STS, 26 de Noviembre de 1992
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:1992:17916 |
| Fecha de Resolución | 26 de Noviembre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.871.-Sentencia de 26 de noviembre de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Mariano Baena del Alcázar.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Ayuntamientos. Constitución de entidad local menor.
NORMAS APLICADAS: Ley 7/1985, de 2 de abril; Real Decreto 1690/1986, Constitución Española.
DOCTRINA: El bloque de Constitución y legislación derivada, por una parte, garantiza la autonomía
para la gestión de sus respectivos intereses a Municipios y Comunidades Autónomas; la praxis
interpretativa de sus preceptos advierte que las entidades locales, cuya autonomía garantiza la
Constitución, son poderes públicos, no constituyen una emanación de la sociedad, esto es, un
ámbito de autoorganización libre de la vida colectiva frente al Estado, y además que la Constitución
no reconoce ningún pretendido Derecho preexistente de cada Comunidad vecinal o local a dotarse
de su propia organización autónoma. Por otra parte, aquel bloque faculta a las Comunidades
Autónomas para instituir o reconocer entidades de ámbito territorial inferior al municipal.
En la villa de Madrid, a veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Comunidad Autónoma de La Rioja contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, de 30 de abril de 1990 , relativa a constitución del barrio de Morales como entidad local menor, habiendo comparecido la citada Comunidad Autónoma de La Rioja, así como don Isidro y don José .
Antecedentes de hecho
Con fecha 2 de marzo de 1983 don Romeo y otros 15 vecinos del barrio de Morales dirigieron escrito al Ayuntamiento de Corporales (La Rioja), solicitando se iniciase expediente de constitución del barrio de Morales como entidad local menor dependiente del citado Ayuntamiento de Corporales.
En sesión celebrada en 20 de junio de 1984 el pleno del Ayuntamiento de Corporales acordó la inviabilidad del expediente de constitución del barrio de Morales como entidad local menor. En dicha sesión votaron en contra los concejales don Isidro y don José .
El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja mediante Decreto 55/1985, de 29 de noviembre , acordó denegar la constitución como entidad local menor del barrio deMorales.
Contra dicho Decreto por don Isidro y don José se interpuso en 19 de diciembre del mismo año recurso de reposición, que fue desestimado en virtud de acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja, de 24 de enero de 1986.
Entendiendo no ajustada a Derecho dicha desestimación por don Isidro y don José se interpuso en 5 de mayo de 1986 recurso contencioso- administrativo ante la entonces Audiencia Territorial de Burgos.
Tramitado dicho recurso en debida forma, por la Sala competente del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, se dictó sentencia en 30 de abril de 1990, en cuyo fallo se estimaba el recurso interpuesto y se anulaban por no conformes a Derecho los actos administrativos recurridos.
Contra dicha sentencia por la representación letrada de la Comunidad Autónoma de La Rioja se dedujo en 3 de mayo de 1990 recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, habiendo comparecido ante esta Sala 1ª dictada Comunidad Autónoma de La Rioja como apelante, así como don Isidro y don José como apelados.
Tramitado dicho recurso según las normas procesales vigentes, señalóse el día 25 de noviembre de 1992 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Visto, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Mariano Baena del Alcázar.
Fundamentos de Derecho
Opone la parte demandada, como causa de inadmisibilidad del recurso, la falta de legitimación activa de los recurrentes, ya que, como concejales del Ayuntamiento de Corporales, tienen una contraposición de intereses que enerva su legitimación: Como tales concejales, no pueden adoptar postura jurídica que minore las competencias de dicho Ayuntamiento y, como vecinos de Morales, no pueden defender adecuadamente los intereses de ésta en un pleito que trata de separar ambas colectividades.
