STS, 20 de Octubre de 1992

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se siguieron los recursos núms. 823/86 y 604/87, promovidos por doña Carolina y don Felix , frente a la Comunidad de Madrid y la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, respectivamente, que ostentan por tanto la cualidad de codemandadas en este proceso, el que ha versado sobre responsabilidad patrimonial de dichas Administraciones públicas por cambio del planeamiento producido por la aprobación definitiva en 7 de marzo de 1985 en la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.

Dicho Tribunal Supremo dictó sentencia con fecha 23 de mayo de 1990 , en la que apareceel fallo que dice así: «Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos los recursos contencioso-administrativos, interpuestos por el Procurador don Paulino Rodríguez Peñamaría, en nombre y representación de doña Carolina y don Felix , contra el acuerdo, de fecha 24 de julio de 1986, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se desestimó la petición de responsabilidad de la Comunidad de Madrid como consecuencia de la modificación del planeamiento y denegó la indemnización solicitada por los recurrentes, y contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, por parte del Ayuntamiento de Madrid -Gerencia Municipal de Urbanismo-, de la petición de responsabilidad y consiguiente indemnización en favor de los propios recurrentes, formulada por éstos con fecha 8 de marzo de 1986 y denunciada la mora en fecha 8 de octubre de 1986, al ser dichos actos recurridos ajustados a Derecho, y consiguientemente debemos desestimar y desestimamos la pretensión deducida por los citados recurrentes en la súplica de su demanda, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en este juicio.»

