STS, 9 de Noviembre de 1993
| Ponente | GUSTAVO LESCURE MARTIN |
| ECLI | ES:TS:1993:11825 |
| Fecha de Resolución | 9 de Noviembre de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.365.-Sentencia de 9 de noviembre de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don Gustavo Lescure Martín.
PROCEDIMIENTO: Especial Ley 62/1978 . Apelación.
MATERIA: Derechos fundamentales. Sanción. Igualdad. Principios de legalidad. Presunción de
inocencia.
NORMAS APLICADAS: Arts. 14, 24 y 25 de la Constitución. Art. 129 de la Ley 30/1992. Decreto 1095/1989. Ley 4/1989. Decreto 506/1971. Ley de Caza de 1970 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias 42/1987, 207/1990 y 41/1991 del Tribunal Constitucional.
DOCTRINA: No se ofrece un término válido de comparación, ya que se manejan normativas
distintas, una relativa al medio ambiente y otra a la caza.
Se impone una sanción complementaria sin el título de imputación que la respalda.
No cabe desconocer la ausencia en el expediente de una actividad probatoria que acredite los
hechos imputados. El señalamiento de la multa no se ha hecho por Ley sino por Reglamento.
En la villa de Madrid, a nueve de noviembre de mil novecientos noventa y tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituida en Sección por los señores anotados al final, el recurso de apelación que con el número 2.418 de 1991 ante la misma pende de resolución, interpuesto conforme a la Ley 62/1978 por don Gustavo , representado en esta instancia por el Procurador don Felipe Ramos Cea y dirigido por el Letrado don Alonso Sánchez Gascón, contra la Sentencia dictada con fecha 26 de diciembre de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murica, en recurso núm. 705/1990 ; siendo parte apelada la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, representada y defendida por Letrado de sus Servicios Jurídicos, y oído el Ministerio Fiscal.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: «Fallamos: Que rechazando la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada por inadecuación del procedimiento utilizado, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo de protección de derechos fundamentales interpuesto por don Gustavo contra la resolución de fecha 4 de julio de 1990 del director de la Agencia Regional para el Medio Ambiente y la Naturaleza de la Comunidad Autónoma de Murcia al no vulnerar ninguno de los derechos fundamentales invocados; con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.»
Notificada la anterior sentencia, por la representación de don Gustavo se interpuso recursode apelación, mediante escrito razonado ante la Sala sentenciadora, que lo admitió, remitiendo las actuaciones y expediente administrativo a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma, como apelante, el Procurador don Felipe Ramos Cea, en nombre y representación de don Gustavo , y, como parte apelada, la Letrada doña Mercedes Batlle Sales, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de Murcia. Asimismo compareció el Ministerio Fiscal oponiéndose al recurso de apelación.
Conclusas las actuaciones, se señaló para deliberación y fallo la audiencia del día 3 de noviembre de 1993, en la que tuvo lugar su celebración.
Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Gustavo Lescure Martín.
Fundamentos de Derecho
La sentencia apelada desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto al amparo de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona , contra resolución del director de la Agencia para el Medio Ambiente y la Naturaleza de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de fecha 4 de julio de 1990, por la que se impusieron al hoy apelante las siguientes sanciones: 1.º Multa de 10.000.000 de ptas., por infracción grave del art. 7.°, apartado 1, a), en relación al núm. 7 del anexo del Real Decreto 1095/1989, de 8 de septiembre, que desarrolla la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres , por utilización no autorizada de cebos y sustancias venenosas. 2.° Prohibición 3.365 del ejercicio de la caza durante un plazo de diez años, en cumplimiento y conforme al art. 39.2.°, párrafo segundo, de la Ley 4/1989 , de 27 de marzo, de Conservación de las Especies Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. 3.º Anulación de la declaración .de coto privado de caza MU-10.007, denominado «La Cerca de Arriba», y cuyo titular es el infractor, en cumplimiento y conforme al art. 48.1.°, apartados 5.º y 6.°, del Reglamento de la Ley de Caza, aprobado por Decreto 506/1971, de 25 de marzo . 4.° La destrucción de los artificios de uso ilegal empleados por el infractor, en cumplimiento y conforme al art. 50.4.° del citado Reglamento de la Ley de Caza. Estas sanciones responden a las infracciones administrativas que la resolución impugnada considera probadas en los siguientes términos: «a) Se ha incurrido en falta grave del art. 7.