STS, 3 de Noviembre de 1992

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso núm. 204/1986, promovido por la Junta de Compensación "Quinta de Los Molinos Vivienda" y otros, y en el que han sido partes demandadas la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Madrid, sobre el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 5 de abril de 1990, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que con estimación en parte del presente recurso interpuesto en nombre de la Junta de Compensación "Quinta de los Molinos Vivienda", de la Junta de Compensación Polígono Único C-14, C-15 y C-17 del Plan Parcial de Ciudad Lineal, de don Simón , de la sociedad "Construcciones Prozide, S. A.", de la sociedad "Inmobiliaria Diezsa, S. A.", de doña Verónica , de doña Aurora , de "Construcciones Casas, S. A." en liquidación, de la sociedad "Leo, S. A.", de la sociedad "Laher, S. A.", de don Jose Pablo y doña Lucía , de doña Teresa , de la sociedad "Compañía Madrileña de Urbanización, S. A.", de la sociedad "Construcciones y Planeamiento, S. A." en liquidación, de don Jose Manuel , de don Inocencio , de doña Luisa y de don Esteban , declaramos disconforme a Derecho y por tanto anulamos los particulares de los actos recurridos dictados por la Comunidad de Madrid en 7 de marzo de 1985 y su confirmación en reposición de 20 de diciembre de 1985 sobre aprobación definitiva de la revisión del PGOUM, en lo referente a la vinculación de suelo a Viviendas de Protección Oficial prevenida en los arts. 10.2.1, párrafo final en cuanto dispone: "según el régimen jurídico a que está sometida en función de los beneficios otorgados por el Estado se distinguen con independencia de la anterior clasificación, otras dos categorías: i) Vivienda de Protección Oficial, cuando cuente con la clasificación correspondiente y esté sujeta a los condicionamientos jurídicos, técnicos y económicos derivados de aquél, y ii) vivienda libre, cuando no está sometida a régimen específico derivado de la protección del Estado." Asimismo el apartado 2 del art. 10.2.2 de las Normas Urbanísticas del Plan impugnado; en cuanto a lo demás, desestimamos el recurso; sin costas."

El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.º Se impugna mediante este recurso la resolución de la Comunidad de Madrid que aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, así como la desestimación del recurso de reposición contra aquélla interpuesto. Aunque en vía administrativa el debate y la resolución han sido únicos, en esta vía jurisdiccional se han diferenciado en la demanda, como cuestión de hecho, las relativas a dos ámbitos espaciales diferentes, criterio adoptado también por la contestación formulada por la Comunidad, por lo que se entiende conveniente examinar ambos supuestos con separación, aunque no haya sido éste el criterio de la contestación de la Corporación Municipal codemandada.

En primer lugar, se alega que por "Coplaco" fue aprobado en 18 de octubre de 1961 un Plan Parcial "Quinta de los Molinos" que asignaba a los terrenos del Polígono de igual nombre la clasificación de suelo urbano, y en 12 de marzo de 1975 fueron aprobados los Estatutos de la Junta de Compensación; en ese mismo año se presentó una propuesta de modificación del planeamiento del Polígono de que se trata y en 1976, 1977 y 1979 fueron aportadas nuevas documentaciones complementarias a requerimiento de la Gerencia de Urbanismo; en julio de 1982 se denegó por "Coplaco" la solicitud para que en subrogación fuese aprobado el Estudio de Detalle y en septiembre de igual año, la Gerencia ordenó la acumulación del expediente al de revisión del PGOUM Sobre tal base se aduce que el Polígono en cuestión -salvo en pequeño núcleo situado frente a la carretera de Aragón ya edificado- es clasificado como suelo urbanizable programado, siendo así que conforme al art. 78 de la Ley del Suelo y art. 2° del Real Decreto-ley de 16 de octubre de 1981 , reúne las características de suelo urbano, invocándose igualmente una minoración del aprovechamiento del coeficiente de edificabilidad de un 52,80 por 100 y una reducción en la densidad de 69,97 viv./Ha. Ha de decirse sobre todo ello que no aparece acreditada en estas actuaciones la concurrencia de los requisitos establecidos por los artículos citados para obtener la consideración de suelo urbano. Esa clasificación y el aprovechamiento que se pretende tampoco puede derivarse de un estudio de detalle -mero instrumento de planeamiento- derivado del Plan Parcial aprobado en 1961. Ha de reconocerse a la Administración urbanística la posibilidad de varias el planeamiento, pues éste, y así lo ha pronunciado reiterada jurisprudencia, no puede mantener inmovilizado, sino que debe orientarse a la satisfacción de los intereses generales de cada momento, cuya definición corresponde a la Administración, sin que en este recurso se haya invocado, ni puede apreciarse, infracción legal alguna. Lo mismo ha de decirse respecto de los aducidos inconvenientes en orden a la delimitación del Sector PP/1-4 del Plan impugnado y a la pretensión de inclusión de parte de terrenos dentro del referido Sector, por las mismas razones expuestas.