Para situar la cuestión así planteada, ha de partirse del supuesto de la entidad local en base al cual se ha seguido el expediente, y que no es otro que la petición mayoritariamente expresada por los cabezas de familia residentes en el territorio de la entidad que se pretende establecer, entre los cuales se encuentran los accionantes, quienes en la sesión plenaria, celebrada el 20 de junio de 1984, disintieron del voto de la mayoría, por otra parte -y sabido es que gozan de especial legitimación los miembros de las Corporaciones locales que hubieran votado en contra-Por lo demás, los actos impugnados provienen de la Administración de la Comunidad Autónoma. Y atendiendo el origen del expediente, ya resaltado, el acuerdo municipal, que en su desarrollo debe recaer no tiene otro alcance que el señalado en el informe del Consejo de Estado obrante en aquél. Ello así, hay que tener presente que no nos hallamos ante el supuesto contemplado en el art. 28.4, a), de nuestra Ley Jurisdiccional , aparte de que el concejal no es un órgano de la Corporación, al no constituir un centro de competencias propias, sino sólo miembro personal de un órgano colegiado, que en el ejercicio de su función sólo depende de la voluntad manifestada por los electores, constituyendo, a su vez, dicho ejercicio el desenvolvimiento de un derecho personal plasmado en el art. 23.2 de nuestra Constitución , como tiene dicho la jurisprudencia constitucional (sentencia 5/1983).
Quiere decirse que los actores, en cuanto promotores del expediente, ostentan el interés que para accionar les legitima, al amparo de los arts. 28.1, a), de nuestra Ley Jurisdiccional, 7.3 de la Ley Orgánica 6/1985 y 24.1 de la Constitución Española . El mentado supuesto constitutivo originador del expediente y el tenor del acuerdo municipal, ya mentado, excluyen la aplicación al caso del art. 68 de la Ley 7/1985 .
Al resolverse el recurso de reposición contra el Decreto 55/ 1985 , se considera que el acuerdo municipal de 20 de junio de 1984, contrario a la constitución del barrio de Morales como entidad local menor, imposibilita jurídicamente la aprobación de la referida constitución, en cuanto supone el quebrantamiento del trámite procedimental establecido para la misma. Es una razón que el Consejo de Estado no acogió en su informe y que esta Sala tampoco comparte. No cabe, en efecto, propugnar que el acuerdo municipal sea esencial al punto de que la aprobación correspondiente a la entidad autonómica no sea más que un requisito de eficacia de un acto municipal en sí mismo perfecto. La legislación anterior, aplicable al tiempo de iniciarse el expediente, y la dictada con posterioridad, no contemplan tal eficacia, además de que tal razón -de aceptarse- trasladaría la discusión del fondo de la cuestión a dicho acuerdo municipal. Este acuerdo municipal se contempla como un acto de trámite. La legislación básica del Estado y el bloque de la constitucionalidad otorgan competencia a la Comunidad Autónoma para instituir o reconocerentidades de ámbito territorial inferior al municipio ( art. 3.°, Ley 7/1985; art. 9.°, Ley Orgánica 3/1982 ). Los arts. 24.1 de la Ley de Régimen Local, Texto Articulado y Refundido aprobado por Decreto de 24 de junio de 1955, y 43 del Decreto de 17 de mayo de 1952 , no exigían acuerdo municipal favorable para la aprobación definitiva del expediente, sino acuerdo sobre la petición, tomando para ello en consideración las circunstancias relacionadas en el art. 44.4 del expresado Decreto . La legislación hoy en vigor, cuando la iniciativa parte de la población interesada, da al que consideramos la naturaleza de trámite de audiencia ( art. 5, Ley 7/1985 ) o de informe ( art. 42, Real Decreto legislativo 781/1986; 42, Real Decreto 1690/1986).
La legislación de régimen local vigente al tiempo de iniciarse el expediente permitía a los caseríos o poblados que formaran núcleos separados de edificaciones, familias o bienes, con características peculiares dentro de un municipio, constituir entidades locales diferenciadas, en general, en cualquier caso que lo soliciten con los requisitos prevenidos en la Ley, esto es, petición escrita mayoritaria, información pública vecinal, acuerdo del Ayuntamiento y aprobación definitiva por el Consejo de Ministros ( arts. 23 y 24, Ley de Régimen Local ).