°, apartado 1, a) del Real Decreto 1095/1989, de 8 de septiembre , por el que se declaran las especies objeto de caza y pesca y se establecen normas para su protección, al utilizar sin autorizacón cebos y sustancias venenosas, como método de caza, e incluido en el núm. 7 de su anexo III.A; y que conforme al art. 3.°.1 de dicho Real Decreto se considera procedimiento masivo y no selectivo prohibido para la captura o muerte de animales, en aplicación del art. 34. a) de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres , b) Se ha incurrido en infracción leve del art. 7.°, último párrafo, del Real Decreto 1095/1989, de 8 de septiembre , al utilizar sin autorización, como procedimiento de caza, trampas y cepos, en relación al núm. 1 de su anexo III.A, y que según el art. 3.M de esta disposición, en aplicación del artículo 34. a) de la Ley 4/1989, de 27 de marzo , se considera dicho método de carácter masivo y no selectivo, prohibido para la captura o muerte de animales, c) Se ha incurrido en infracciones graves del art. 48.1.° del Reglamento de la Ley de Caza , aprobado por Decreto 506/1971, de 25 de marzo , consistentes en el aprovechamiento abusivo y desordenado de las especies existentes en el coto de caza (apartado 5), cercar sin conocimiento de la Agencia Regional para el Medio Ambiente y la Naturaleza terrenos que formaban parte de un coto de caza ya establecido (apartado 6), e impedir a los agentes de la autoridad dependientes de la citada Agencia el acceso al terreno rural cercado (apartado 10).»
Frente al fallo desestimatorio de la Sala de la Jurisdicción de Murcia, se alza el apelante insistiendo en la vulneración de los arts. 14, 24 y 25.1.º de la Constitución , cuya infracción se alegaba en la demanda.
Considera el apelante lesionado el principio constitucional de igualdad al haberle sancionado la Comunidad Autónoma de Murcia con multa de 10.000.000 de ptas. por la utilización no autorizada de cebos y sustancias venenosas, cuando para los mismos hechos la sanción prevista en la Ley de Caza de 1970 y su Reglamento de 1971 consiste en multa de 2.000 a 3.500 ptas., y de 25.000 a 50.000 ptas. en la Ley Regional Vasca 1/1989, de 13 de abril, sobre infracciones administrativas en materia de caza y pesca fluvial, desigualdad de trato que, a su juicio, no puede ampararse en la configuración autonómica del Estado, pues señala que la Sentencia 87/1985, de 16 de julio, del Tribunal Constitucional , admite que las Comunidades Autónomas puedan adoptar normas administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia sobre la materia, «no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio», que es lo que, a su entender, sucede en el presente caso.
No podemos aceptar este razonamiento, pues la Comunidad Autónoma de Murcia no ha hecho usode ninguna normativa sancionadora autonómica, sino que se ha limitado a aplicar la contenida, con carácter básico, en la Ley Estatal 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres , si bien con la colaboración de su Reglamento. Cuestión distinta será la relativa a si los hechos debieran haber sido calificados no con arreglo a la legislación estatal sobre protección del medio ambiente, sino conforme a la legislación reguladora de la caza, estatal o autonómica [en el presente caso estatal, pues si bien ha asumido la Comunidad Autónoma de Murcia la competencia sobre la caza -art. 10 h) de su Estatuto, en relación con el art. 148.1.11.a-, no ha hecho uso aún de su facultad legislativa], pero ello sería materia de legalidad ordinaria y, por tanto, ajena al ámbito de este proceso especial.
No se ofrece, pues, un término válido de comparación, ya que el apelante maneja, comparándolas, normativas distintas que operan en diferentes planos jurídicos: protección del medio ambiente, de un lado, y regulación de la caza, por otro, cuyos puntos de contacto podrán dar lugar, en su caso, a otras cuestiones ajenas a los fines de este proceso, pero que no pueden servir para la apreciación de una supuesta desigualdad, por tratarse de ordenamientos de distinto carácter y diferente finalidad.
Distinta suerte deben seguir las infracciones los arts. 24 y 25.1.º de la Constitución , en relación a la sanción de anulación del coto de caza, y del segundo de dichos preceptos constitucionales respecto de la multa de 10.000.000 de ptas., alegadas en la instancia y reiteradas en la apelación.
Comenzando por el examen de la relevancia constitucional de la primera de las mencionadas sanciones, la anulación del coto de caza aparece impuesta en la resolución recurrida «en cumplimiento y conforme al art. 48.1.°, apartados 5 y 6, del Reglamento de Ley de Caza , aprobado por Decreto 506/1971, de 25 de marzo».
