STS, 1 de Diciembre de 1992

La sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "Fallamos: Estimando parcialmente el recurso núm. 255/90, interpuesto por el Letrado don Eduardo Posada Martínez, en nombre de la Confederación Independiente de Funcionarios CSIF contra el acuerdo firmado entre la Comunidad Autónoma de Madrid, CCOO. y UGT de fecha 22 de diciembre de 1989, declarando comodeclara la Sección 1ª nulidad del título relativo a la función pública del referido acuerdo, comprensivo de los siguientes temas: Empleo, participación sindical, mejora en la calidad de los servicios públicos, retribuciones, protocolo sobre negociación colectiva de los empleados públicos y comisión de seguimiento, y la vigencia del resto del acuerdo, por vulneración de los arts. 28.1 y 14 de la Constitución Española al no haber participado la parte actora en la redacción de los referidos 3.943 acuerdos, y por imperativo del art. 10.3 de la Ley 62/1978 , procede hacer expresa imposición de costas en la Administración demandada, que es la Comunidad de Madrid.»

Dicho fallo es consecuencia de los fundamentos de Derecho de la sentencia, y en especial de los siguientes: "2.º Antes de entrar en el análisis de la vulneración opuesto por la Comunidad de Madrid, que sustenta que el referido acuerdo tiene una naturaleza político-social y que no es acto administrativo, no enjuiciable por esta Sala, y que el contenido de los temas que contiene excede del que pueda tener un acuerdo con los sindicatos sobre condiciones de trabajo. Entiende la Sección que tales motivos o causas de inadmisibilidad deben ser rechazadas, puesto que es cierto que la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa mantiene como categoría independiente de los actos administrativos la de los actos políticos de Gobierno, como actos que no corresponden conocer a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de la función política. Pero la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencia de 9 de marzo de 1985, de la Sala Tercera ) ha ido limitando tal doctrina y disposición legal, estimando que aquellos actos públicos limitados por el art. 2°, apartado b), de la Ley de la Jurisdicción, se reducen a los dictados por el Gobierno en su unidad y que directamente afectan a la defensa del territorio nacional, a la seguridad interior del Estado y al mando y a la organización militar, criterios ya expuestos reiteradamente por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en precedentes sentencias de 21 de diciembre de 1964, 2 de octubre y 27 de noviembre del mismo año . Los actos políticos para que existan han de emanar del Consejo de Ministros y proceder de él como tal órgano político, caracterizándose, pues por la materia y por la jerarquía prevenida en el apartado b), del art. 2.°, de la Ley de la Jurisdicción y, a mayor abundamiento entiende la Sección, que tal precepto contiene una enumeración a título de ejemplo, que no es limitativa, y que si es ejemplificadora, pero, en todo caso, debe ser objeto de interpretación restrictiva, dada la exclusión jurisdiccional de que son objeto las medidas políticas que pueden dar lugar. La doctrina y la jurisprudencia así como los textos constitucionales de los regímenes democráticos, entre los que se encuentra nuestra Constitución, determinan que impere un criterio de que los actos del Gobierno pueden ser justificables, y pueden ser excluidos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa cuando se trate de actuaciones propias de otra Jurisdicción, ya que dispone constitucionalmente el art. 53 del texto constitucional , que los derechos y libertades reconocidos vinculan a todos los poderes públicos y el art. 103 de la Constitución somete la actuación administrativa al control jurisdiccional, por lo que entiende la Sección, que la actuación de la Comunidad de Madrid, en la elaboración y firma del acuerdo impugnado, así como la constitución, de las distintas comisiones en su elaboración, forman una actuación sujeta, en su conjunto, el Derecho administrativo, que puede afectar al ejercicio de derechos fundamentales en cuanto que dicha actuación puede lesionar o desconocer los derechos a que se refiere el art. 53 de la Constitución , perfectamente enjuiciables ante esta Jurisdicción, por la vía procesal de la Ley 62/1978 . No cabe estimar la incompetencia de jurisdicción ni la causa de inadmisibilidad opuesta por la Comunidad de Madrid, careciendo, finalmente, la Jurisdicción Laboral de competencia en los arts. 1.° y 2.