STS, 2 de Noviembre de 1992

El fallo de la sentencia apelada estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de don Fermín contra resolución del Gobierno de Navarra de 15 de mavo de 1985, de-sestimatoria de la reposición intentada contra aplicación del Decreto Foral 212/1984, sobre asignación del complemento de puesto de trabajo de Jefe de Sección y, en consecuencia, la citada resolución judicial leasigna el plus de puesto directivo equiparable al de Jefe de Sección.

Interpuesto recurso de apelación contra la precitada sentencia por la representación de la Comunidad Foral de Navarra, la Sala de instancia denegó la admisión a trámite por providencia de 10 de octubre de 1987; conforme a lo prevenido en el art. 94, 1.a) de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción anterior a la Ley 10/1992, de 30 de abril. Planteado recurso de queja ante este Tribunal Supremo contra la inadmisión de la apelación, la Sala dictó auto de fecha 21 de marzo de 1991 estimatorio del citado recurso de queja y declarando admitido el recurso de apelación interpuesto por dicha Comunidad Foral contra la sentencia reseñada.

Comparecidas las partes en el trámite de apelación, por la representación de la Comunidad Foral de Navarra se presentó escrito de alegaciones en el que terminó suplicando que se revoque la citada sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona, confirmando las resoluciones administrativas recurridas en la instancia.

El apelado, en su escrito de alegaciones, planteó como cuestión previa la inadmisibilidad del recurso, fundado en los precedentes jurisprudenciales que invoca, y subsidiariamente su desestimación y la confirmación de la sentencia apelada, por ser ajustada al Ordenamiento jurídico.

La votación y fallo de este recurso tuvo lugar en la fecha señalada el día 21 de octubre de 1992, siendo Ponente el Excmo. Sr don Melitino García Carrero.

Fundamentos de Derecho

Siguiendo el orden lógico que impone la naturaleza de las cuestiones planteadas en este recurso, es preciso abordar en primer término la inadmisibilidad invocada por el apelado, apoyando su pretensión en los precedentes jurisprudenciales que cita y comenta. Para ello, un principio elemental e insoslayable de congruencia exige fijar los supuestos de hecho a partir de los cuales tienen que realizarse las correspondientes valoraciones.

Cotejados los elementos de conocimiento obrantes en los autos hay que dejar constancia de los siguientes datos objetivos:

1. La resolución administrativa de la que dimana la reclamación en sede jurisdiccional, acuerda "desestimar el recurso de reposición (presentado el 21 de noviembre de 1984), interpuesto por don Fermín contra el Decreto Foral 212/1984, de 26 de septiembre ("BOE" de 19 de octubre de 1994 ), interesando la asignación del complemento del puesto de trabajo de los Jefes de Sección" (15 de mayo de 1985).

2. En el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo presentado por la representación de don Fermín , se expone que, "por Decreto Foral núm. 212/1984, de 26 de septiembre , se aprobó la plantilla orgánica provisional de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra..."; que "contra dicho Decreto Foral (...), mi representado interpuso el oportuno recurso contencioso-administrativo frente a las retribuciones y categoría que se reconoce a mi representado por el Decreto 212/1984 del Gobierno Foral de Navarra y frente a la resolución (...) por la que se resolvería el recurso de reposición..." (17 de julio de 1985).

3. En el encabezamiento del escrito de demanda, en conexión con la súplica del mismo, se manifiesta formalmente tener interpuesto el recurso "frente al Decreto núm. 212/1984 y frente a la resolución (...) por la que se desestimaba el recurso de reposición"; declaración corroborada por el punto octavo de la relación de hechos donde paladinamente se expresa: "frente al Decreto Foral (en) que se establecía la plantilla orgánica y frente a la resolución del recurso de reposición, se interpone el presente recurso contencioso-administrativo." A mayor abundamiento, puede comprobarse que lo esencial de los fundamentos de Derecho de la demanda gira en torno a la disposición adicional tercera del mejoramiento del fuero de Navarra, de la que se hacen derivar los derechos invocados por la recurrente y no del Decreto Foral 212/1984 , cuya incongruencia con dicha ley queda patentemente denunciada, de esta forma, en el punto quinto de la relación de hechos:

"El Decreto 212/1984, en lo que se refiere a complementos reseñados en la clasificación de la plantilla orgánica provisional de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, reconoce a mi mandante la categoría de Subdirector, pero añadiendo la "coletilla" de que se trata de una categoría a extinguir. Igualmente, el mismo Decreto no establece ningún tipo de complemento por puesto directivo a mi mandante, tal como se reconoce a otros funcionarios que pudieran ser asimilables a la categoría del mismo."

