STS, 26 de Febrero de 1992

Ante la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid, se ha seguido el recurso núm. 277/1988, promovido por "Mades Sistemas Eléctricos, S. A.", y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid, sobre Estudio de Detalle de Vicálvaro.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 23 de mayo de 1989 , con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la Procuradora doña Julia Costa González, en nombre y representación de la entidad "Mades Sistemas Eléctricos, S. A.", contra el Acuerdo, de fecha 26 de noviembre de 1987, del Pleno del Ayuntamiento de Madrid por el que se aprobó definitivamente el estudio de detalle 15.3 "Polígono Industrial de Vicálvaro" encuanto modifica la localización de la parcela destinada a uso público, suprime un tramo de una calle y crea otra, y contra el Acuerdo del Pleno del mismo Ayuntamiento, de fecha 6 de julio de 1988, por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra el anterior, debemos declarar y declaramos que los actos recurridos no son conformes a Derecho en cuanto han aprobado la modificación de la localización de la parcela destinada a uso público (servicios municipales, equipamientos, zonas verdes, etcétera), ficha del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, aprobado definitivamente por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, Orden de 7 de marzo de 1985, de la Consejería de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda, publicado en el "Boletín Oficial del Estado" núm. 97, de 23 de abril de 1985, y en cuanto han aprobado la supresión de un tramo de vía, según el trazado que aparece en la misma ficha sobre condiciones de desarrollo del área, que también figura en el referido Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, y, en consecuencia, debemos anular y anulamos ambos actos recurridos en cuanto han aprobado la modificación de la localización de la indicada parcela destinada a uso público y la supresión del expresado tramo de vía, mientras que debemos declarar y declaramos ajustados a Derecho los acuerdos impugnados por lo que respecta a la aprobación de la creación de una vía interior justificada por las necesidades de la parcelación y las condiciones de la zona, sin formular expresa condena en costas".