El fallo anteriormente transcrito se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.° «La parte recurrente, en un previo juicio, tramitado ante la Sala Tercera de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid bajo el núm. 380/85, cuestionó la aprobación de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, llevada a cabo por acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid con fecha 7 de marzo de 1985, en cuanto a las determinaciones que disminuían la edificabilidad de los terrenos propiedad de los recurrentes, habiéndose dictado sentencia por la Sala, con fecha 24 de diciembre de 1988, en la que, por las razones allí expuestas, se desestimaba el recurso contencioso-administrativo al ser los actos recurridos ajustados a Derecho. En este pleito, la parte demandante concreta sus pretensiones al derecho a ser indemnizada por las Administraciones demandadas, conforme a lo dispuesto por el art. 87.2 del Texto Refundido de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana . En aquella sentencia ya se indicaba, si bien no era objeto de aquel recurso contencioso-administrativo (en el que sólo se dirimía si la disminución del aprovechamiento urbanístico de los terrenos era ajustada a Derecho), que, «aunque la revisión y la modificación de los planes de ordenación urbana no dan lugar, en principio, a indemnización alguna ya que su peculiar fin es definir el contenido normal del derecho de propiedad y establecer sus concretos límites, no obstante la Ley del Suelo ( art. 87.2 del Texto Refundido de la Ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana ) ha establecido una excepción a tal principio para frenar posibles abusos de la Administración y evitar modificaciones caprichosas de planes no agotados, o, ni siquiera, ejecutados en parte. Por ello prevé que cabe la indemnización cuando la modificación o revisión se producen antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecución o, transcurridos aquéllos, si la ejecución no se hubiera llevado a efecto por causas imputables a la Administración.» Se plantea, pues, en este segundo proceso si, como consecuencia de aquel cambio de planeamiento surge para las Administraciones demandadas la obligación de indemnizar. En definitiva, se suscita si concurren los supuestos previstos por el tan citado art. 87.2 del Texto Refundido de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana para que los propietarios de los terrenos, objeto de la revisión, tengan derecho a ser indemnizados.» 2.º «Antes de examinar el fondo de la cuestión promovida por los demandantes, es preciso hacer algunas reflexiones, ya indicadas en aquella sentencia, en relación con la legitimación pasiva de las Administraciones demandadas y con la forma de contestar a la demanda por parte del Ayuntamiento de Madrid y de la Gerencia Municipal de Urbanismo. En cuanto a lo primero, es evidente que, dirigida en vía administrativa la petición de indemnización a las Administraciones autonómica y municipal, y denegada expresamente por la autonómica y en virtud de silencio administrativo por la municipal, ambas Administraciones están legitimadas pasivamente para soportar la acción que contra ellas se dirige en este proceso, al haberse acumulado los autos en los que se conocía de una y otra. Respecto a si en el supuesto de proceder la indemnización pedida, debe declararse ésta con cargo a la Comunidad de Madrid o con cargo al Ayuntamiento demandado, o de ambos, es cuestión que está directamente relacionada con el fondo del asunto, pues, en primer lugar, habrá que dirimir si se dan los supuestos previstos por el citado art. 87.2 de la Ley del Suelo , para seguidamente analizar a cuál de las Administraciones son imputables los hechos determinantes de aquella indemnización, es decir, cuál de ellas es responsable de las circunstancias determinantes del resarcimiento de daños y perjuicios, o bien si fuesen ambas. En principio, una y otra Administración han participado, cada una en el ámbito de sus respectivas competencias, en la revisión del planeamiento que, en su caso, daría lugar a la indemnización, y con tal carácter ambas estarán obligadas a indemnizar, salvo que se acreditase que la causa determinante de la indemnización concurre en una sola de ellas, lo que sólo puede saberse después de tramitado el pleito, y de aquí la afirmación, que antes hacíamos, al decir que tan cuestión está directamente relacionada con el fondo del litigio. Razones éstas que justifican la actuación de los recurrentes al ejercitar simultáneamente su acción frente a ambas Administraciones con el fin de evitar sucesivas demandas con el riesgo de pérdida del derecho que ello podría conllevar, lo que, además, ha sido la causa determinante y razón última para la acumulación de ambos recursos, el seguido frente a la Comunidad de Madrid por la denegación expresa y el planteado contra el Ayuntamiento demandado por la desestimación presunta.» 3.° «En cuanto a la forma de contestar a la demanda por parte del Ayuntamiento de Madrid y de la Gerencia Municipal de Urbanismo, la Sala se ve precisada a reiterar lo que ya ha dicho en numerosas ocasiones, censurando la práctica deestos órganos administrativos al contestar las demandas con razones y argumentos no congruentes ni atinentes a las cuestiones planteadas, sino repetidos en cualquier pleito que verse sobre la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, con lo que se vulnera directamente lo dispuesto por los arts. 69.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 524 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Parece llegado el momento de que, a la vista de las razones expuestas por la Sala, los servicios jurídicos del Ayuntamiento de Madrid y de la Gerencia Municipal de Urbanismo cambien una práctica contraria a las normas procesales citadas, ya que tales escritos de alegaciones, como acertadamente apunta la representación de los demandantes en su escrito de conclusiones, resultan intrascendentes por responder con cuestiones que no tienen nada que ver con el pleito tramitado, de manera que su presentación no constituye, realmente, el cumplimiento del trámite concedido de contestación a la demanda sino una mera apariencia formal que, en definitiva, por responsabilidad de dichos servicios jurídicos, deja en situación de indefensión a estas Administraciones demandadas.» 4.° «Entrando, por fin, a dilucidar la cuestión de fondo planteada por los demandantes para decidir si concurren o no los supuestos previstos por el art. 87.2 del Texto Refundido de la vigente Ley del Suelo , la Sala ha de sostener la doctrina ya recogida en anteriores sentencias pronunciadas en otros recursos de contenido idéntico al presente. Así, en sentencias de fechas 30 de enero de 1990 (recursos 453/86 y 653/86) y 6 de marzo de 1990 (recurso 403/88), siguiendo la doctrina jurisprudencial, establecida por el Tribunal Supremo (Sala Cuarta) en sentencias de fechas 30 de junio de 1980, 24 de noviembre de 1981, 1 de febrero de 1982, 6 de julio de 1982, 25 de octubre de 1982 y 12 de mayo de 1987 , esta Sala ha declarado la improcedencia de indemnización alguna como consecuencia del cambio de planeamiento, llevado a cabo por la revisión de planes generales de ordenación, porque los propietarios de los terrenos, afectados por el nuevo planeamiento, no habían adquirido ningún derecho de contenido patrimonial, al no haberse iniciado la ejecución de los proyectos urbanísticos presentados, en su día, a la aprobación de la Administración y, consiguientemente, no haber soportado aquéllos carga alguna impuesta por la anterior ordenación, requisito imprescindible, según la citada jurisprudencia, para estimar que la modificación o revisión del plantemiento implica lesión de un derecho adquirido.» 5.° «Falta, pues, el presupuesto básico que legitime a los propietarios de los terrenos afectados por la nueva ordenación urbanística para reclamar una justa indemnización, al no haberse, siquiera, iniciado la ejecución del proyecto de urbanización según el Plan anterior, pero, además, tampoco se dan, en este caso, el resto de los requisitos, exigidos por el citado art. 87.2 de la Ley del Suelo , al no haberse producido la modificación o revisión de la ordenación de los terrenos antes de transcurrir los plazos previstos para la ejecución de los respectivos planes o programas, ya que no consta plazo alguno para la ejecución del anterior Plan de Ordenación Urbana de Ciudad Lineal y no existe en la Ley del Suelo ni en ninguno de sus Reglamentos un plazo general supletorio, antes bien la revisión, llevada a cabo por las Administraciones demandadas, obedeció a las razones extensamente expresadas en la Memoria del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, y concretamente, en relación con la zona donde se encuentran enclavados los terrenos propiedad de los demandantes, expuestas en el capítulo cuarto de dicha Memoria, en el que, en el apartado dedicado a "Morfología y Edificación; Zonificación y Sistemas Reguladores" (págs. 263 a 276) se justifica ampliamente la revisión de la ordenación de terrenos y construcciones para la regeneración de Ciudad Lineal, como ya se indicó, en la sentencia, antes aludida, que resolvió el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la propia parte demandante contra la aprobación de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, dictada por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, con fecha 24 de diciembre de 1988, en los autos 380/85.» 6.° «Tampoco cabe atribuir, en este supuesto, responsabilidad alguna a la Administración municipal demandada en la inejecución del anterior Plan de Ordenación Urbana de Ciudad Lineal en relación con los terrenos propiedad de los demandantes, pues si bien es cierto qué éstos fueron cumpliendo los sucesivos trámites exigidos por dicha Administración para ejecutar el proyecto representado de urbanización de aquellos terrenos, las sucesivas suspensiones motivadas por la elaboración de planes urbanísticos determinaron la dilación en el tiempo de la aprobación del Estudio de Detalle, que no llegó a aprobarse definitivamente como consecuencia del proceso de elaboración de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, en la que se redujo la edificabilidad anterior, lo qué impide estimar que si la ejecución del anterior Plan o Programa no se llevó a cabo fuese por causas imputables a la Administración municipal, sino que, antes bien, se debió a no haberse presentado por los promotores la documentación adecuada y pertinente, lo que exigió reiterados requerimientos en tal sentido, y a la causa legal establecida, con carácter general, por los arts. 27 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y 117 a 122 del Reglamento de Planeamiento.» 7 .° «Por las razones expuestas en los apartados precedentes, debe declararse que los actos recurridos son ajustados a Derecho y, en consecuencia, procede la íntegra desestimación de los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra aquéllos, si bien, al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes, a pesar de la incorrecta actuación procesal de la representación de las Administraciones municipales demandadas, no debe hacerse pronunciamiento respecto de las costas procesales causadas, como establece el art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .»