Partiendo de los referidos antecedentes, la Sala tiene que reafirmarse en el criterio manifestado en el auto resolutorio del recurso de queja contra la inadmisión de la apelación de 21 de marzo de 1991, reseñado en los antecedentes de hecho. El actor, pues, impugnó en la vía administrativa y en la primera instancia jurisdiccional el Decreto Foral 212/1984 , en la medida que éste no establece el complemento retributivo que reclama y sólo modificando esta norma podría reconocerse al demandante la situación que solicita. Es por tanto impugnación directa de una norma reglamentaria de tipo organizatorio, lo que corrobora la apelabilidad de la sentencia de la Sala de Pamplona, de conformidad con el art. 94.2, b) de la Ley de Jurisdicción (texto antiguo). El mantenimiento de este criterio, no supone ruptura de la doctrina jurisprudencial invocada (por todas, sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, 9, de 31 de enero de 1990 ), sino apreciación de las peculiaridades concurrentes en la pretensión actuada en este proceso, cuyo objeto quedó definido en los actos procesales pormenorizadamente expuestos con anterioridad y que no puede quedar modificado por las alegaciones extemporáneas incorporadas al escrito presentado en el trámite de apelación, lógicamente influidas por el interés en la firmeza de una sentencia cuyos procedimientos le son favorables.

Este Tribunal es consciente de que las disposiciones y actos invocados por las partes, tanto en la primera instancia como en esta apelación, para fundar sus respectivas pretensiones, proceden de órganos de la Comunidad Autónoma de Navarra, supuesto que incide en el art. 58.1 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y Planta Judicial , como causa excluyente del recurso de apelación. Ahora bien, la sentencia de instancia fue dictada el 3 de octubre de 1987 y el recurso de apelación contra la misma presentado a trámite el día 5 de octubre del mismo año, con mucha antelación por tanto a la fecha de entrada en vigor de la citada Ley 38/1988, por lo que no es de aplicación a este proceso el art. 58 antes reseñado.

El enjuiciamiento de la cuestión de fondo suscitada en este recurso requiere la consideración de los siguientes presupuestos básicos:

1. Don Fermín , funcionario de la Administración Foral de Navarra, fue nombrado por acuerdo de la Diputación de fecha 30 de marzo de 1979 Subdirector de la Dirección de Educación, con la clasificación de nivel y grupo y percepción de retribuciones especificados en el citado acuerdo; nombramiento que fue sustituido por el de Subdirector de la Dirección de Turismo, Bibliotecas y Cultura Popular mediante acuerdo de 9 de abril de 1981, consecutivo a la reestructuración orgánica llevada a cabo, manteniendo el mismo rango y categoría (folios 1 y 3 del expediente).

2. En virtud de la supresión de la Dirección de Turismo, Biblioteca y Cultura Popular a la que estaba adscrito, el acuerdo de la Diputación Foral de 18 de agosto de 1983 decidió "disponer que el Subdirector don Fermín queda a disposición del Secretario General de esta Diputación, para realizar las misiones que, con arreglo a su categoría, le encomiende. El Sr. Fermín permanecerá en esta situación con carácter transitorio, en tanto no se determine por la Corporación Foral el destino donde realizará 3.511 sus funciones de Subdirector". Creado bajo la dependencia de la mencionada Secretaría General un "Fondo Bibliográfico Central", para que con el conjunto de publicaciones disponibles pudiera dar un servicio de asistencia en el campo jurídico-administrativo, se acordó el 18 de agosto de 1983 la organización del mencionado Fondo con funciones de coordinación de los depósitos existentes en las diferentes dependencias, información y otros menesteres similares, las cuales asignó al citado don Fermín , "funcionario Subdirector adscrito a Secretaría General" (folios 6 a 8 del expediente).

3. El Decreto Foral 212/1984, de 26 de septiembre , origen de la presente litis, está inmediatamente conectado a tres disposiciones legales: La Ley Foral 13/1983, de 30 de marzo, Reguladora del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra , en cuya disposición adicional tercera se establece que dichas Administraciones deberán aprobar sus respectivas plantillas orgánicas antes del 1 de enero de 1985; la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril , sobre Normas Reguladoras del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Foral, y el Reglamento Provisional de Retribuciones, aprobado por Decreto Foral núm. 158/1984, de 4 de julio . En cumplimiento de las citadas disposiciones, según se indica en el preámbulo, el Decreto Foral 212/1984 aprueba la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral y de sus organismos autónomos, con la correspondiente fijación de nivel y asignación de las retribuciones complementarias previstas en el Estatuto. En la plantilla orgánica que se incorpora como anexo, cuya estructura no contempla el puesto de Subdirector, se incluye dentro del Servicio de Régimen Interior, dependiente de Presidencia, el puesto de Subdirector "a extinguir" que corresponde al desempeñado por el recurrente y que no lleva asignado complemento por "puesto directivo", como lo tienen, en distinta cuantía, los Directores de Servicio, los Jefes de Sección y los Jefes de Negociado, que son niveles jerárquicos reconocidos en la nueva estructura orgánica del Decreto 212/1984.