Dicho precepto reglamentario tipifica como infracciones graves, sancionadas con multa de 3.500 a
5.000 ptas., por lo que aquí interesa, las siguientes conductas:
El aprovechamiento abusivo y desordenado de las especies existentes en un coto de caza (apartado
5) y cercar, sin conocimiento del Servicio, terrenos que formen parte de un coto de caza ya establecido, cuando estos terrenos hayan sido aportados voluntariamente y en tanto conserven su condición de acotados (apartado 6); disponiendo en ambos casos que la infracción puede llevar consigo la anulación de la declaración de acotado.
Por consiguiente, la anulación del coto de caza figura como sanción complementaria a la de multa que corresponda para cada una de las infracciones graves indicadas.
Sin embargo, lo cierto es que en la parte dispositiva de la resolución recurrida, no obstante apreciarse en su motivación la concurrencia de hechos constitutivos de las infracciones graves previstas en los citados apartados 5 y 6 del art. 48.1.° del Decreto 506/1971 , así como en el apartado 10 (impedir a la autoridad o sus agentes el acceso a los terrenos rurales cercados), se omite el pronunciamiento sancionador de estas tres infracciones graves y la consiguiente imposición de las correspondientes sanciones económicas, acordándose únicamente la anulación del coto de caza, se dice, «en cumplimiento y conforme al art. 48.1.°, apartado 5 y 6, del Reglamento de la Ley de Caza ». Esto es, se impone una sanción complementaria sin el título de imputación que la respalde, que en este caso debería haber consistido en la sanción de, al menos, una de las dos infracciones graves que la pueden llevar aparejada, con la imposición de la sanción económica correspondiente, perfectamente compatible con la multa de 10.000.000 de ptas., al tratarse de hechos diferentes, lo que supone la vulneración del principio de legalidad consagrado en el art. 25.1.° de la Constitución , toda vez que sin haberse sancionado la infracción con la imposición de la sanción correspondiente -multa de 3.500 a 5.000 ptas. según previene el art. 48.1.° del Reglamento de la Ley de Caza -, se aplica una sanción complementaria no preceptiva que carece así, como hemos indicado, del necesario título de imputación.
Y en cuanto a la pretendida infracción del art. 24 de la Constitución , aunque su examen resulte innecesario, no cabe desconocer la ausencia en el expediente de actividad probatoria específicamente encaminada a acreditar la concurrencia de los elementos constitutivos de los tipos disciplinarios que eventualmente hubieran podido sustentar la sanción de anulación de coto privado, no obstante haberse acordado la incoación del oportuno expediente de anulación, sin que, por otra parte, el instructor accediera a la prueba pericial propuesta por el expedientado acerca de la densidad y aprovechamiento del coto, quedando así de manifiesto la incompatibilidad que ofrecería el reproche disciplinario con las exigencias del precepto constitucional.
Se alega, por último, la infracción del art. 25.1.° de la Constitución con relación a la sanciónde multa de 10.000,000 de ptas., por falta de cobertura legal del texto reglamentario en que se funda su imposición.
Según doctrina jurisprudencial consolidada, el art. 25.1.° de la Constitución incorpora, extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador administrativo, la regla nullum crimen, nulla poena sine lege, al repertorio de los derechos públicos subjetivos, de cuya regla se sigue la necesidad, no sólo de la definición legal de los ilícitos y de las sanciones, sino también el establecimiento de la correspondencia necesaria entre aquéllos y éstas, que puede dejar márgenes más o menos amplios a la discrecionalidad judicial o administrativa, pero que en modo alguno puede quedar encomendada por entero a ella ( Sentencias 42/1987, 207/1990 y 41/1991 del Tribunal Constitucional, y Sentencias de 4 y 29 de febrero y 28 de octubre de 1992 del Tribunal Supremo ).
En la indicada línea jurisprudencial, el art. 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , establece que «sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley» y que «las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves», añadiendo que «únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley».
En el presente caso, se impone la sanción de multa de 10.000.000 de ptas., por infracción grave del art. 7.°, apartado 1, a), en relación al núm. 7 del anexo III.A del Real Decreto 1095/1989, de 8 de septiembre , que desarrolla la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales de la Flora y Fauna Silvestres , por utilización no autorizada de cebos y sustancias venenosas.
El art. 7.°.1 a) del Real Decreto 1095/1989 , establece que de conformidad con lo previsto en el título VI de la Ley 4/1989 , se considerarán infracciones graves la utilización no autorizada de los métodos descritos en el núm. 7 del anexo III.A..., en cuyo anexo y número se relacionan, entre los procedimientos prohibidos para la captura de animales incluidos en las especies cinegéticas, «todo tipo de cebos, gases o sustancias venenosas...».