°, a) de la Ley Procesal Laboral (Real Decreto legislativo de 13 de junio de 1980, que aprobó su Texto Refundido), 56 del Estatuto de los Trabajadores, y 113 y siguientes de la Ley Procesal Laboral , máxime teniendo en cuenta las previsiones contenidas en el Real Decreto legislativo 521/1990, de 27 de abril , por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Procedimiento Laboral ("Boletín Oficial del Estado" de 2 de mayo, corrección de errores "Boletín Oficial del Estado" del día 23) habida cuenta de la exclusión de competencia a los órganos jurisdiccionales del orden social de aquellas pretensiones que versen sobre impugnación de actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho administrativo en materia laboral y de la tutela de los derechos de libertad sindical y del derecho de huelga relativo a los funcionarios públicos y al personal a que se refiere el art. 1.3, a) de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores , en la forma recogida en los apartados a) y c) del art. 3.° La desestimación de la alegada excepción de inadmisibilidad nos lleva a examinar el fondo de la cuestión planteada. 6.° Ceñidos al ámbito estricto de la posible vulneración constitucional de los arts. 14 y 28. 1 de la Constitución al quedar excluida la parte actora de la negociación de la que dimanan los acuerdos suscritos por la Comunidad de Madrid con los sindicatos Comisiones Obreras y UGT el día 22 de diciembre de 1989, hay que determinar si la referida confederación posee la condición de sindicato más representativo para lo cual la Sección tiene en cuenta la valoración de la prueba practicada en la que, según certificación de 15 de junio de 1990, emitida por la Dirección General de Informática y Estadística del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, resultan los siguientes datos: 1. En las elecciones a representantes de trabajadores celebradas con arreglo al Estatuto de los Trabajadores y al Real Decreto 1311/86, de 13 de junio , la Central Sindical excluida obtuvo 122 elegidos. 2. En las elecciones a órganos de representación de los funcionarios públicos (Delegados de Personal y Juntas de Personal) celebradas con arreglo a lo previsto en la Ley 9/1987, de 12 de junio , obtuvo 587 elegidos, frente a 441 de Comisiones Obreras y 283 de UGT.Finalmente, consta acreditado en las actuaciones que por resolución de la Dirección General de Trabajo de 25 de marzo de 1988 ("Boletín Oficial del Estado" 30 de marzo de 1988) y en los resultados entre el 20 de noviembre al 31 de diciembre de 1987 en las elecciones a Delegados y miembros de Juntas de Personal en Comunidades Autónomas de un total de 125 obtienen 42, frente a 21 de CCOO. y 18 de UGT. A la vista de los datos anteriormente referidos, entiende la Sección que en la Ley 9/1987, de 12 de junio , las funciones representativas y sindicales tienen manifestaciones distintas y para medir la capacidad representativa de los sindicatos, el art. 30 se remite a los arts. 6.º y 7.° de la Ley Orgánica de Libertad Sindical , estableciendo que, con carácter general, en las mesas de negociación, junto a los sindicatos más representativos, estarán los que hayan obtenido el 10 por 100 o más de representantes en las elecciones para Delegados y Juntas de Personal. Además, el art. 6.3 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical establece que dichos sindicatos a nivel estatal "gozarán de capacidad representativa a todos los niveles territoriales y funcionales", por lo que tratándose de sindicatos más representativos a nivel de la comunidad autónoma o a nivel territorial o funcional concreta, la capacidad representativa afecta también a sus respectivos ámbitos que son concebidos como un todo, criterio ratificado en la Ley 7/1990 de 19.7 ("Boletín Oficial del Estado" 20 de julio). 7. Hay que tener en cuenta, de conformidad con la reiterada jurisprudencia constitucional ( sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de julio de 1985 ) la figura de la irradiación, expresamente prevista en la Ley Orgánica de Libertad Sindical (arts. 6." y 7 ."). Según la referida sentencia constitucional el hecho de que la mayor representatividad se extienda a "todos los niveles territoriales y funcionales" implica que la representatividad se proyecta desde niveles superiores a otros funcional o territorialmente inferiores y es, por consiguiente, el criterio de la irradiación, cuando existen sindicatos filiales, lo que implica una opción del legislador en favor de la potenciación de las organizaciones de amplia base territorial (estatal o comunitaria) y funcional (intersectorial) que asegure la presencia en cada concreto ámbito de actuación de los intereses generales de los trabajadores frente a una posible atomización sindical. Además, respecto de las mesas sectoriales se contempla en el art. 31.2 de la Ley 9/1987 la presencia de los sindicatos más representativos en el ámbito de la función pública como un todo, ya que la propia afirmación legal "estarán en todo caso" se produce con independencia de su presencia en el sector concreto de que se trate y, en consecuencia, si bien no hay duda de que la función pública constituye un ámbito funcional específico, a los efectos del art. 7.2 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical , y que presenta diversos niveles territoriales, es necesario tener en cuenta la previsión de mesas sectoriales de negociación en el art. 31.1 de la