Conviene recordar, asimismo, por su relación con la materia controvertida en este recurso, que la disposición legal que implanta la nueva estructura orgánica foral, con su clasificación trimembre de Servicios-Secciones-Negociados ( arts. 47 a 50 de la Ley Foral 23/1983, de 13 de abril ), atiende, como era obligado, a regular la reconversión del antiguo al nuevo sistema, y, en cuanto a dicho extremo, establece en sus disposiciones adicionales:

"1.a Las actuales unidades administrativas de la Diputación Foral serán adscritas, mediante Decreto Foral, al Departamento que, por razón de la materia, corresponda.

La actual Secretaría General será adscrita, con nivel orgánico de Dirección General, al Departamento de la Presidencia.

Las actuales Direcciones serán adscritas, con nivel orgánico de servicio, al Departamento correspondiente.

2. a Una vez efectuada la adscripción, el Gobierno de Navarra aprobará la estructura orgánica de cada Departamento y, sin perjuicio de los derechos económicos adquiridos por los actuales funcionarios, proveerá las direcciones o jefaturas de las distintas unidades orgánicas de conformidad con lo establecido en esta Ley Foral."

Ambas partes están concordes en que el recurrente sigue desempeñando bajo el nuevo esquema orgánico las mismas funciones que realizaba durante la vigencia del sistema preexistente, por lo que es momento ya de enfrentarse directamente con el punto crucial del conflicto jurídico planteado en el proceso, esto es, la legitimidad del reconocimiento del derecho al cobro de complemento por desempeño de puesto directivo visto en dos dimensiones: la del reconocimiento en sí y la de concreción del módulo o porcentaje aplicable. A su vez, a la conclusión que se obtenga, se puede llegar por razón exclusiva del reconocimiento de un status personal del funcionario recurrente o bien por causas objetivas, basadas en la función que realiza- Desde este punto de vista, hay que anotar que existe igualmente coincidencia de criterio entre las partes en cuanto a que las funciones que el recurrente continúa realizando carecen de relieve suficiente para configurarlas orgánicamente bajo la clasificación de "Servicio" o "Sección". De cualquier modo, el recurrente en ningún momento, desde el acto inicial de la reposición administrativa, ha reclamado en el sentido expuesto, por lo que la Sala debe abstenerse de todo pronunciamiento. Resta, por tanto, abordar el problema desde la perspectiva del status personal consolidado del funcionario reclamante.

Sobre este último extremo, la disposición adicional cuarta, punto 1 de la Ley Foral 13/1983, antes citada, contiene las normas pertinentes de garantía. Así, se establece que la Diputación Foral dictará las disposiciones reglamentarias precisas para el encuadramiento de los actuales funcionarios de la Administración Pública de Navarra en los niveles a que se refiere el art. 12 del Estatuto. En cada uno de dichos niveles (estrictamente reglados sus requisitos y condicionamientos), quedarán encuadrados los funcionarios que reúnan la correspondiente titulación y, además, aquellos que aún no reuniendo dicha titulación, desempeñen actualmente los puestos de trabajo que reglamentariamente se determinen.

La garantía funcional anteriormente anunciada viene acompañada de una paralela garantía retributiva que está contenida en el art. 53 de la misma Ley, en donde se establece que "los funcionarios que, con arreglo a la normativa anterior a la entrada en vigor del presente Estatuto, percibiesen una retribución superior a la que les corresponda en aplicación de éste, percibirán una compensación igual a la diferencia existente entre éste y aquéllas".

En ningún momento, entre los motivos de impugnación expuestos por el demandante, se alega la vulneración directa de ninguna de las dos garantías enunciadas, las cuales constituyen en principio el soporte objetivo de los derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas que la ley debe respetar.

El demandante, en realidad, concentra su reclamación fundándola exclusivamente en su status personal de "Subdirector", adquirido durante la vigencia del régimen jurídico derogado. Este es el título jurídico por el que reclama el derecho al cobro de complemento por puesto directivo de la nueva organización, al menos al nivel de Jefe de Sección, con total abstracción del contenido y el rango de las funciones que se halla realizando a tenor de su adscripción administrativa. Esta es, también, la tesis aceptada por el Tribunal de instancia al estimar la demanda.

Para llegar a aquel resultado, la sentencia apelada basa esencialmente su motivación en la interpretación que postula de la disposición transitoria cuarta del Estatuto del Personal (Ley 13/1983), en correlación con la Ley Orgánica 13/1982, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral (disposiciónadicional tercera ). Esta interpretación, sin embargo, no es deducible de la generalidad con que están concebidos los preceptos reseñados, ni coincide, por supuesto, con la doctrina jurisprudencial sobre el alcance de los derechos adquiridos funcionariales.