La sentencia apelada declara que el indicado texto reglamentario no carece de cobertura legal, ni por consiguiente vulnera el art. 25.1.° de la Constitución , entendiendo que, en cuanto a la infracción principal de que se trata, ha sido dictado en desarrollo del art. 34 a) de la Ley 4/1989 , que dispone que «salvo en las circunstancias y condiciones del art. 28.2.°... quedan prohibidas la tenencia, utilización... de todos los procedimientos... para la captura o muerte de animales, en particular venenos o trampas...».
Sin embargo, ello no es bastante para entender cumplidas las exigencias del principio constitucional de legalidad, pues aunque se entendiera respetada la reserva legal en la definición del ilícito, a pesar de que no figura en el repertorio de infracciones que se describen en el art. 38 de la citada Ley, a no ser que se considere incluida en el apartado 13 que tipifica como infracción el incumplimiento de los requisitos, obligaciones o prohibiciones establecidas en la propia Ley, se trataría de una infracción no clasificada por la Ley en leve, menos grave, grave o muy grave, según resulta del art. 39 de la misma que, si bien señala las multas con que serán sancionadas las infracciones según su gravedad -por lo que aquí interesa, de
1.000.001 a 10.000.000 de ptas. las infracciones graves-, se limita a calificar como muy graves a tres de las infracciones definidas en el artículo anterior, estableciendo en cuanto a las demás los criterios para su calificación, de donde resulta que la calificación como grave de la infracción consistente en la utilización no autorizada de cebos y sustancias venenosas, y el consiguiente señalamiento de la multa a imponer, no se han hecho por la Ley, sino por el Reglamento, en clara vulneración del art. 25.1.° de la Constitución , con arreglo a cual, como se ha dicho, no sólo debe figurar en la Ley la definición de los ilícitos y de las sanciones, sino también el establecimiento de la correspondencia necesaria entre aquéllos y éstas.
Por consiguiente, ha de concluirse que la sanción de la multa impuesta al hoy apelante no tiene la cobertura legal exigida por el art. 25.1.° de la Constitución , pues como se ha indicado dicha sanción se determina por el art. 7.°.1 a), en relación al núm. 7 del anexo III.A. del Real Decreto 1095/ 1989, de 8 de septiembre , norma ésta que al no tener cobertura legal habilitante para tipificar la sanción correspondiente a la infracción y ser postconstitucional, deviene en nula e inoperante a efectos sancionadores por no guardar las prescripciones exigidas por el art. 25.1.º de la Constitución .
Por lo expuesto, apreciadas las infracciones constitucionales de que se deja hecho mérito, procede dejar también sin efecto la prohibición del ejercicio de la caza por plazo de diez años, accesoria de la sanción de multa, así como el comiso de los artificios de uso ilegal empleados por el infractor, con la estimación del recurso de apelación interpuesto y la revocación de la sentencia y, con ella, la estimación del recurso contencioso-administrativo articulado por el Sr. Paredes Coves y anulación de la resoluciónadministrativa que es objeto de impugnación.
Procede imponer las costas de primera instancia a la Administración demandada, conforme a lo dispuesto en el art. 10.3.º de la Ley 62/1978 , sin hacer especial declaración sobre las costas causadas en la apelación.
Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la representación de don Gustavo contra la Sentencia de 26 de diciembre de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en el recurso núm. 705/1990 , sustanciado por el procedimiento especial de la Ley 62/1978 , la revocamos y dejamos sin efecto, y en su lugar acordamos estimar el expresado recurso deducido por el Sr. Gustavo contra resolución del director de la Agencia para el Medio Ambiente y la Naturaleza de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de fecha 4 de julio de 1990, sobre infracciones administrativas, que declaramos nula por haber vulnerado los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 24 y 25 de la Constitución ; condenando en las costas de primera instancia a la Administración y sin hacer especial declaración sobre las causadas en la apelación.
ASI, por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Ramón Trillo Torres.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Gustavo Lescure Martín.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Gustavo Lescure Martín, Magistrado Ponente de esta Sala del Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, certifico.
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STSJ Castilla y León , 28 de Septiembre de 2001
...de pleno derecho de la misma, argumentando la falta de cobertura legal de la sanción impuesta conforme a la doctrina de la sentencia del TS de 9 de noviembre de 1993, de manera que lo que demandaba realmente, a pesar de la incorrecta denominación dada a su pretensión, era la revisión de ofi......