantabria y su agregación al País Vasco, no es necesario un doble procedimiento o un procedimiento con dos fases de segregación de la Comunidad actual y agregación a la nueva, sino que basta la aplicación del art. 8.° del Estatuto de Autonomía del País Vasco cuyas previsiones concluyen con la solución del tema mediante una Ley Orgánica , que es inequívocamente la de alteración provincial prevista a su vez en el art. 141 de la Constitución .

Esta argumentación no puede aceptarse por la Sala por distintos motivos. En primer lugar, porque por mucha brillantez e ingenio que se derroche utilizando la teoría de la garantía institucional del territorio, sin duda útil a otros efectos, es indudable que las Comunidades Autónomas (todas ellas y no sólo las que tienen esa garantía en su Estatuto) son Entes territoriales. En ellas el territorio es un elemento esencial y su modificación incide en la conexión entre la realidad ordinamental y la fáctica. Ello lleva a concluir que no puede alterarse el territorio sin modificación del ordenamiento estatutario específico, y menos aún contra la voluntad o sin la voluntad de un Ente como la Comunidad Autónoma afectada, dotada de autonomía política.

En segundo lugar ha de tenerse en cuenta, como recuerda acertadamente el representante procesal de la Administración, que la propia Sentencia del Tribunal Constitucional citada afirma que indirectamente, mediante referencia a sus límites actuales, los Estatutos de las Comunidades Autónomas fijan su territorio, lo que a falta de previsión expresa comporta en caso de modificación de ese territorio una revisión formal del Estatuto.

Ha de concluirse por tanto que la fundamentación en Derecho del acuerdo |31 del Gobierno era correcta, debiendo distinguirse dos procedimientos o fases del procedimiento de segregación del municipio de una Comunidad Autónoma y agregación a otra, por lo que el momento en que se solicitó el referéndum no era el momento procedimiental adecuado.Ello no significa que el art. 8.° del Estatuto de Autonomía del País Vasco no sea aplicable. Por el contrario debe entenderse que es plenamente aplicable como parte del Ordenamiento jurídico, pero ello es cuestión distinta de que sea el único precepto aplicable. Dicho Estatuto forma parte del Ordenamiento jurídico del Estado español a tenor del art. 147 de la Constitución , pero simultáneamente forman parte de este Ordenamiento otros Estatutos, debiendo mantenerse por el Gobierno y los demás altos órganos constitucionales la correspondiente coordinación política y jurídica entre las Comunidades Autónomas.

Aunque esta situación pueda dar lugar a dificultades interpretativas dada la redacción del texto de los respectivos Estatutos, dichas dificultades deberán salvarse eventualmente en su momento en un esfuerzo hermenéutico que tenga en cuenta los diversos tratamientos del territorio en la vigente Constitución Española , los intereses autonómicos, y la subsistencia de la provincia como circunscripción territorial del Estado que se desprende del art. 141 de la Constitución.

Sin embargo, como se ha dicho, son cosas distintas la fundamentación jurídica de la voluntad política del Gobierno al denegar el referéndum, y la vinculación que establece el Ordenamiento respecto a la autorización del referéndum citado, siendo este último extremo al que se refiere centralmente el proceso.

En cuanto a este punto ha de considerarse que la autorización del referéndum y lógicamente su denegación son actos de contenido político en cuanto al fondo, realizados por un alto órgano constitucional. Al efecto la Sala no comparte la tesis del Abogado del Estado en el sentido de que no es aplicable la Ley Orgánica 2/1980 sobre Modalidades del Referéndum, pues es cierto que la Ley no regula el referéndum municipal y también es cierto que la regulación del mismo no está prevista en el art. 92 de la Constitución . Con todo debe afirmarse asimismo que el único elemento de regulación del referéndum es el artículo de la Ley citada que exige para celebrarlo autorización del Gobierno.

Justamente porque no existe una regulación detallada del referéndum sino sólo la previsión de que debe ser autorizado por el Consejo de Ministros, no hay en nuestro Ordenamiento una vinculación al efecto de la voluntad política del Gobierno mediante elementos reglados que establezca la Ley, por lo que falta por tanto la base necesaria para que se ejerza el control jurisdiccional.

Pues en definitiva no podría entenderse la vinculación más que como lo hace la parte actora, es decir, como una supuesta obligación del Gobierno de atenerse a lo dispuesto en el art. 8.° del Estatuto del País Vasco y autorizar el referéndum sin incorporar voluntad política ninguna. Ello no se sustenta sino en una invocación de la autonomía municipal y en una cita de la doctrina científica que, aunque respetable, no forma parte del Ordenamiento jurídico.

A la vista de cuanto se ha dicho la Sala llega a la convicción de que sin perjuicio de rechazar la inadmisibilidad y entrar en el estudio del fondo del asunto, y sin perjuicio de pronunciarse también sobre los fundamentos de Derecho invocados al dictar el acto, la voluntad política incorporada al contenido de la denegación del referéndum no es controlable judicialmente. En consecuencia este Tribunal Supremo se excedería de su misión constitucional accediendo a la petición de que el mismo Tribunal autorizase directamente el referéndum. La jurisdicción no puede sustituirse en la voluntad política del Gobierno, ni suplantar las sedes de exigencia de eventual responsabilidad política donde quizá podría debatirse el asunto, como se desprende de la incorporación al expediente de la proposición no de Norma de la Junta de Vizcaya y la proposición no de Ley del Parlamento Vasco.

Todo ello conduce a que deba desestimarse el recurso interpuesto, no acogiendo las peticiones del suplico de la demanda y declarando conforme al Ordenamiento jurídico el acto recurrido.

No ha lugar a la imposición de costas a tenor del art. 131 de la Ley Jurisdiccional.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación,

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo y que declaramos conforme al Ordenamiento jurídico el acto administrativo recurrido; sin expresa imposición de costas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.-Mariano Baena del Alcázar .-Jorge Rodríguez Zapata Pérez.-Eladio Escusol Barra.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretario certifico.