La nueva legislación otorga el carácter de entidades locales territoriales a las entidades de ámbito territorial inferior al municipal instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas, a las que por medio de Ley corresponde regular estas entidades para la administración descentralizada de núcleos de población separados ( arts. 3.° y 45, Ley 7/1985 ) con características similares dentro del municipio; los que pueden cumplir como tales entidades, entre otros casos, siempre que se solicite por la mayoría de los vecinos residentes en el territorio que haya de ser base de la entidad, especificando los derechos e intereses que caractericen al núcleo de que se trata. En el informe a emitir por el Ayuntamiento en el expediente son tres las circunstancias a tener en cuenta: a) Que el núcleo sea uno de los mencionados en el art. 40 del Real Decreto 1690/1986 . b) Que hubiese funcionado en régimen de consejo abierto de carácter tradicional, c) Que la petición la formulen los vecinos de un antiguo municipio que hubiese sido anexionado a otro ( art. 43, Real Decreto 1690/1986 ).
El informe del Consejo de Estado se muestra favorable a la constitución de Morales en entidad local menor. Para ello "respeta los precisos términos de la Ley de Régimen Local de 1950, 1953 y 1955 , vigente a la sazón, dando el debido relieve a cuanto, en sus frecuentes dictámenes sobre la materia, ha dirigido su actuación; esto es, que el núcleo es tal (físicamente) y constituya un conjunto, con intereses privativos o propios que aconsejen una mejor gestión de cargo del vecindario mediante una administración separada e independiente del municipio en el que está sito, tema acerca del cual la historia y la tradición configuran, en cuanto razones de la experiencia, un peculiar matiz, merecedor de particular relieve en caso positivo. Todas estas circunstancias se dan aquí de un modo indiscutible y evidente, por mínimo que sea el análisis, de forma que no es posible fundamentar una oposición de fondo", a juicio del alto órgano consultivo.
La administración de la Comunidad Autónoma, al resolver el recurso de reposición interpuesto, considera, en cambio, que "es política llevada a cabo por este Consejo de Gobierno la de fomentar cuantas acciones vayan dirigidas a la agrupación de municipios, así como a la constitución de mancomunidades de entidades locales, evitando la proliferación de municipios de escasa capacidad operativa", consideración también tenida en cuenta en el Decreto 55/1985 , objeto de aquel recurso administrativo. Cabe recordar el efecto el Decreto 22/1988 , por el que en dicha Comunidad Autónoma vienen a regularse las mancomunidades de municipios.
La promulgación de la Constitución y de la legislación derivada constituye un hecho de especial relevancia para enjuiciar la cuestión controvertida. Por una parte, refiriéndose a municipios y Comunidades Autónomas, garantiza su autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (arts. 137, 140). La praxis interpretativa de cuyos preceptivos advierte que las entidades locales, cuya autonomía garantiza la Constitución, son poderes públicos, no constituyen una emanación de la sociedad, esto es, un ámbito de autoorganización libre de la vida colectiva frente al Estado, y que la Constitución no reconoce ningún pretendido Derecho preexistente de cada comunidad vecinal o local a dotarse de su propia organización autónoma. Por eso, la jurisprudencia constitucional señala que aquélla no intenta resucitar la teoría de los intereses naturales de los entes locales.
Por otra parte, la legislación básica del Estado, como queda dicho, al desarrollar el texto constitucional, faculta a las Comunidades Autónomas para instituir o reconocer entidades de ámbito territorial inferior al municipal ( art. 3.°, Ley 7/1985 ). En su exposición de motivos el legislador explica que la resolución de la tensión entre los valores constitucionales de unidad y autonomía exige una específica ponderación según su valor constitucional relativo, de las exigencias recíprocas del interés autonómico y el estrictamente local, de cuya ponderación resulta que si en lo que trasciende a la conformación de la organización territorial (procesos de alteración de municipios y creación de nuevos entes territoriales) debe primar el interés autonómico, no sucede lo mismo en el plano de la organización interna de las entidadeslocales, plano en el que procede reconocer la primacía del interés de la acomodación de aquélla a las características específicas a éstas.
