STS, 2 de Diciembre de 1992

El recurrente don Luis Enrique , interpuso recurso contencioso-administrativo, por escrito que tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Supremo el 4 de noviembre de 1988, contra la desestimación presunta por el Consejo de Ministros -más tarde se dictó resolución expresa también desestimatoria- de la petición en que solicitaba indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por su jubilación anticipada como consecuencia de la aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas Urgentes para la Reforma de la Función Pública , acordándose por providencia del día 23 de febrero de 1989 tenerle por personado y parte, publicar el anuncio prevenido en la Ley y reclamar el expediente administrativo, confiriéndose traslado a la parte actora, una vez cumplimentado lo anterior, para que formalizase la demanda en el plazo de veinte días, con entrega del expediente administrativo.

La Procuradora doña María Gracia Garrido Entrena presenta escrito formalizando la demanda, en el que después de relatar, los hechos y fundamentos de Derecho que consideró convenientes al caso debatido terminó con la súplica de que tenga por formalizada la demanda en el recursocontencioso-administrativo núm. 1/527/88, y con estimación del mismo y anulación de los actos impugnados declare reconocer y el derecho de mi mandante: a) A ser indemnizado por la diferencia existente entre los haberes pasivos que le sean reconocidos y el sueldo que hubiese disfrutado de continuar en la situación de servicio activo, y, por tanto, al abono mensual de las diferencias entre dichos conceptos hasta tanto cumpla mi mandante la edad de setenta años, b) Al percibir la cantidad resultante de tales diferencias dejadas de percibir desde la fecha de su jubilación hasta la ejecución de la sentencia que en su día recaiga, y c) en cualquier caso, a la antigüedad a efectos pasivos que le hubiese correspondido de continuar en activo hasta los setenta años.

El Abogado del Estado solicitó en su escrito de contestación a la demanda la desestimación del recurso y la confirmación del acuerdo recurrido, alegando como fundamento de su pretensión: que es muy dudoso que pueda tener aplicación práctica la responsabilidad del Estado por las Leyes mientras no se desarrolle el art. 9.3 de la Constitución ; que cuanto una Ley regula su propio mecanismo de indemnización -como sucede con la expropiación legislativa-, hay que atenerse estrictamente a los términos de esa Ley, la posibilidad de indemnización está limitada a las Leyes inconstitucionales; la prescripción se produce por el transcurso de un año, y en cuanto a la determinación de la cuantía de la indemnización, que las retribuciones que en el futuro pueda obtener un funcionario son aleatorias, que en el ámbito de la función pública no son aplicables previsiones normativas relativas al personal sometido al Derecho laboral y que los órganos jurisdiccionales no pueden enmendar la Ley que concedió indemnizaciones por anticipación de la edad de jubilación.

No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba se acordó la continuación del procedimiento por el trámite de conclusiones escritas, que formularon ambas partes, por su orden, manteniendo íntegramente las peticiones formuladas en los escritos rectores del proceso.

Por providencia de 3 de julio pasado se acordó que, a petición de la mayoría de los Magistrados que componen la Sala Tercera, el Pleno de la misma asumía la resolución de los primeros recursos de esta naturaleza pendientes de señalamiento en la Sección Séptima, señalándose el 20 de noviembre de 1992 la votación y fallo del recurso, convocando al efecto a todos los Magistrados del Tribunal Supremo que integran la Sala Tercera, en cuya fecha tuvo lugar efectivamente la deliberación y votación del asunto.

Siendo Ponente el Magistrado Excmo. señor don Enrique Cáncer Lalanne.

Fundamentos de Derecho

En el presente recurso se somete a revisión de la Sala 1ª desestimación presunta, por silencio administrativo, por el Consejo de Ministros, de la reclamación formulada por don Luis Enrique en la que solicitaba indemnización por los daños y perjuicios derivados de la anticipación de la edad de jubilación de los funcionarios públicos acordada en aplicación de lo dispuesto en la Ley 30/1984 postulando que, previa anulación del citado acto presunto, se declare su derecho a ser indemnizado por la diferencia entre los haberes pasivos que percibe y los que le hubieran correspondido de permanecer en activo, así como a la antigüedad a efectos pasivos por el mayor número de años de servicio que habría prestado de conformidad con la legislación anterior, alegando como fundamento de su pretensión, en síntesis: A) Que el art. 9.3 de la constitución , en el que establece la responsabilidad de todos los poderes públicos, es de inmediata aplicación, como así lo han reconocido las sentencias del Tribunal Constitucional núms. 108/1986, de 29 de junio; 99/1987, de 11 de junio, y; las del Tribunal Supremo en Pleno en 15 de julio (dos), 25 de septiembre, del año 1987 ; B) Que tal derecho a la indemnización no puede entenderse satisfecho con la llamada "ayuda para la adaptación de las economías individuales» reconocida en las Leyes que aprobaron los Presupuestos del Estado para el año 1985, como lo demuestra el hecho de que las sentencias del Tribunal Constitucional antes citadas son posteriores a la primera de dichas Leyes, debiendo considerarse como una entrega a cuenta, sin perjuicio de que el jubilado anticipadamente acredite daños mayores ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

3. Que las sentencias del Tribunal Constitucional antes citadas acogen la posibilidad de esa responsabilidad, no importando en qué precepto se amparan.