Ley 9/1987 de órganos de representación, que implican un reconocimiento legal de ciertos sectores específicos claramente delimitados dentro de la función pública, considerados como un todo, lo que permite llegar a la consideración final de que si por una comunidad autónoma se crea una mesa sectorial para un subámbito concreto, no hay duda que todo sindicato más representativo en dicho subámbito a nivel estatal, proyecta su representatividad directamente o a través de entes afiliados en el nivel territorial donde vaya a operar la mesa negociadora creada por la comunidad autónoma. A mayor abundamiento, aunque consideráramos que se trata de una organización sindical que no tuviera la consideración de más representativa, ha obtenido en un ámbito territorial y funcional específico el 10 por 100 o más de Delegados de Personal y miembros de comité de empresa y de los correspondientes órganos de la Administración pública, lo que no niegan en el hecho décimo de la contestación a la demanda las Centrales Sindicales CCOO. y UGT y si ostentaría una representación en el ámbito territorial y funcional específico de funcionarios de la Administración de la Comunidad de Madrid, que la legítima para ejercitar en dicho ámbito funcional y territorial las funciones y facultades a las que se refiere, entre otros, el apartado c), del párrafo 3.ü, del art. 666.a que supone la participación como interlocutores en la determinación de las condiciones de trabajo en las administraciones públicas a través de los oportunos procedimientos de consulta o negociación, en aplicación del art. 7.2 de la LOLS . 8. A tenor de los anteriores criterios legales la Sección entiende, de conformidad con los criterios jurisprudenciales anteriormente referidos y, en especial la doctrina reiterada del Tribunal Constitucional (sentencias de 25 de enero y 22 de marzo de 1988) y del Tribunal Supremo (sentencia de 27 de marzo de 1989 de la Sala Tercera ) que el art. 28.1 de la Constitución integra como derechos de actividad de los sindicatos los medios de acción que contribuyen a que desenvuelva la actividad a que son llamados por el art. 7.° de la Constitución , núcleo mínimo e indisponible de la libertad sindical, sin bien, es obvio, que pueden ostentar derechos o facultades adicionales, reconocidos por norma legal o reglamentaria, de un medio de acción sindical que contribuya a constituir el contenido del derecho, de forma que al integrarse dicha actividad en el núcleo de la libertad sindical, todo acto contrario a tales derechos puede calificarse como vulnerador del derecho fundamental constituido, no sólo por su contenido esencial, sino también por esos derechos o facultades que las normas crean y pueden alterar o suprimir, por no afectar al contenido esencial del derecho. Por los razonamientos expuestos la Sección entiende que, en el caso examinado, se han vulnerado los arts. 14 y 28.1 de la Constitución al excluir en los acuerdos de 22 de diciembre de 1989, a la Confederación Sindical Independiente de Funcionarios, de su participación en los procedimientos de consulta y negociación. 9. Finalmente, entiende la parte actora que el derecho a participar, previsto en el art. 23.1 de la Constitución , aparece igualmente vulnerado. Entiende la Sección que dicho derecho a participar se reconoce a todos los grupos significativos, pero que los destinatarios del referido derecho de participación del art. 23.1 son los ciudadanos, por lo que tal precepto no supone reconocer a los sindicatos el derecho a ser consultados por organismos institucionales del Estado para tratar de asuntos públicos,como el del empleo u otros semejantes, por lo cual hay que concluir que en el caso examinado no es el referido derecho de participación el que está en juego. Si lo están, en cambio, el de la libertad sindical, art. 28.1 de la Constitución , y el de la igualdad, prevenido en el art. 14 de la Constitución , y el de la igualdad, prevenido en el art. 14 de la Constitución , ambos de un modo inseparable, que han sido examinados conjuntamente. Ya, con anterioridad, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en sentencias de 27 de octubre de 1975, y de 6 de febrero de 1976, analizó, conjuntamente, las posibles violaciones alegadas en aquellos recursos contra los arts. 11.1 de Libertad Sindical, y 14 de principio de Igualdad de la Convención Europea , y, en el caso que nos ocupa, la violación contra la libertad sindical se aprecia al estimarse previamente la vulneración producida en el desigual trato, que es discriminatorio, entre las centrales sindicales demandadas y la parte actora recurrente. Llegados a este punto interesa concretar el ámbito de la anulación que, en coherencia son la pretensión de la Parte actora y como ha indicado esta Sección en el precedente auto de 19 de abril de 1990 dictado en la pieza de suspensión, se circunscribe al título del acuerdo concerniente a la función pública, subsistiendo la vigencia del resto del acuerdo.»