La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "Primero: Estando las partes prácticamente conformes en los hechos, discrepan radicalmente tanto en la interpretación que haya de darse a las determinaciones particulares sobre las condiciones del desarrollo del área, contenidas en la correspondiente ficha del Plan General de Ordenación Urbana, cuanto en el alcance y finalidad de los estudios de detalle. La demandante estima que las condiciones fijadas en la correspondiente ficha del Plan General para la localización de la parcela destinada a usos dotacionales así como la fijación de los viales son inalterables aun cuando exista discrepancia entre los textos de la ficha y la representación gráfica de la ordenación, mientras que la representación del Ayuntamiento demandado afirma que la localización señalada en la representación gráfica, contenida en la ficha, es una mera recomendación, dado su trazo discontinuo, y, en todo caso, habrá de obtenerse la extensión superficial reservada para dotaciones, por tener carácter vinculante, de manera que, al existir un error de cálculo sobre el plano, deberá estarse a las determinaciones del texto que fijan una superficie mínima destinada a uso público, sin que el cambio de localización perjudique a unos propietarios y beneficie a otros porque, en definitiva, merced al instrumento de la reparcelación, se podrá efectuar la adecuada compensación, que distribuye entre todos los propietarios del suelo las cargas y ventajas del planeamiento. En definitiva, la demandante sustenta que el estudio de detalle modifica y altera las determinaciones del Plan General y, por tanto, es anulable por ser contrario a Derecho, mientras que el demandado insiste en que con el estudio de detalle impugnado sólo se ha desarrollado el área según las propias determinaciones del Plan General, sin que aquél haya tenido otro contenido que el fijado legal y jurisprudencialmente a los estudios de detalle.- Segundo: El contenido de los estudios de detalle viene definido por el art. 14 del Texto refundido de la Ley del Suelo , y su finalidad está especificada y precisada por el art. 65 del Reglamento de Planeamiento , y en consonancia con tales preceptos la Jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencia, entre otras, de la Sala Cuarta, de 20 de diciembre de 1988 ) reconoce esta figura complementaria del planeamiento en cuanto está destinada a sus limitados fines de establecer, adoptar o reajustar alineaciones y rasantes señalados en los Planes generales o parciales, de reordenar los volúmenes determinados en éstos y de completar, en su caso, la red de comunicaciones definidas en los mismos con las vías interiores precisas para dar acceso a los edificios que el propio Estudio sitúa, pero rechaza que con dicha figura pueda corregirse o modificarse el planeamiento, alterando usos preestablecidos, incrementando densidades o aumentando volúmenes, alturas o índice de ocupación del suelo.- Tercero: El art. 2.2.11 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, recogiendo la interpretación jurisprudencial de los citados arts. 14 el Texto refundido de la Ley del Suelo y 65 del Reglamento de Planeamiento, determina los objetivos de los estudios de detalle. Más adelante las propias normas urbanísticas del citado Plan general regulan, en sus arts. 11.15.1 a 11.15.6 las áreas remitidas a planeamiento ulterior, señalando que en suelo urbano, son aquéllas para las que el Plan general establece la necesidad, previa a cualquier otra acción urbanística, de ser desarrollado mediante alguno de los instrumentos previos por las mismas normas, entre otros los estudios de detalle, correspondiendo al área, objeto del presente recurso, tal figura por señalarlo así el plano de calificación y regulación del suelo (art. 11.15.3 c), estableciendo más adelante (art. 11.15.4 c) el contenido que aquél ha de tener.- El art. 11.15.5 de las indicadas normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid dispone que cada una de la áreas remitidas a planeamiento ulterior tiene sus condiciones particulares reflejadas en su ficha correspondiente, contenidas en estas normas, para seguidamente fijar el alcance de las determinaciones particulares contenidas en las fichas de cada zona remitida a planeamiento ulterior. En cuanto a las cesiones mínimas, señaladas como tales en la respectiva ficha, dice (art. 11.15.6 e) que tendrán carácter obligatorio y gratuito y se integrarán necesariamente en los polígonos o unidades de actuación que establezcan para la ejecución del área a desarrollar. En el caso que nos ocupa, es evidente el carácter obligatorio de la cesión de 89.900 m2 de superficie para dotaciones destinadas a uso público, correspondiente a la unidad ED 15.3 (2), señalada en el plano de régimen y gestión del suelo, quecorresponde a la unidad en que se encuentran enclavados los terrenos propiedad de la demandante. En consecuencia, es conforme al Plan general que en tal unidad de actuación se sitúe la superficie exigida como reserva para dotaciones, y en cuanto así lo hace el estudio de detalle impugnado es ajustado a Derecho por no modificar ni alterar el Plan general. Por lo que se refiere a la localización de los usos dotacionales, el propio art. 11.15.6 g, de las normas urbanísticas, establece que la representación gráfica de la ordenación define el carácter de las determinaciones del Plan general para los usos vinculantes y las reservas obligatorias con localización recomendada, y seguidamente señala que los textos que acompañan a los gráficos establecen el grado de vinculación de la localización, especificando en el siguiente párrafo que cuando 622 exista vinculación expresa sobre localización de usos dotacionales, el planeamiento de desarrollo del Plan general podrá proceder (simplemente) a reajustarlo en forma, mientras que cuando la especificación no sea vinculante, la localización podrá modificarse con la justificación oportuna. Precisamente en el diverso entendimiento de esta norma, y en su aplicación al caso concreto, está en el conflicto, objeto de este recurso. Mientras la demandante sostiene que se trataba de una reserva para usos dotacionales de localización vinculante, la parte demandada mantiene que era una localización meramente recomendada dado su trazo