4. Que no hay impedimento para la aplicación analógica del art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado . E) Que sí existe perjuicio económico y que el mismo puede ser perfectamente determinado.

El art. 9.3 de la Constitución establece, efectivamente, que la Constitución garantiza laresponsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el art. 106.2, dentro del título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración», y los de la Administración de Justicia en su art. 121, en el título VI, bajo el epígrafe "Del poder judicial », en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional. Además, el art. 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida - art. 21 de la Constitución de 1931, art. 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, arts. 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952- y hallarse ya regulada en la actualidad en los arts. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los arts. 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto a la que el art. 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los arts. 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los arts. 106.2 y 121 de la Constitución , los mismos se remiten, y por tanto hacen necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del art. 9.3 del texto constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones, razón suficiente para la desestimación del recurso.

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el art. 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración - arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -, que, quizá por admitir una amplia responsabilidad objetiva, es la que fundamentalmente se invoca en la demanda; la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; la extracontractual del art. 1.902 del Código Civil , o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los arts. 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado está referida al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los arts. 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley, que ni siquiera se ha invocado; la responsabilidad extracontractual del art. 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos; por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos puntuales en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del Derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el derecho comparado nos ofrece dos soluciones: de una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en "arrets» del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean denaturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc. de otras, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado en las sentencias ya citadas la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y profesores de EGB y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el art. 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan los arts. 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final la invocación que se hace del art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa , al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1.° de dicha Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus arts. 3.° y 4.° se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o interese económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda amparase en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de Derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.

Las sentencias del Tribunal Constitucional núms. 108/1986, de 29 de junio; 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril , que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y profesores de EGB, después de negar que los mismos vulneren los arts. 9.3; 33.3 y 35 de la Constitución , afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dice a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación», siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, como alega el recurrente, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1985 y 1989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, pues la conclusión a que se llega en el recurso, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solidada. Tampoco las que se citan del Tribunal Supremo en Pleno amparan la pretensión ejercitada, pues en las mismas se resolvió exclusivamente que la competencia en vía administrativa para decidir las reclamaciones efectuadas al Consejo General del Poder Judicial correspondía al Consejo de Ministros, sin que los razonamientos en que pudieran fundamentarse alguna de ellas vinculen en absoluto la decisión sobre la cuestión de fondo que ahora se resuelve. Por el contrario, además de otras sentencias anteconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971, 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto Refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966 , después de la Constitución, las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988, en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991 , referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuiciosderivados de la aplicación de dichas Leyes.

Por último, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , publicada en el "Boletín Oficial del Estado» de fecha 27 de los corrientes, no vigente pero orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1.° que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2." que se establezca en los propios actos legislativos, y 3.° que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifique en los propios actos, requisitos exigidos por su art. 139.3 que, de estar vigente, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.

Por todo lo expuesto procede desestimar el recurso, sin declaración sobre el pago de costas por no apreciarse la concurrencia en las partes de ninguno de los motivos a que se refiere el art. 131 de la Ley Jurisdiccional .

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto en nombre de don Luis Enrique contra resolución presunta del Consejo de Ministros que desestimó su solicitud de indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por la anticipación de la edad de jubilación en aplicación del art. 33 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública ; sin declaración sobre el pago de costas.

ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Ángel Rodríguez García.-Pablo García Manzano.-José María Ruiz Jarabo Ferrán.-Julián García Estartus.-César González Mallo.-Francisco José Hernando Santiago.-Emilio Pujalte Claria na.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Carmelo Madrigal García.- Enrique Cáncer Lalanne.-Ramón Trillo Torres.-Mariano de Oro Pulido López.-Jaime Barrio Iglesias.- Ángel Alfonso Llórente Calama.-Pedro Esteban Álamo.-José María Morenilla Rodríguez.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Juan Manuel Sanz Bayón.-Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Ricardo Enríquez Sancho.-Mariano Baena del Alcázar.- Jorge Rodríguez Zapata Pérez.-Eladio Escusol Barra.-Alvaro Galán Menéndez.-Enrique Lecumberri Martí.-Gustavo Lescure Martín.-Pedro José Ya güe Gil.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. señor don Enrique Cáncer Lalanne, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera en pleno del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, lo que como Secretario certifico.