Esa primacía del interés autonómico comporta un control administrativo de oportunidad como manifestación puntual de la presencia de aquel interés concurrente, especificado por la Ley en virtud de los correspondientes títulos constitucionales autonómicos, como señala la jurisprudencia constitucional. Esa potestad administrativa no está, sin embargo,- exenta de límites, singularmente los impuestos por la calificación jurídica de los hechos sustanciados en el expediente. Este pone de manifiesto que:
-
El barrio de Morales consta de cincuenta y cinco residentes.
-
Obtiene rentas procedentes de fincas rústicas cedidas a los vecinos por importe anual de 86.500 pesetas. El valor de cuyas fincas rústicas asciende a 169.308 pesetas.
-
Posee 2/10 partes del monte de utilidad pública, núm. 67, teniendo asignado en los planes de aprovechamientos anuales 6.589 pesetas en concepto de pastos y 9.126 pesetas en concepto de leñas. En el período comprendido entre 1979 y 1983 obtuvo por ello un rendimiento de 333.616 pesetas.
-
En el catastro parcelario de riqueza rústica de corporales figura la "entidad de morales" como titular de 39 hectáreas, 97 áreas, 0,7 centiáreas.
Y en el padrón de riqueza urbana figuran a nombre de "entidad menor de morales" las fincas urbanas siguientes: a) local bajo destinado a cuadra, con un valor catastral de 30.299 pesetas; b) bajo destinado a lavadero, cuyo catastral es de 5.267 pesetas; c) bajo destinado a almacén (luego Teleclub), con un valor catastral de 222.772 pesetas.
En el inventario municipal figuran también como patrimonio del barrio de Morales una casa destinada a vivienda y una fragua pública.
-
El presupuesto ordinario para el ejercicio de 1982 correspondiente a Morales ascendía a 85.000 pesetas, nivelado en ingresos y gastos, aquéllos de carácter patrimonial, y éstos destinados a remuneración personal y compra de bienes corrientes y servicios.
-
En el catastro topográfico parcelario figura un plano del término municipal de Corporales y su anejo Morales, con expresión de la línea de separación entre ambos.
-
En el informe elaborado por el alcalde-presidente de Corporales, con fecha 17 de marzo de 1983 (fols. 5 y 6, expediente), se hace constar:
-
que el barrio de Morales es un núcleo poblado que forma una unidad física, independiente de Corporales, del que le separa una distancia aproximada de 1.500 metros, compuesto de 30 viviendas y otras edificaciones auxiliares;
-
que tal población resulta ser un núcleo arraigado desde tiempo inmemorial, compuesto por veinte familias, que han mantenido una presencia demográfica continua desde hace siglos; c) que en tiempo pasado el barrio dependió administrativamente del Ayuntamiento de Grañón, contando en 1594 con 56 vecinos, y, en 1830, con 87; d) que tiene patrimonio catastralmente registrado a su nombre, comprensivo de fincas labrantías y monte bajo, con una extensión de 38 hectáreas, 95 áreas y 47 centiáreas, que aprovecha como barrio distinto de Corporales, y paga los impuestos al Estado; e) que, además, posee 2/10 partes de un monte de utilidad pública, catalogado con el núm. 47, participando en los ingresos y gastos liquidados anualmente.