discontinuo, y, en consecuencia, al haberse justificado en el estudio de detalle la modificación de la localización, por no ser posible obtener, con la recomendada, los 89.900 m2 de superficie reservados con carácter obligatorio para usos dotacionales, la Administración municipal cumplió las determinaciones del Plan sin modificar o alterar éste sino actuando conforme a sus propias normas y previsiones. Entiende la Sala, sin embargo, que ningún texto de la ficha, que contiene la representación gráfica de las reservas, permite interpretar los trazos discontinuos como meras recomendaciones. Por el contrario, se considera que el Plan general, cumpliendo el mandato contenido en los arts. 11.2 del Texto refundido de la Ley del Suelo y 16 del Reglamento así como su exégesis jurisprudencial, fijó de forma vinculante la localización de la parcela destinada a uso público, a la que, en todo caso, debía sujetarse el ulterior estudio de detalle. Ciertamente, de cumplir el estudio de detalle impugnado la determinación de la ficha del Plan general en cuanto a localización de la superficie reservada para dotaciones de uso público, no se respetaría la otra determinación, también obligatoria, sobre cesión mínima para tal fin. En definitiva, cumplida una determinación se infringe la otra, al existir un error en las fichas del Plan general que fijan las condiciones de desarrollo del área. Esta contradicción estima la Sala que sólo puede resolverse a través de una modificación del Plan general, como parece prevenir el apartado 2 del art. 11.15.6 de las indicadas normas urbanísticas, al decir "cualquier alteración de las determinaciones contenidas en la ficha que no concuerde con el alcance que estas normas señalan para ella, deberá tramitarse como modificación del Plan general". Esta interpretación, opina la Sala, es la más conforme con el contenido y finalidad, definidos legal y jurisprudencialmente, de los estudios de detalle, por cuanto éstos han de mantener las determinaciones fundamentales del Plan, sin alterar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en el estudio (art. 14.3 del Texto refundido de la Ley del Suelo ), y la más respetuosa con el principio de seguridad jurídica-. Cuarto: Por lo que respecta a la aducida supresión de un tramo de calle y la apertura de otra en lugar no marcado por la correspondiente ficha del Plan, es válida la doctrina que se acaba de exponer. Según ésta (arts. 14.3 del Texto refundido de la Ley del Suelo, 65 del Reglamento de Planeamiento y Jurisprudencia interpretativa de los mismos), las posibilidades de establecer alineaciones y rasantes a través de estudios de detalle se limitará a las vías de la red de comunicaciones previstas en el Plan, sin que pueda reducirse la anchura del espacio destinado a viales, de manera que con esta figura complementaria del planeamiento, sólo cabe completar la red de comunicaciones definida en los Planes generales con aquellas vías interiores que resulten necesarias para proporcionar acceso a los edificios cuya ordenación concreta se establezca el propio estudio de detalle. El art. 11.15.6 de las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, al reglar el alcance de las determinaciones particulares contenidas en las fichas de las zonas remitidas a planeamiento ulterior, establece en su apartado l f) que las alineaciones señaladas como vinculantes en la ficha tienen carácter de determinación del Plan general y se consideran de cumplimiento obligatorio, sin perjuicio de las eventuales adaptaciones o reajustes. En cuanto al tramo de calle suprimido no es válido el argumento empleado por la Administración acerca de que el trazo discontinuo de la finca supone mera recomendación, porque dicho tramo viene señalado con trazo continuo, lo que, empleando su propio argumento, constituye una determinación vinculante en cumplimiento obligatorio, sin que quede tampoco sostener, con apoyo en los arts. 65.3 del Reglamento de Planeamiento y 2.2.11 , párrafo l b) de las normas urbanísticas del Plan, que nos se reduce la superficie del viario porque se proyecta otra calle, de superficie equivalente, en otra parcela de la misma unidad, pues esta nueva calle, como seguidamente examinaremos, tiene como finalidad completar la red de comunicaciones con una vía interior necesaria para cumplir los objetivos del propio Plan general con mejoras en la estructura viaria y en la parcelación. Con base en las razones expuestas, la Sala estima que la supresión, efectuada por el estudio de detalle impugnado, de un tramo de calle trazado en la correspondiente ficha del Plan general, constituye una alteración por aquél de las determinaciones fundamentales de dicho Plan general, y, en consecuencia, debe anularse por ser contraria a Derecho-. Quinto: Por el contrario, la denunciada apertura de una nueva calle viene justificada en el propio estudio de detalle impugnado, y así se lo manifestó la Administración municipal a la entidad demandante al replicar a sus alegaciones den trámite de aprobación definitiva del estudio, por el cumplimiento de los objetivos del Plan general, "al posibilitar la parcelación enbase a las condiciones de la zona 10 y su determinación es posible en base a los establecidos en el art. 65, apartado 1 a) y 2 del Reglamento de Planeamiento ". Se ha expuesto anteriormente la posibilidad, reconocida por el art. 65 del Reglamento de Planeamiento y la jurisprudencia interpretativa del mismo, de que, por medio del estudio de detalle, se complete la red de comunicaciones definida en los Planes generales, con aquellas vías interiores que resulten necesarias para proporcionar acceso a los edificios cuya ordenación concreta se establezca en el propio estudio de detalle, siempre que, por imperativo de los arts. 66 del Reglamento de Planeamiento, 2.2.11, apartado 3, y 6.2.22 de las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, se justifique la conveniencia y la procedencia de la solución adoptada como, según se declaró probado, ha sucedido en este caso. En consecuencia, la Sala estima que la creación de esta nueva vía interior no altera ni modifica las determinaciones fundamentales del Plan general sino que viene permitida por las normas urbanísticas que regulan el contenido, finalidad y alcance de los estudios de detalle.

