STS, 21 de Noviembre de 1992
| Ponente | GUSTAVO LESCURE MARTIN |
| ECLI | ES:TS:1992:18088 |
| Fecha de Resolución | 21 de Noviembre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.786.-Sentencia de 21 de noviembre de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Gustavo Lescure Martín.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Seguridad Social. Actas de liquidación de cuotas.
NORMAS APLICADAS: Estatuto de los Trabajadores. Ley 40/1980, de 5 de julio. Real Decreto-ley 10/1991, de 19 de junio .
DOCTRINA: Los contratos se califican, no por la denominación que les den los interesados, sino
por el conjunto de su contenido obligacional y la Administración Laboral, a la que corresponde velar
por el cumplimiento de las normas reguladoras de la Seguridad Social, no está vinculada por el
nomen iuris utilizado por los contratantes y puede conferir al negocio su verdadera naturaleza,
atendiendo a la común intención de las partes y a la finalidad perseguida.
En la villa de Madrid, a veintiuno de noviembre de mil novecientos noventa y dos.
Visto ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al final, el recurso de apelación que con el núm. 1.603 de 1989 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Ayuntamiento de Genovés, representado en esta instancia por el Procurador don Manuel Ogando Cañizares y asistido de Letrado, contra la sentencia dictada con fecha 15 de abril de 1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia , en los recursos acumulados núms.
1.738 y 1.739 del año 1987, sobre actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social; siendo parte apelada la Administración General del Estado, representada y defendida por el señor Abogado del Estado.
Antecedentes de hecho
La sentencia apelada contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Genovés, contra los actos que han quedado reseñados en el encabezamiento de esta sentencia, debemos declarar y declaramos que los mismos son conformes con el Derecho, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales.» Sirvieron de apoyo a este fallo los siguientes fundamentos jurídicos:
"1.° La pretensión revisoria jurisdiccional que deduce la Corporación Municipal demandante plantea cuestiones de naturaleza puramente jurídica consistentes, de un lado, en cuál sea la naturaleza, administrativa o laboral, de la contratación en cuya virtud se prestaban los servicios de limpieza en dependencias municipales y edificios de escuelas que dieron lugar a las actas de la Inspección de Trabajo anteriormente reseñados, referentes a las personas que en dichas actas se relacionan, actas que dieron lugar a las liquidaciones que en este recurso se impugnan, por estimar las autoridades de la Administración del Estado que la relación que unía al Ayuntamiento con los prestatarios de los servicios mencionados erande naturaleza jurídico-laboral; de otra parte, la alegada incompetencia de los órganos administrativos del Estado que intervinieron en la formulación y aprobación de las liquidaciones aludidas, concretamente las expresadas Inspección del Trabajo y Direcciones Generales que dictaron los actos recurridos, para interpretar y decidir unilateralmente cuál sea la expresada naturaleza de los contratos de que se trata, celebrados con arreglo a las disposiciones que regulan la contratación administrativa por una entidad perteneciente a la Administración Local, cual es el Ayuntamiento recurrente, arrogándose unas prerrogativas que la Corporación califica de "exhorbitantes», habida cuenta que, a juicio de la misma parte actora, las liquidaciones practicadas por la Inspección suponen atribuir nulidad absoluta a los actos administrativos del repetido Ayuntamiento de Genovés.
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La pretensión impugnatoria que constituye el objeto de este proceso debe ser desestimada por las razones esenciales siguientes:
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En primer lugar, porque si bien el Ayuntamiento demandante concertó con determinadas personas la prestación de servicios de limpieza de dependencias municipales y locales destinados a escuelas bajo formas propias de la contratación administrativa, incluida la celebración de pública subasta previa a su concertación, es lo cierto que la verdadera naturaleza de los servicios contratados era laboral, puesto que los mismos no pueden configurarse como la prestación de un servicio público -que lo sería, en todo caso, la enseñanza o el funcionamiento de los servicios municipales, y no la limpieza material de los inmuebles en que dichos servicios se presten-, no pudiendo encajarse por tanto en los supuestos normativos que se invocan en la demanda, es decir, en el art. 109 del texto articulado parcial de la Ley 41/1975 aprobado por Decreto 3046/1977, de 6 de octubre, el art. 198 del Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, y los arts. 3.º y 4.° del Decreto 1005/1974, de 4 de abril , todos cuyos preceptos y demás concordantes exigen unos requisitos que no concurren en el presente caso, cuales son, principalmente, que se trate de empresarios particulares con autonomía de actuación respecto del ente público con el que contratan, que se refiera a la gestión de un servicio público o ejecución de una obra, etc. teniendo por tanto en cuenta lo que establece el art. 2.21 de la Ley de Contratos del Estado -texto articulado por Decreto 923/1965, de 8 de abril- y demás disposiciones concordantes relativas a las Administraciones Locales, especialmente el art. 25.2 del citado Decreto 3046/1977 , forzoso es concluir que los contratos debatidos, pese a su concertación bajo indebidas formas administrativas, tienen naturaleza laboral y encubren una prestación de servicios personales por trabajadores contratados por el Ayuntamiento, en forma temporal y para el desempeño de cometidos manuales concretos, según se argumenta en las resoluciones recurridas; debiendo significarse que no puede decretarse la nulidad de dichos contratos en este proceso por no haberse deducido pretensión concreta al respecto y no tratarse de un supuesto de nulidad de pleno Derecho, apreciable de oficio a tenor del art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo .
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En segundo término, porque la Inspección de Trabajo es competente para comprobar y proponer en su caso las actuaciones oportunas de la Administración Laboral, así como éstas para formular las oportunas liquidaciones y sanciones relativas al cumplimiento de la normativa de la; Seguridad Social que procedan aun cuando el sujeto empleador sea un órgano de cualquiera de las Administraciones públicas, los que, en tanto en cuanto contraten servicios o prestaciones sometidos al régimen del Derecho Laboral, están también sometidos al régimen y control relativos a la contratación laboral privada, con todas sus consecuencias jurídicas, puesto que en estos casos actúan como persona jurídica que se somete al ordenamiento privado.
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Como consecuencia de cuanto ha quedado expuesto, teniendo también en cuenta la presunción de veracidad que otorga el art. 38 del Decreto 1860/1975, de 10 de julio , a las actas levantadas por la Inspección de Trabajo -sin que la parte actora haya negado los hechos recogidos en las que motivaron las resoluciones que son objeto de impugnación-, y lo que disponen los arts. 12, 64 y siguientes del Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, y concordantes de la Orden Ministerial de 28 de diciembre de 1986 , que se citan en las resoluciones de 16 de abril de 1987 antes reseñadas, procede desestimar el presente recurso deducido por el Ayuntamiento demandante, confirmando las resoluciones impugnadas por estimarse son conformes con el Derecho, sin que se aprecien motivos que justifiquen una especial condena al pago de las costas procesales, con base en lo que dispone el art. 131 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional».
Notificada la anterior sentencia, por la representación del Ayuntamiento de Genovés se interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos por providencia en la que también se acordó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes ante el mismo.
Recibidas las actuaciones en este Tribunal Supremo y personadas las partes, se dio traslado al apelante para trámite de alegaciones, que evacuó mediante escrito en el que, después de alegar cuantoestimó pertinente a su derecho, suplicó a la Sala dicte sentencia por la que se revoque la apelada y se anulen las resoluciones administrativas impugnadas, y, subsidiariamente, para el caso de que se califique el contrato como laboral, se anulen y se dejen sin efecto jurídico alguno las liquidaciones practicadas para evitar efectos retroactivos, sin perjuicio de que tal calificación de contratación laboral sea efectiva a partir de la sentencia judicial y no a partir de la resolución administrativa recurrida.
Continuado el trámite de alegaciones por el señor Abogado del Estado lo evacuó igualmente por escrito en el que, tras alegar cuanto estimó procedente, suplicó a la Sala dicte resolución por la que se confirme el auto (sic) apelado.
Conclusas las actuaciones, se señaló para deliberación y fallo el día 10 de noviembre de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Magistrado Ponente el Excmo. señor don Gustavo Lescure Martín.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los fundamentos de Derecho de la sentencia apelada y,
Recurre en apelación el Ayuntamiento de Genovés la sentencia de 15 de abril de 1989, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia , que desestimó los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra las resoluciones de la Dirección General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social de 8 de octubre de 1987 y 20 de noviembre de 1987, que desestimaron los recursos de alzada interpuestos contra las resoluciones de 16 de abril de 1987 que confirmaron, respectivamente, las actas núms. 342/86 y 325/86, levantadas a dicha Corporación Municipal con fecha 7 de febrero de 1986 por falta de alta y cotización de las trabajadoras Almudena y Maribel , por período comprendido entre 1 de enero de 1984 y 30 de diciembre de 1985, y Antonia por el período comprendido entre 1 de enero y 30 de diciembre de 1985, por importes de 297.447 ptas. la primera y 352.780 pesetas la segunda.