Los antecedentes expuestos vienen a conformar los derechos e intereses que caracterizan al núcleo, cuyos vecinos promovieron el expediente, en la mayoría exigida por la Ley y contando con los elementos necesarios para acceder según aquélla a la categoría postulada y ejercer las competencias regladas para satisfacer dichos intereses. Frente a ello -ejerciendo de un Derecho reconocido en la Ley- no puede prevalecer la decisión impugnada, basada en directrices encaminadas a la mejor capacidad operativa de las entidades locales, que si también propugnadas por la Ley ( art. 13.3 y 42 a 44, Ley 7/1985 ) no impiden, sin embargo, el ejercicio de aquel Derecho ( disposición adicional primera , 1, Ley 7/1985 ).
-
La argumentación procesal del Ayuntamiento apelante se limita a repetir la ya efectuadaante el Tribunal de Instancia, el cual razona con toda corrección los fundamentos jurídicos de la sentencia apelada, que deben aceptarse íntegramente por la Sala.
No ha lugar a la imposición de costas a tenor del art. 131 de la Ley Jurisdiccional.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común- aplicación,
Que debemos desestimar, y desestimamos, el presente recurso de apelación y que confirmamos la sentencia apelada en todos sus extremos, sin expresa imposición de costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.-Mariano Baena del Alcázar.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.-Rubricado.
-
SAP Barcelona 480/2012, 12 de Septiembre de 2012
...desahucio respecto de la reclamación, no obstante, la corriente mayoritaria entiende que, al no perder su naturaleza por la acumulación ( STS 26.11.1992, 23.3.1996 ), la sentencia si produce efecto de cosa juzgada en cuanto a la reclamación económica ya que el art. 447.2 solo afecta al desa......
-
SAP Barcelona 422/2021, 18 de Junio de 2021
...desahucio respecto de la reclamación, no obstante, la corriente mayoritaria entiende que, al no perder su naturaleza por la acumulación ( STS 26.11.1992, 15.12.1994, 23.3.1996,...), la sentencia sí produce efecto de cosa juzgada en cuanto a la reclamación económica ya que el art. 447.2 solo......
-
SAP Barcelona 465/2016, 17 de Octubre de 2016
...desahucio respecto de la reclamación, no obstante, la corriente mayoritaria entiende que, al no perder su naturaleza por la acumulación ( STS 26.11.1992, 15.12.1994, 23.3.1996,...), la sentencia sí produce efecto de cosa juzgada en cuanto a la reclamación económica ya que el art. 447.2 solo......
-
SAP Almería 366/2023, 11 de Abril de 2023
...desahucio respecto de la reclamación, no obstante, la corriente mayoritaria entiende que, al no perder su naturaleza por la acumulación ( STS 26.11.1992, 15.12.1994, 23.3.1996,...), la sentencia si produce efecto de cosa juzgada en cuanto a la reclamación económica ya que el art. 447.2 solo......
-
Apuntes procesales sobre la admisión e inadmisión de la demanda reconvencional
...desahucio respecto de la reclamación, no obstante, la corriente mayoritaria entiende que, al no perder su naturaleza por la acumulación ( STS 26.11.1992, 15.12.1994, 23.3.1996,...), la sentencia sí produce efecto de cosa juzgada en cuanto a la reclamación económica ya que el art. 447.2 solo......
-
Descentralización, autonomía y entidades de ámbito territorial inferior al municipal. Decentralization, autonomy and smaller local government entities
...es el autonómico, aunque éste puede Page 76 tener en cuenta los intereses municipales. Incidiendo en ello, recordó la Sentencia Tribunal Supremo de 26 noviembre 1992 (RJ 1992\9334), que no cabe propugnar que el acuerdo municipal sea esencial al punto de que la aprobación correspondiente a l......
-
La organización como ámbito normativo de las entidades locales
...en el Informe de la Ponencia de 2 de diciembre de 1998, BOCD Serie A, n.º 130-10, de 9 de diciembre, p. 51. [17] Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de noviembre de 1992, ref. La Ley, 591, Ponente Sr. Baena del [18] TOCQUEVILLE, A. de, De la Démocratie..., cit., p. 95, cuando con una notab......