2. Con relación al Polígono Único C-14, C-15 y C-17 del Plan Parcial de Ciudad Lineal de 1972, ha de decirse que su Junta de Compensación se constituyó en junio de 1979, presentándose Estudio de Detalle en julio de 1979, aportándose nueva documentación en enero de 1980; en 18 de febrero de 1982 se denunció la mora ante la Gerencia y ya en trámite de información pública de la Revisión del Plan General deMadrid se formularon por la Junta las correspondientes alegaciones. En el Polígono Único de que se trata se comprenden terrenos que el Plan General clasifica como urbanos y el resto como urbanizable programado, pretendiéndose aquí su íntegra clasificación como urbano, con unos índices de edificabilidad y de densidad viv./Ha con arreglo a las prescripciones del Estudio de Detalle presentado en 1979, aduciéndose además que el mentado Polígono, en su porción clasificada como urbanizable, está circundado de suelo urbano y rechazando la inclusión del Polígono dentro del mismo Sector PP/1-4, pues aparte de la definición como suelo urbanizable programado incluye parte de terreno del Polígono Único y también del denominado Quinta de los Molinos, que constituye una unidad de planeamiento y gestión completamente distinta, además de que desborda el ámbito de actuación de las Juntas de Compensación actualmente en actividad. Es claro que la clasificación de suelo urbano ha de ajustarse a una situación de hecho adaptada a la norma; el art. 78 de la Ley del Suelo y el Real Decreto-Ley antes mencionados constituyen la base de tal regulación; no se ha acreditado en los autos que dichos preceptos resulten infringidos y no cabe desconocer la potestad de planeamiento urbanístico que los arts. 3 y concordantes de la Ley del Suelo asignan a la Administración correspondiente, potestad que no puede entenderse de un modo estático o inmovilista, según se ha expresado en el anterior fundamento, que en ello y en lo demás se da aquí por reproducido. 3.° Con invocación del art. 87.2 de la Ley del Suelo se reclama indemnización de daños y perjuicios resultantes de la revisión del Plan impugnado, se entiende por la Sala que la interpretación en esta materia es restrictiva y tiene carácter de excepción a la regla general sentada en el núm. 1 de dicho precepto. La jurisprudencia se orienta en ese mismo sentido y la derivación de un Plan Parcial de 1961 en un caso y de 1972, con sendos Estudios de Detalle que no llegaron a aprobación no permite afirmar la existencia de un Derecho consolidado, cuya pérdida o disminución deba ser indemnizada conforme a la legalidad imperante; lo que permete el art. 87.2 de la Ley citada es la indemnización cuando el planeamiento está en fase de ejecución y existen cesiones que compensar, y además hubiere causa imputable a la Administración, lo que dadas las fechas de los Estudios de Detalle en relación con la publicación del Avance de la Revisión del Plan, publicado en julio de 1982, y la Aprobación Inicial que se publicó en 1983, hace que se entienda por la Sala que no concurren circunstancias para sentar una afirmación culpabilista. 4.° Se plantea también por los recurrentes el tema de la afectación de determinadas partes de los Polígonos a la construcción de Viviendas de Protección Oficial. Respecto de este particular ha de tenerse en cuenta lo ya declarado en las sentencias del Tribunal Supremo de 11 de enero de 1985 y de 1 de junio de 1987, criterio contrario a dicha afectación dentro del marco urbanístico y que fue acogido por la sentencia de la antigua Sala Tercera de la Audiencia Territorial de Madrid, de 9 de marzo de 1989 , salvo votos discrepantes, y que declaró nulas las disposiciones del Plan impugnado relativas a dicha afectación en los arts. 2.5.9, 6.2.6, 6.2.8, 6.2.9, 6.2.10, 10.2.1 y 10.2.2, de sus Normas Urbanísticas. Se trata, en síntesis, de si el texto normativo reglamentario de que se trata es adecuado conforme a la Ley del Suelo para imponer limitaciones o condiciones no previstas en ésta, en orden al sistema jurídico de edificación de construcciones, es decir, si en régimen de aportación, o de cooperativa, o de propiedad individual o de copropiedad o de protección oficial o de cualquier otro cuyo fomento y desarrollo, con las especialidades económicas o fiscales que sean, corresponde a un ordenamiento legal extraurbanístico; cuestión que la Sala entiende en sentido negativo, con las citadas discrepancias. Por tanto, sobre este particular, es de estimar la pretensión de los recurrentes. 5.° Determinada así la cuestión de fondo y dado que la Corporación Municipal redactora del Plan recurrido ha actuado como parte en el recurso, no presenta virtualidad el tema procesal de la falta de legitimación de la Comunidad Autonómica de Madrid. 6.° A efectos del art. 131 de la Ley Jurisdiccional no apreciamos temeridad ni mala fe.

