STS, 23 de Noviembre de 1993

En la indicada fecha de 17 de abril de 1989, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Albacete dictó sentencia , en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 174/1988, con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Guadalupe , contra la liquidación girada por el Ayuntamiento de Almansa, en 11 de enero de 1988, debemos declarar y declaramos nula, por no ajustada a Derecho, tal liquidación, debiendo practicarse otra en la que se aplique como valor final la cantidad fijada para el año 1986 para calles de categoría especial, sin tener en cuenta el incremento del índice para el ejercicio de 1987, por no haber sido debidamente aprobado; sin costas.»

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.º El primer motivo de impugnación versa sobre la invalidez del índice señalado por la Administración como valor final, esto es, de la cantidad de 6.801 ptas./metro cuadrado, por estimar que no fue debidamente aprobado, pues el "Boletín Oficial de la Provincia" de 15 de junio de 1987, que publica las modificaciones de las Ordenanzas Fiscales para 1987, aprobadas en sesión de 29 de diciembre de 1986, no recoge variación alguna para la relativa a la del impuesto sobre incremento del valor de los terrenos, sin que, en todo caso, el anexo de la Ordenanza Fiscal General sobre clasificación de las vías públicas, a los efectos de la aplicación general de las Ordenanzas Fiscales, contenga una relación de los nuevos valores económicos, siendo insuficiente el anuncio complementario, publicado en 15 de julio de 1987, que detalla las valoraciones de cada categoría de vía pública, si no se demuestra que en el acuerdo de 29 de diciembre de 1986, aparecía la valoración económica de las calles. 2.° Frente a esta alegación el Ayuntamiento se defiende, argumentando que se cumplió el principio de la publicación necesaria de los precios de las calles con arreglo a las categorías, pues en el "Boletín Oficial de la Provincia" de 15 de julio de 1987 se indica que en la publicación del 15 de junio se omitió por error la valoración de cada categoría en la que se clasifican las vías públicas y que como complemento al mencionado anuncio se detallan seguidamente; mas con ello no se desvirtúa la falta del oportuno acuerdo corporativo fijando los nuevos valores del índice de tipos unitarios de valor corriente en venta de los terrenos para el año 1987 y su posterior publicación, a efectos de la necesaria información pública, con la consiguiente infracción del art. 188 del texto refundido de las Disposiciones del Régimen Local, aprobado por Real Decreto de 18 de abril de 1986 , que ha de estimarse totalmente acreditada en las actuaciones al no haber aportado el Ayuntamiento, durante el período probatorio, el acuerdo plenario por el que se aprobaban los valores que posteriormente ordenó el alcalde publicar en 25 de junio de 1987, faltando también los antecedentes precisos para entender que se hubiese cumplido el trámite de exposición pública en el aspecto cuestionado, todo lo cual obliga a rechazar el valor unitario aplicando de 6.801 ptas., debiendo tenerse en cuenta el anterior aprobado, y que, al parecer, según la certificación librada en 20 de septiembre de 1988, era de 5.280 ptas. metro cuadrado, por pertenecer el terreno gravado a la categoría especial, sin que, por el contrario, pueda cuestionarse la eficacia del anexo de la Ordenanza General a partir de 1 de enero de 1987 , pues los acuerdos municipales sobre ordenanzas fiscales pueden tener efecto desde la fecha prevista en ellos, como expresamente establece el artículo 107 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, de 2 de abril de 1987 , siendo de recordar aquí en el mismo sentido la doctrina jurisprudencial recaída en relación a la legislación anterior, resumida, entre otras, en la Sentencia de 9 de mayo de 1988, debiendo reconocerse que en el presente caso se ha fijado la fecha del 1 de enero de 1987 para la eficacia en la propia Ordenanza. 3.° Otro tema de debate es el de la falta de actualización del valor inicial; pero este motivo no puede aceptarse, pues el Tribunal Supremo ha sentado la doctrina de que no cabe la posibilidad de hacer la corrección monetaria en función del índice ponderado del coste de la vida en la liquidación del arbitrio de plusvalía en cada caso, pues este sistema es mucho más complejo que la corrección automática teóricamente patrocinada por la base 27.11 de la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, y el artículo 92.5.° del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre , pues con carácter general, el sistema tributario español prescinde de los efectos de la inflación o la deflación sobre los gravámenes, supuesto que una y otra comportan beneficios y perjuicios recíprocos para el Fisco y para el contribuyente, variables y en cierta forma compensables, por lo que la corrección monetaria sólo tiene lugar cuando, excepcionalmente, ese presunto equilibrio queda roto en términos esenciales (Sentencias de la Sala Especial de Revisión de 9, 10, 23 y 27 de marzo y 2 de julio de 1987; 13 de julio de 1988 y 22 de noviembre de 1988). 4.° Finalmente, tampoco es atendible la alegación de que el terreno transmitido no está en su totalidad sujeto, por venir destinado parte del mismo a viales, pues es doctrina jurisprudencial, Sentencias, entre otras, de 30 de septiembre de 1985, 4 de mayo y 10 de julio de 1987 y 26 de septiembre de 1988, de que sólo los terrenos destinados a viales y zonas verdes, cedidos obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento, no generan plusvalía, requisito de la gratuidad que no costa acreditado en los presentes autos.»