La disposición adicional tercera , de la Ley Orgánica 13/1982 , antes mencionada, señala que "la Comunidad Foral de Navarra se subrogará en todos los derechos y obligaciones de la actual Diputación Foral, en cuanto Corporación Local. Serán respetados todos los derechos adquiridos de cualquier orden y naturaleza que tengan los funcionarios y personal de dicha Diputación y de las instituciones dependientes de la misma". Por lo que se refiere a la disposición transitoria cuarta, punto 2 del Estatuto del Personal -en estricta correlación con el art. 12 donde se regulan los niveles y grados de la nueva organización-, se limita a ordenar que "en cada uno de dichos niveles quedarán encuadrados los funcionarios que reúnan la correspondiente titulación"; y además -única peculiaridad-, "aquellos que, aun no reuniendo dicha titulación, desempeñen actualmente los puestos de trabajo que reglamentariamente se determinen".

El primer precepto reseñado -disposición adicional tercera de la Ley . Orgánica 13/1982 - es una cláusula general de salvaguarda que no tiene otra interpretación gramatical, lógica y finalista sino dejar claramente especificado que la implantación del nuevo marco institucional autonómico y la integración en él de la estructura orgánica foral preexisten no comporta, por si misma, alteración alguna del régimen estatutario ni de los derechos adquiridos de los funcionarios; ahora bien, la subrogación en los derechos y deberes y el respeto a los derechos adquiridos, proclamados en la norma, no supone la fosilización de esquemas y situaciones, en contradicción con las potestades de autoorganización administrativa de los órganos de gobierno; potestades que no emanan ex novo de las leyes que aquí se analizan, sino que estaban igualmente presentes bajo la vigencia del régimen orgánico reformado.

Respecto a la disposición transitoria invocada de la Ley Foral 13/1983 , la" opción que la norma concede es a seguir desempeñando un puesto de trabajo para el que se exija en el nuevo régimen una titulación de la que carezca el interesado siempre que así lo determine la norma reglamentaria que se dicte; cosa bien distinta, desde luego, al derecho a la percepción de un complemento retributivo de puesto directivo del nuevo régimen como efecto inherente a la continuidad en el desempeño de unas funciones que carecen de unidad orgánica específica en el mismo.

De acuerdo con la doctrina constitucional, es indudable que en el campo de la relación funcionarial, el funcionario adquiere y tiene derechos que la ley ha de respetar. Pero una cosa es o son esos derechos y otra la pretensión de que aparezcan como inmodificables en su contenido concreto. El funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los término en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso o que se mantenga la situación administrativa que se está disfrutando [cfr sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio ; fundamento jurídico sexto, letra a)l

En relación más directa con el caso que aquí se debate, la sentencia dictada por esta Sala en recurso extraordinario de revisión el 4 de diciembre de 1990 (confirmando la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Quinta, de 10 de marzo de 1987), ha marcado un firme rumbo en la materia controvertida, reafirmando la doctrina general sobre derechos funcionariales, en el sentido de que los derechos adquiridos de orden económico son los consolidados en determinado momento.

En resumen, como dice el apelante en el escrito de alegaciones, al actor se le ha respetado su categoría profesional de Subdirector y el destino que cumple en el momento de formular su reclamación es el mismo que cumplía antes de la actual reestructuración administrativa y es adecuado a su titulación académica. Y si esta actuación administrativa "no es respeto sino burla", según la expresión gráfica utilizada por el apelado en su escrito de alegaciones, es necesario argüir que no es por la via de la abstracta perpetuación de un status jerárquico formal, desconectado de las funciones que se realizan, sino bien reclamando de esas funciones el nivel orgánico que corresponda a su efectiva trascendencia o la asunción por el reclamante de responsabilidades parangonables con el status personal que tiene reconocido, como puede obtener legítima satisfacción a su aspiración de mejora retribuida.

Dados los términos del art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción no ha lugar a hacer declaración expresa de condena en costas.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. el Rey, con la autoridad que nos confiere la Constitución,

Que, desestimando la declaración de inadmisibilidad planteada por la parte apelada, estimamos el recurso de apelación promovido por la Comunidad Foral de Navarra contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona de 3 de octubre de 1987 , dictada en recurso núm. 6609/1991, la cual revocamos, declarando conformes a Derecho las resoluciones administrativas impugnadas en la instancia.

No ha lugar a formular declaración expresa de condena en costas.

ASI por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Melitino García Carrero.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Melitino García Carrero, Ponente de la misma, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico.-Rubricado.