Contra dicha sentencia las partes apelantes interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiente, fue fijado a tal fin el día 22 de octubre de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan los fundamentos de Derecho de la sentencia apelada.

Como se pone de relieve en el primer fundamento de la sentencia objeto de la presente apelación, las actuaciones que nos ocupan hacen referencia a dos ámbitos espaciales distintos que corresponden al Plan Parcial "Quinta de los Molinos" y Polígono Único C-14, C-15 y C-17 del Plan Parcial de Ciudad Lineal de 1972. La normativa urbanística de los terrenos litigiosos se vio afectada por la aprobación del Plan de Madrid de 1985, que integró los terrenos referidos en el Sector PP/I-4. La petición fundamental que se hizo en el escrito de demanda fue la de que los terrenos a los que nos referimos deben ser clasificados como suelo urbano, con unos determinados índices de edificabilidad y de densidad de viviendas por hectárea, constituyendo Área de Planeamiento Diferenciado para su desarrollo con arreglo alas previsiones de unos Estudios de Detalle presentados en su día en la Gerencia Municipal de Urbanismo. Se interesó también en dicho escrito de demanda una declaración del derecho a indemnización de daños y perjuicios y que se suprimiese la obligación de proceder a la construcción de Viviendas de Protección Oficial.

La sentencia apelada ha estimado el recurso contencioso-administrativo de que se trata en el extremo referente a la vinculación de suelo a Viviendas de Protección Oficial y ha declarado la conformidad a derecho de los actos impugnados en cuanto a los demás extremos de los mismos objeto de la impugnación planteada en este proceso. La indicada sentencia ha sido recurrida por la Comunidad y el Ayuntamiento de Madrid y por los actores de la primera instancia. Interesa indicar que las cuestiones que plantean los expresados apelantes ya han sido examinadas por esta Sala en su sentencia de 5 de febrero del presente año correspondiente a la apelación 3.594/1990. En el proceso en el que se dictó la sentencia a la que acabamos de referirnos se hicieron peticiones análogas a las planteadas en el que ahora nos ocupa con relación a los mismos Polígonos referidos en el primer fundamento de esta resolución, esto es, el Polígono Único C-14, C-15 y C-17 del Plan Parcial de Ordenación de Ciudad Lineal y Polígono "Quinta de los Molinos". La sentencia referida de 5 de febrero del presente año confirmó ha que se había dictado en la primera instancia, sentencia esta que, al igual que la que es objeto de la apelación que ahora se examina, estimó el recurso interpuesto en el extremo referente a la afectación de suelo a la construcción de Viviendas de Protección Oficial y lo desestimó en cuanto al resto de los pedimentos hechos en la demanda. Habida cuenta de la identidad de los procesos en cuestión, bastará que en la presente resolución se haga una referencia a las razones que fundamentaron la repetida sentencia de 5 de febrero del presente año.