Contra la citada sentencia, la representación procesal de doña Guadalupe interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales y formalizadas por las dos partes personadas sus sendas alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 12 de noviembre de 1993, fecha en la que ha tenido lugar dichaactuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Rouanet Moscardó.

Fundamentos de Derecho

Como ambas partes están conformes en el extremo de la sentencia de instancia por el que, anulando la liquidación del impuesto municipal sobre el incremento del valor de los terrenos, se ordena que el Ayuntamiento de Almansa exaccionante gire otra en la que se aplique, como valor final, la cantidad fijada para el año 1986 para calles de categoría especial, sin tener en cuenta el incremento del índice para el ejercicio de 1987 (año en que se produjo el devengo), por no haber sido debidamente aprobado, las cuestiones objeto de disquisición en esta alzada quedan reducidas a las dos siguientes: A) Si es posible o no corregir monetariamente o actualizar el valor inicial de la liquidación, en evitación de gravar incrementos de aparentemente son ficticios; y, B) Si cabe excluir de la superficie gravada del terreno transmitido aquella porción de la misma destinada, por los Planes Urbanísticos aplicables y consecuentes sistemas de ejecución, a zonas verdes o viales.

En relación con la primera de las dos cuestiones apuntadas, no puede ignorarse que esta Sala, siguiendo una reiterada jurisprudencia (recogida en Sentencias, entre otras, de 24 de febrero, 9, 10, 23 y 27 de marzo y varias de 2 de julio de 1987, 16 de junio, 13 de julio, 24 de octubre y 7 de noviembre de 1988, 30 y 31 de enero, 20 de febrero, 25 de abril, 8, 9 y 16 de mayo, 9 de junio, 30 de septiembre y 28 de noviembre de 1989, 2 y 10 de febrero, 30 de marzo y 17 de diciembre de 1990, 15 y 18 de julio de 1991 y 17 de febrero de 1992), ha establecido, en síntesis, al respecto, que: A) El mecanismo de corrección automática del valor inicial en función del índice del coste de la vida establecido en la base 27 de la Ley 41/1975 y en el art. 92.5.° del Real Decreto 3250/1976 fue derogado, a partir del 10 de junio de 1978 y con efectos definitivos del 1 de enero de 1979, por el artículo 3.°.2 del Real Decreto-ley 15/1978 , que en el 4 estableció, en lugar de la técnica indicada, una autorización al Gobierno (hasta ahora no utilizada), semejante a la contenida en el art. 512.3.º de la Ley de Régimen Local de 1955 (y, después del Real Decreto-ley citado, en el art. 355.5.° del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril ), para aplicar, cuando razones de política económica así lo exijan, correcciones monetarias en la determinación del valor inicial del período impositivo. Y, B) No cabe, por tanto, tampoco, la posibilidad singular y particularizada de hacer la corrección monetaria en cada caso, porque tal mecanismo supletorio es mucho más complejo que la corrección automática a que antes se ha hecho referencia y, además, el sistema tributario español prescinde en general de los efectos de la inflación y deflación sobre los gravámenes, supuesto que una y otra comportan beneficios y perjuicios recíprocos para el Fisco y para el contribuyente, variables y en cierto aspecto compensables.

Como la posibilidad de aplicar la corrección monetaria automática no está positivamente contemplada en la legislación vigente, por no haberse puesto en marcha el dispositivo jurídico señalado para su determinación y actualización, cual es el ejercicio por el Gobierno de la facultad que a tal efecto le ha delegado el Poder Legislativo (y por no haber llegado a regir, en su caso, el art. 92.5.° del Real Decreto 3250/1976 , al haber sido derogado por el Real Decreto-ley 15/1978 antes de su entrada en vigor el 1 de enero de 1979 ), la pretensión de la apelante no pasa de ser una simple petición o ejercicio del derecho de gracia, que en todo caso queda pendiente de la discrecionalidad de la Corporación.