La cuestión debatida consiste fundamentalmente en determinar si la relación jurídica existente entre el Ayuntamiento de Genovés y doña Almudena y doña Maribel , es de carácter administrativo por ser éstas adjudicatarias mediante subasta de sendos contratos supuestamente administrativos para limpieza de dependencias municipales y edificios de la agrupación escolar, la primera, y para limpieza del polideportivo y recaudación por su utilización, la segunda, como sostiene dicha Corporación Local, o, por el contrario, reviste naturaleza laboral, según afirma la Inspección de Trabajo.
En cuanto a doña Antonia , si bien el Ayuntamiento recurrente impugnó en vía administrativa su calificación por la Inspección de Trabajo como trabajadora al servicio del mismo con la categoría laboral de auxiliar administrativa, alegando que se trataba de trabajos de buena vecindad y de carácter meritorio, se ha abstenido, en cambio, de combatir en vía judicial, tanto en primera instancia como en ésta, el acta núm. 325/86 en lo relativo a dicha trabajadora, que aparece así consentida en cuanto al indicado extremo.
La sentencia apelada desestima el recurso por entender, correctamente, que los contratos debatidos, pese a su concertación bajo indebidas formas administrativas, tienen naturaleza laboral y encubren una prestación de servicios personales por trabajadores contratados por el Ayuntamiento, en forma temporal y para el desempeño de cometidos manuales concretos, añadiendo que la Inspección de Trabajo es competente para comprobar y proponer, en su caso, las actuaciones oportunas de la Administración laboral, así como ésta para formular las oportunas liquidaciones y sanciones relativas al cumplimiento de la normativa de la Seguridad Social que procedan, aun cuando el sujeto empleador sea un órgano de cualquiera de las Administraciones públicas, los que, en tanto en cuanto contraten servicios o prestaciones sometidos al régimen del Derecho laboral, están también sometidos al régimen y control relativos a la contratación laboral privada.
Frente a este fallo se alza el Ayuntamiento de Genovés alegando que al calificar la Inspección de Trabajo la relación jurídica discutida como laboral, con efectos retroactivos desde la fecha de contratación, ello produce los mismos efectos anulatorios que la declaración administrativa de nulidad de pleno derecho, es decir, efectos ex tune dictados por la Administración General del Estado sobre la Administración Local, con desconocimiento del principio constitucional de autonomía local.
No podemos compartir esta argumentación, pues la calificación laboral de los contratos en cuestión no supone su nulidad, ya que continúan produciendo sus efectos si bien con arreglo a la normativa laboral yno a la administrativa, y ello es así porque los contratos se califican no por la denominación que les den los interesados, sino por el conjunto de su contenido obligacional; y la Administración laboral, a la que corresponde velar por el cumplimiento de las normas reguladoras de la Seguridad Social, no está vinculada por el nomen juris utilizado por los contratantes y puede conferir al negocio su verdadera naturaleza, atendiendo a la común intención de las partes y a la finalidad perseguida, como sucede en el presente caso en que los contratos en cuestión, pese a su apariencia y formalidad externa, revisten clara naturaleza laboral, como acertadamente resuelve la sentencia recurrida, cuyos fundamentos se aceptan en su integridad, sin que ello suponga vulneración alguna del principio de autonomía local, garantizado por los arts. 137 y 140 de la Constitución , cuyo contenido, determinado por el legislador estatal, no excluye el ejercicio de sus competencias por parte de la Inspección de Trabajo, con arreglo a la Ley 40/1980, de 5 de julio, y Real Decreto-ley 10/1991, de 19 de junio , cuando el empleador sea un Ayuntamiento, como no sustrae a los entes locales, en cuanto empresarios, del ámbito de aplicación del Estatuto de los Trabajadores, conforme a lo dispuesto en su art. 1°.
Por último, carece en absoluto de apoyo legal la pretensión que con carácter subsidiario formula la Corporación apelante, pues los contratos a que se refiere revisten naturaleza laboral desde el momento de su celebración y, por consiguiente, se hallan desde entonces sujetos a la normativa de la Seguridad Social.
Por lo expuesto, procede la desestimación del presente recurso de apelación, sin que haya lugar a pronunciamiento especial sobre costas al no apreciarse las circunstancias de las que el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción hace depender su imposición.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Genovés contra la sentencia dictada con fecha 15 de abril de 1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia , en los recursos acumulados núms.
1.738 y 1.739 del año 1987, sentencia que confirmamos; sin costas.
ASI por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Gustavo Lescure Martín.-Luis Antonio Burón Barba.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. señor don Gustavo Lescure Martín, Magistrado Ponente de esta Sala del Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
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