Respecto al problema de la condición de suelo urbano de los terrenos en cuestión, se destaca en la sentencia aludida la falta de actividad procesal de la parte recurrente para acreditar la mencionada condición de os terrenos litigiosos, falta de actividad que también se ha dado en el presente proceso. Igualmente se decía en la indicada sentencia que frente a dicha falta de actividad no puede alegarse que la ubicación de los terrenos de que se trata, colindantes a la calle Arturo Soria y a la Avenida de Aragón, excusaba de la práctica de prueba encaminada a acreditar la aludida condición, pues los datos fácticos del art. 78 de la Ley del Suelo de 1976 requieren una prueba clara y precisa.

Con relación al problema de la indemnización, en la sentencia a la que nos referimos se puso de relieve la doctrina jurisprudencial seguida en las sentencias de esta Sala de 5 y 19 de febrero, 26 de junio y 16 de octubre de 1991, dictadas en interpretación del art. 87 de la Ley del Suelo de 1976 . Se expresa en las indicadas sentencias que el primer párrafo del artículo expresado sienta un principio general de no indemnización por la ordenación del uso de los terrenos, por implicar ello meras limitaciones y deberes que definen y configuran el contenido normal del derecho de propiedad según su calificación urbanística. Pero en el suelo urbano y en el urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no están en la naturaleza y que son producto de la ordenación urbanística, y este derecho derivado del destino urbanístico del suelo, previsto en el Plan, sólo se patrimonializa cuando el propietario, cumpliendo sus deberes, ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio. Por ello sólo cuando el Plan ha llegado a la fase final de realización se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación, y sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implica lesión de un derecho ya adquirido, procediendo así la indemnización prevista en el art. 87.2. Igualmente se destacó en la tan aludida sentencia los antecedentes de la Revisión del Plan de Madrid, así como que los Proyectos de Estudio de Detalle referidos a los terrenos litigiosos nunca fueron aprobados, por lo que los interesados no patrimonializaron derecho alguno, sin que se pudiera culpar de ello a la Administración, por lo que no había el más mínimo resquicio para acceder a la indemnización solicitada.

Por último, con relación al problema de la afectación de suelo para la construcción de Viviendas de Protección Oficial, en la sentencia en cuestión, siguiendo lo ya decidido en sentencias de 11 de enero de 1985, 1 de junio de 1987, 17 de abril y 21 de mayo de 1991, se expresó que la habilitación que dimana del art. 33.2 de la Constitución, pasando por el art. 76 de la Ley del Suelo de 1976 , para delimitar urbanísticamente el derecho de propiedad en cuanto a su contenido, está referida a los aspectos o contenidos urbanísticos y no se puede extender al establecimiento de un régimen especial de construcción, enajenación o arrendamiento de edificios, materia esta que en la legislación sectorial específica es objeto de un tratamiento preciso a través de medidas de fomento y no de técnicas urbanísticas, por lo que no hay posibilidad alguna normativa de que un Plan General contenga calificaciones que impliquen afectación de suelo privado a la construcción de Viviendas de Protección Oficial.

Por lo expuesto es visto que procede dictar un fallo desestimatorio de los recursos de apelación de que se trata, sin que se aprecien méritos a los efectos de una especial imposición de costas.FALLAMOS:

Que desestimando los recursos de apelación planteados por las representaciones procesales de la Comunidad y Ayuntamiento de Madrid y por la Junta de Compensación "Quinta de los Molinos Vivienda", la Junta de Compensación del Polígono Único C-14, C-15 y C-17 del Plan Parcial de Ordenación de Ciudad Lineal, don Simón , "Construcciones Prozide, S. A.", "Inmobiliaria Diezsa, S. A.", doña Verónica , doña Aurora , "Construcciones Casas, S. A.", en liquidación, "Leo, S. A.", "Laher, S. A.", don Jose Pablo , doña Lucía , doña Teresa , "Compañía Madrileña de Urbanización, S. A.", "Construcciones y Planeamiento, S. A." en liquidación, don Jose Manuel , don Inocencio , doña Luisa y don Esteban , contra la sentencia, de fecha 5 de abril de 1990, dictada en los autos de los que dimana el presente rollo por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , debemos confirmar y confirmamos la indicada sentencia, y no hacemos expresa imposición de las costas causadas en esta segunda instancia.

ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido López.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr don Juan García Ramos Iturralde, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretaria certifico.-María Fernández.-Rubricado.