Dicha tesis ha sido confirmada, precisamente, por la Sentencia 221/1992, de 11 de diciembre, del Pleno del Tribunal Constitucional, que , al resolver las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms.

1.062/1988 y 2.191/ 1990 propuestas por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el sentido de reputar conformes a la Constitución los arts. 4.° del Real Decreto-ley 15/1978, de 7 de junio, y 355.5.° del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , antes citados (que son del mismo tenor), tiene declarado, entre otros extremos, lo siguiente:

El apartado 5 del art. 355 del texto refundido, relativo al impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos, autoriza al Gobierno para aplicar correcciones monetarias en la determinación del valor inicial del período de imposición de dicho impuesto "cuando razones de política económica así lo exijan". La Sala proponente achaca a este apartado una vulneración del principio de capacidad económica ( art. 31.1.° de la Constitución Española ), por gravamen de plusvalías ficticias, al no hacer obligatorio el ajuste del valor inicial a la inflación. También, el que no se respeta el principio de reserva de Ley ( arts. 31.3.° y 133 de la Constitución Española ) y que se desconoce el principio de autonomía local ( arts. 140 y 142 de la Constitución Española).

Este Tribunal ha declarado en ocasiones precedentes que capacidad económica, a efectos de contribuir a los gastos públicos, tanto significa como la incorporación de una exigencia lógica que obliga abuscar la riqueza allí donde la riqueza se encuentra. Ello no significa, sin embargo, que la capacidad contributiva pueda erigirse en criterio exclusivo de justicia tributaria. Es constitucionalmente admisible que el legislador establezca impuestos que, sin desconocer o contradecir el principio de capacidad económica, estén orientados al cumplimiento de fines o a la satisfacción de intereses públicos que la Constitución Española preconiza o garantiza.

El artículo cuestionado -355.5.° del texto refundido del Régimen Local- se inserta en un sistema de valoración de las bases imponibles y de los elementos integrantes de dichas bases. El legistador tributario ha establecido como principio configurador del sistema el principio nominalista. En cuanto tal principio, el nominalista es coherente con el orden constitucional establecido.

No puede desconocerse, sin embargo, que el mantenimiento a ultranza, sin excepciones, del principio nominalista puede dar lugar, en ciertos casos, a situaciones incompatibles con la plena vigencia del sistema tributario justo a que se refiere el artículo 31.1.° del texto constitucional .

Se explica, así, la existencia de una pluralidad de normas encaminadas a mitigar los efectos que una aplicación indiscriminada del principio nominalista podría producir. En la adopción de tales decisiones goza el legislador de un amplio margen de discrecionalidad.

El artículo 355.5.° del texto refundido del Régimen Local no establece, ciertamente, una corrección automática y obligatoria de los valores iniciales. Pero de ahí no puede deducirse que vulnere los principios del art. 31.1.° de la Constitución Española y, en especial, el de capacidad económica. Como ya se ha indicado, el legislador goza en principio de libertad para decidir si aplica o no correcciones monetarias, así como para determinar la fórmula concreta de llevarlas a cabo. En este caso concreto, el legislador establece una doble autorización al Gobierno. Ciertamente la autorización al Gobierno está redactada en términos de gran amplitud, aunque ello no significa que el Gobierno goce de una libertad absoluta de hacer uso o no de esa habilitación. El no ejercicio de esa autorización por el Gobierno podría dar lugar, en situaciones extremas, a una tributación irracional y arbitraria que rebasara los límites constitucionales; pero tal efecto no podría imputarse directamente al precepto ahora cuestionado, sino a la inactividad, en su caso, del Gobierno.

Respecto al principio de reserva de Ley en materia tributaria ( art. 31.3.° de la Constitución Española ), nuestra Constitución se ha pronunciado en esta materia de una manera flexible y ha optado por incorporar una reserva relativa. La citada reserva comprende la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo. En cuanto elemento necesario para la determinación del importe de la cuota tributaria, también la base imponible es un elemento esencial del tributo y, en consecuencia, debe ser regulada por Ley. No puede desconocerse, sin embargo, que la base imponible requiere en ocasiones complejas operaciones técnicas. Ello explica que el legislador remita a normas reglamentarias la concreta determinación de algunos de sus elementos. Se hace así preciso determinar cuál es el ámbito de la regulación de la base imponible que debe quedar necesariamente reservado al legislador; análisis que debe llevarse a cabo en función de las circunstancias de cada caso concreto y a partir de la naturaleza y objeto del tributo de que se trata. Respecto al precepto enjuiciado, las correcciones monetarias son un elemento ajeno a la estructura básica del impuesto, no esencial, sino accidental. El legislador ha previsto la realización de correcciones monetarias, posibilitando así la práctica de una operación que, de otra manera, no podría llevarse a cabo, siendo razonable que la Ley autorice al Gobierno para que éste aprecie cuándo concurren las circunstancias que justifican la práctica de las expresadas correcciones. El grado de concreción aquí exigible no puede equipararse al requerido con relación a otros elementos configuradores de la base, por lo que ningún reproche cabe hacer desde la perspectiva del principio de reserva de Ley.