Contra dicha sentencia interpuso la parte actora recurso de apelación, que fue admitido enambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 7 de octubre de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan, en lo esencial, los que contiene la sentencia apelada.

La parte apelante ha reiterado en la presente alzada, básicamente, las extensas alegaciones vertidas en su escrito de demanda, como fundamento de la pretensión impugnatoria y declarativa de responsabilidad de las Administraciones autonómica y municipal codemandadas que en la misma se ejercitaba, tendente en definitiva a obtener el resarcimiento de los daños y perjuicios que alegan haber sufrido los recurrentes como consecuencia del cambio de planeamiento urbanístico producido por la aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, de fecha 7 de marzo de 1985, cuya pretensión indemnizatoria se deduce al amparo de lo dispuesto en el art. 87.2 de la Ley del Suelo y con base en el quebranto económico que se alega haber sufrido por los demandantes, en su calidad de propietarios de dos parcelas comprendidas en la manzana urbana señalada como A-12 del Plan Ciudad Lineal, habida cuenta que el aludido cambio de planeamiento supone una disminución de la edificabilidad que permitía el precedente planeamiento, la cual la propia parte actora cifra en 2.676 metros cuadrados.

Los motivos de impugnación de los actos recurridos en este proceso, denegatorios de la petición formulada por los actuales apelantes a ambas Administraciones demandadas para el reconocimiento de la expresada responsabilidad patrimonial de las mismas, se centran esencialmente en la supuesta existencia de negligente y dilatoria actuación de la Corporación municipal demandada, en la tramitación del expediente a que dio lugar la presentación del Proyecto de Estudio de Detalle, referente a la aludida manzana en que se encuentran ubicados los solares de su propiedad, la que tuvo lugar en 10 de julio de 1974, no llegando a ser aprobado definitivamente dicho instrumento de planeamiento, pese a que se ajustaba en su ordenación volúmenes al planeamiento a la sazón vigente y que no era otro que el Plan de Ordenación de Ciudad Lineal de 1970, a causa de diversas vicisitudes administrativas que dieron lugar a que quedase definitivamente frustrado por la iniciación y ulterior aprobación definitiva de la revisión del Plan General de 1985; de donde deducen los actores que concurre en su favor el supuesto del citado art. 87.2 de la Ley del Suelo , último inciso, al haberse ocasionado una disminución de las posibilidades urbanísticas de sus parcelas, concretamente de los volúmenes edificables de las mismas, por causas sólo imputables a la Administración actuante, concretamente al Ayuntamiento de Madrid.