Al no apreciarse temeridad ni dolo, no debe hacerse especial condena en cuanto a las costas procesales causadas, según lo dispuesto por el art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ."

Contra dicha sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 14 de febrero de 1992. en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

Los de la sentencia apelada, que en su totalidad se aceptan, y además:

Las alegaciones del apelante Ayuntamiento de Madrid, breves y concisas, y limitadas a una sola de las cuestiones decididas por la sentencia de instancia, precisamente la relativa a la modificación de la localización de la parcela destinada a uso público, con lo que con esta actitud está consistiendo lo demás resuelto en dicha sentencia en perjuicio suyo, carecen de la virtualidad necesaria para que su actual pretensión sea acogida, razón por la que se impone la desestimación de la apelación. En efecto, la colisión entre dos determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid aprobado definitivamente el 7 de marzo de 1985, por una parte, la localización de la parcela reservada para dotaciones de uso público y, por otra parte, la extensión superficial de estas dotaciones, en forma alguna cabe superarla de manera distinta a la que decidió la Sala Tercera de Madrid, es decir, dando carácter vinculante a la representación gráfica de la indicada parcela y haciéndola primar sobre la expresión de la extensión superficial prevista para dotaciones, razón por la que al haber variado tal localización el estudio de detalle objeto de impugnación, éste incurrió en un ilegal exceso que evidentemente implica su nulidad parcial al no haberse sujetado a las prescripciones de un instrumento urbanístico de superior jerarquía cual lo es el antes expresado Plan general, ya que los estudios de detalle, por expresa disposición del art. 14.3 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, han 623 de mantener las determinaciones del planeamiento superior y respetarlo en lo fundamental, y además, conforme indican dicho art. 14 y el 65 del Reglamento de Planeamiento , en su función eventual, complementaria y derivada, únicamente pueden afectar a alineaciones y rasantes, completándolas o reajustándolas y adaptándolas, y a los volúmenes, asignándoselos en concreto a las parcelas o reordenádolos efectiva y concretamente asignados ya, sin que resulte lícito mediante ellos completar o adaptar determinaciones distintas, reservado para otros instrumentos de diferente rango y más amplia tramitación, a salvo la posibilidad de establecer vías interiores necesarias para proporcionar acceso a los edificios cuya ordenación concreta se establezca en los mismos.

No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid contra la Sentencia dictada el 23 de mayo de 1989 por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid en los autos Núm. 277/1988 y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos,mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio. Juan García Ramos Iturralde. Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr don Jaime Barrio Iglesias Magistrado Ponente en estos autos de lo que como Secretaria certifico.-María Fernández.- Rubricado.