Respecto al principio de autonomía local, y con relación a la práctica de correcciones monetarias, la autorización al Gobierno no carece de justificación; la complejidad en la elaboración de los posibles índices, la necesidad de asegurar que tales índices sean homogéneos en todo el territorio, así como la incidencia que tales correcciones puedan tener sobre la política económica, justifican plenamente que el legislador haya atribuido dicha facultad al Gobierno.

Procede, pues, confirmar, en este punto, la sentencia de instancia.

Respecto a la segunda de las cuestiones controvertidas, relativa a la potencial exclusión, a efectos de la liquidación del impuesto que se analiza, del quantum superficial destinado o cedido al Ayuntamiento para viales o zonas verdes públicas o equipamientos comunitarios o 10 por 100 de aprovechamiento medio en los terrenos o parcelas que, sometidos a un sistema de actuación urbanística,son objeto, como acontece en el presente supuesto, de una transmisión sujeta al tributo comentado, la jurisprudencia de esta Sala, con muy escasas salvedades, tiene dicho, reiteradamente, en Sentencias, entre otras, de 22 de junio, 31 de octubre y 22 de diciembre de 1972, 5 de noviembre de 1973, 2 de julio de 1974, 10 de febrero de 1975, de julio de 1980, 19 de octubre de 1981, 3 de febrero, 21 de marzo, 31 de mayo, 21 y 30 de junio y 14 y 27 de diciembre de 1983, 2 y 3 de mayo de 1984, 30 de marzo, 8 de abril, 21 de mayo, 30 de septiembre y 12 y 20 de diciembre de 1985, 3 y 28 de octubre y 16 y 27 de mayo, 27 de junio (tres sentencias), 11 de julio, 20 (tres sentencias) y 29 de septiembre, 10 de octubre y 30 de noviembre de 1988, 13 de febrero, 6 y 15 (dos sentencias), 3, 12 y 16 de mayo, 15 y 22 de junio, 22 de septiembre, 30 de octubre y de diciembre (dos sentencias) de 1989 y 23 de enero de 1990, que, para proceder a tal exclusión, la cesión debe ser no sólo obligatoria sino también gratuita, y dicha gratuidad, se continúa afirmando, no tiene lugar, en síntesis, cuando, mediante la contraentrega de un pago en metálico, o mediante el mecanismo instrumental de una reparcelación, o mediante la puesta en práctica del sistema de ejecución urbanística de compensación, o mediante la expropiación forzosa por un justiprecio superior al valor inicial del período impositivo del arbitrio, o mediante una autodisposición o concentración de volúmenes edificables (que de todos los supuestos citados hay ejemplos en la jurisprudencia reseñada), los propietarios cedentes o los interesados han obtenido, a cambio de tales superficies obligatoriamente cedidas, una equivalencia económica, superficial o volumétrica o bien un resarcimiento o indemnización compensatorios.

En consecuencia, en el supuesto de autos, si bien podría concurrir, en principio y cuando las superficies objeto de potencial cesión hayan quedado determinadas, el requisito de la «obligatoriedad», no ha quedado demostrado, por el sujeto pasivo apelante que ostenta la carga de tal prueba (es decir, por quien reclama la aplicación de un beneficio o de un elemento reductor de la base imponible), el complementario de la «gratuidad», y, por tanto, resulta inviable dejar de incluir en el cómputo de la superficie del terreno adquirido (al menos en el momento del devengo del impuesto liquidado) la que, en su caso, haya de cederse, en los conceptos apuntados en sus alegaciones por la parte apelante.

No hay méritos para hacer una expresa condena en las costas.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

Que, desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de doña Guadalupe contra la Sentencia dictada, con fecha 17 de abril de 1989, en el recurso contencioso-administrativo núm. 174/1988, por la Sala de dicho orden jurisdiccional de la antigua Audiencia Territorial de Albacete , debemos confirmarla y la confirmamos en todas sus partes. Sin costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se publicará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, y definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- José María Ruiz Jarabo Ferrán.- Emilio Pujalte Clariana.- Jaime Rouanet Moscardó.- Rubricados.

Publicación: Leída, y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario, certifico.