Las alegaciones formuladas por la parte apelante en esta segunda instancia no desvirtúan la fundamentación de la sentencia apelada anteriormente transcrita, en la que ya se argumenta la improcedencia de actuar de la pretensión que constituye el objeto jurídico del actual proceso, sin que sea necesario repetir las consideraciones que la sentencia contiene en debido acatamiento del principio de economía procesal, bastando con agregar, en corroboración de las mismas, lo que seguidamente se consigna.

En primer término, del conjunto de alegaciones de las partes y examen del expediente administrativo se desprende concluyentemente que si el Estudio de Detalle a que se ha hecho anterior alusión no llegó a aprobarse definitivamente, pese al considerable lapso de tiempo transcurrido desde su presentación hasta la aprobación inicial de la revisión del Plan General de 1983 con la correspondiente suspensión de la tramitación del expediente, no se debió a causas exclusivamente atribuibles a indebida actuación dilatoria de la Corporación demandada, sino a un conjunto de circunstancias a las que no fue ajena la actuación poco diligente de los promotores de dicho Estudio de Detalle. Basta para justificar este aserto con poner de relieve que desde que una sociedad mercantil (persona jurídica por cierto distinta de los actuales recurrentes), presentó en el Ayuntamiento el Proyecto de Estudio de Detalle tantas veces aludido en 10 de julio de 1974 (el que fue aprobado inicialmente en 23 de julio de 1976), hasta que en 13 de junio de 1983 se presentó un nuevo Proyecto de Estudio de Detalle (lo cual implicaba el abandono o desistimiento, al menos implícito, del anteriormente propuesto), fueron reiterados los sucesivos requerimientos municipales para la presentación de nuevos documentos que se consideraban necesarios para la virtualidad del proyecto presentado, los que la entidad promotora no siempre cumplió con premura sino, en ocasiones, con considerable retraso; como también debe tenerse presente que la iniciación del trámite del Plan Especial denominado «Villa de Madrid», en 1978, dio lugar a una justificada suspensión del procedimiento de aprobación de aquel Estudio de Detalle, así como a nuevos requerimientos delAyuntamiento con la finalidad de que los promotores del mismo realizaran actuaciones complementarias.

En segundo lugar, que la parte demandante no recurrió oportunamente ninguno de los numerosos actos producidos en el expediente, que necesariamente implicaban dilación del mismo para efectuar actuaciones que, a falta de recursos contra aquellos actos, hay que considerar justificadas en virtud del principio de presunción de legalidad de los actos administrativos; como tampoco denunció la mora respecto de las omisiones de resolución de posibles y no concretadas peticiones por su parte, denuncias que pudo y debió formular si estimaba que el expediente sufría los retrasos injustificados que ahora invoca en términos generales.

Por último, que la parte actora, a más de no concretar en su demanda ni haber probado específicamente en autos los perjuicios o quebrantos económicos sufridos, cuyo derecho a ser indemnizados pretende se declare, o al menos las bases para su determinación, tampoco ha demostrado que concurra ninguno de los supuestos de aplicación del expresado art. 87 de la Ley del Suelo , puesto que la ejecución del Estudio de Detalle de que se trata no había comenzado, ni siquiera se había producido su aprobación definitiva, y, según se ha argumentado anteriormente, tal aprobación no se produjo por causas que sean «imputables» a la Administración.

No cabe olvidar que el art. 76 y el apartado 1 del repetido art. 87 con sus concordantes de la Ley del Suelo , consagran como principio general que la ordenación del uso de los terrenos no conferirá derechos a los propietarios a exigir indemnización, por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística y que, por ende, los supuestos previstos en el párrafo 2 del mismo artículo tiene carácter excepcional y son, por ello, de interpretación estricta.

Conviene recordar, para la debida resolución de las cuestiones litigiosas, la doctrina jurisprudencial consagrada, entre otras muchas, en las sentencias de 14 de junio de 1983, 10 de abril de 1985 y 14 de abril de 1992, de un lado; y, de otra parte, las de 23 de septiembre de 1980 y 12 de mayo de 1987.

En consecuencia, con base en las precedentes consideraciones y las demás que contiene la sentencia apelada, procede desestimar el presente recurso de apelación y confirmar íntegramente la misma, sin que se estime procedente hacer especial condena al pago de las costas procesales a tenor de lo que dispone el art. 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por doña Carolina y don Felix , contra la sentencia de fecha 23 de mayo de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en la primera instancia de este proceso, confirmando la sentencia recurrida en todas sus partes, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales.

ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Miguel Pastor López.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado don Miguel Pastor López, Ponente que ha sido para la misma, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, de lo que yo la Secretaria certifico.