Contra el fallo anteriormente reproducido interpusieron recurso de apelación la Comunidad de Madrid, la Región de CCOO. de Madrid y la Unión Regional de UGT (estas dos últimas bajo una sola representación), mediante escritos razonados en los que insistieron en el carácter político de los acuerdos impugnados con las demás alegaciones que estimaron pertinentes. Dichos recursos fueron admitidos en un solo efecto y remitiéndose las actuaciones a esta Sala previo emplazamiento de las partes y del Ministerio Fiscal.

Han comparecido en esta instancia: A) Las partes apelantes UGT y CCOO. en tiempo y debidamente representadas, para sostener la apelación interpuesta; B) El Ministerio Fiscal que tras analizar los diversos aspectos de la sentencia apelada y de los argumentos de los apelantes solicitó la desestimación del recurso salvo en el punto de la imposición de costas que pida sea revocado; C) No ha comparecido la Comunidad de Madrid ni la parte apelada CSIF.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 25 de noviembre de 1992, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. señor don Luis Antonio Burón Barba, Magistrado de esta Sala.

Fundamentos de Derecho

Aceptamos los de la sentencia apelada que se han transcrito en el primer antecedente de hecho de ésta, y

La aceptación expresa de los fundamentos a que nos hemos referido no significa que el resto no reproducido se rechacen -salvo, claro es, el décimo que no se acepta-. No es que los demás no sean útiles, sino que sólo se aceptan los que se consideran esenciales para sostener el fallo recurrido, en tanto que el resto o bien exponen el planteamiento de los puntos que se examinan o son preparatorios para la solución dada al litigio.

Apenas cabe añadir algo a las extensas argumentaciones de la sentencia apelada como tampoco han añadido nuevos razonamientos los apelantes respecto a los esgrimidos en las contestaciones a la demanda. Las posiciones contrapuestas de las partes confrontadas en la Primera Instancia, se reproducen en la Segunda entre los apelantes y la sentencia que recogió en parte las pretensiones de la recurrente inicial (CSIF).

Podemos no obstante sintetizar los puntos esenciales del litigio y la conclusión que alcanzamos respecto a ellos: A) El acuerdo impugnado no tiene un carácter meramente político-social preparatorio que otros actos administrativos posteriores que serían -estos- los susceptibles de impugnación en esta vía jurisdiccional. Este extremo roza la cuestión de límites inmanentes de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ( art. 1.º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ) que a veces no resulta fácil deslindar el ámbito verdaderamente administrativo del de las actuaciones de significación meramente políticas. Puede aceptarse que el impulso de la negociación fue una decisión política pero los resultados traspasan los límites iniciales en el sentido que explica la sentencia en el fundamento segundo y reafirman las alegaciones (IV) y (V) del Ministerio Fiscal en esta instancia; B) En lo que atañe a las cualificaciones de la CSIF para recabar participación en las negociaciones que se plasmaron en los acuerdos impugnado son pertinentes las citas de la Ley 9/1987, de 12 de junio, y de la Ley Orgánica de Libertad Sindical así como las reflexiones de los fundamentos 6.°, 7.°, 8.° y 9.° que hemos aceptado los cuales resuelven a la vez las indicadas cualificadas de la CSIF y la cuestión principal de la vulneración de los derechos fundamentales amparados en el art. 28.1 y 14 de la Constitución Española .

En esta instancia las apelantes impugnan el pronunciamiento sobre costas del fallo de la sentencia aquí recurrida en razón a la estimación parcial del recurso inicial ciñendo la nulidad de los acuerdos a los puntos del título relativo a la función pública que se detallan, y dejando vigente el resto del acuerdo; de modo que conforme al art. 10.3 no son preceptivas las costas, salvo en el caso de que se apreciara mala fe o temeridad de la Administración demandada, cosa que no ha apreciado la sentencia apelada.

Procede, de acuerdo con lo expuesto, desestimar el recurso de apelación en cuanto estimó el fallo recurrido parcialmente el recurso y estimar el mismo en lo que respecta a la imposición de las costas, sin que tampoco se aprecien méritos para imponerlas en esta instancia.

1. Que debemos desestimar y desestimamos parcialmente el recurso de apelación interpuesto en nombre de la Comunidad de Madrid, la Región de Madrid de Comisiones Obreras y la Unión Regional de la Unión General de Trabajadores y sostenido en esta instancia por las dos últimas contra la sentencia de 26 de julio de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Octava ) en el recurso núm. 255/90, seguido por el procedimiento especial de la Ley 62/1978 y en consecuencia confirmamos el pronunciamiento principal. 2.° Estimamos la apelación en cuanto a la imposición de las costas en la primera instancia que se revoca, y no se hace tampoco imposición expresa de las de esta instancia.

ASI por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Gustavo Lescure Martín.-Luis Antonio Burón Barba.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. señor Magistrado Ponente de la misma don Luis Antonio Burón Barba, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Séptima, del Tribunal Supremo, lo que como Secretario certifico.