STS, 10 de Octubre de 1992
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| ECLI | ES:TS:1992:17585 |
| Fecha de Resolución | 10 de Octubre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.176.-Sentencia de 10 de octubre de 1992
PONENTE: Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia de construcción.
NORMAS APLICADAS: Ley del Suelo, texto refundido de 1976; Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978 .
DOCTRINA: Es harto conocida la protección que la Ley del Suelo, texto refundido de 1976, ha
venido dispensando al suelo urbanizable no programado con base en el art. 85, y, más aún, al suelo
no urbanizable, al que contempla, en el art. 86, en sus dos clases, según esté clasificado así por el
Plan General o se derive tal clasificación por aplicación del art. 81, que, para los municipios que
carecen de Plan General, establece dos clases de suelo: el urbano, que son los que tienen los
requisitos del art. 78, y el no urbanizable, constituido residualmente por todos los demás espacios
del término municipal. Este último es el caso del término municipal de El Brull, en el que se
aplicaba el Plan Especial del Parque del Montseny, de 26 de julio de 1977, en territorio de la
provincia de Barcelona, y la Orden Ministerial, de 26 de enero de 1978, en el territorio de la provincia
de Gerona, que se remitía al art. 85 de la Ley del Suelo , hasta que en 31 de marzo de 1979 se
incorporó al texto de aquel Plan Especial la citada Orden, conformándose así una única normativa
para todo el ámbito del Plan Especial del Montseny, tanto barcelonés como gerundense.
En la villa de Madrid, a diez de octubre de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representada y defendida por el Letrado de sus servicios jurídicos, doña Mónica y don Jose Ramón , representados por la Procuradora doña Concepción Hoyos Moliner, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la sentencia dictada en 30 de noviembre de 1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , en recurso sobre licencia de construcción.
Es Ponente el Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso núm. 407/87, promovido por doña Mónica y don Jose Ramón
, y en el que ha sido parte demandada la Diputación de Barcelona sobre licencia para construir un bar-restaurante.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 30 de noviembre de 1989, en la que aparece el fallo, que dice así: "Fallamos: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Diputación Provincial de Barcelona contra la denegación presunta del recurso de alzada, interpuesto contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo, de 30 de noviembre de 1985, por el que se aprobó la solicitud de obras para la construcción de un bar- restaurante en el término municipal de El Brull, acuerdo que anulamos por no ser conforme a Derecho.
El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.º La Diputación Provincial de Barcelona impugna el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Barcelona, de 20 de noviembre de 1985, que aprobó la solicitud de obras formulada por Jose Ramón , para la construcción de un bar-restaurante en el término municipal de El Brull; asimismo, impugna la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra el anterior acuerdo, solicitando la nulidad del acuerdo referido, así como la demolición de lo construido. 2° Alega la parte recurrente que la licencia tiene por objeto la realización de obras para la construcción de un bar-restaurante en un paraje del Plan Especial del Parque Natural del Montseny, remitiendo el Ayuntamiento la solicitud de la licencia a la Comisión Provincial de Urbanismo para que la tramitara conforme al art. 44 del Reglamento de Gestión Urbanística . La Diputación Provincial informó dicha licencia negativamente por las mismas causas por las que ahora la impugna; así, señala que el proyecto de obras incumple los arts. 29 y 75 del texto refundido del Plan Especial , artículos que sólo permiten obras que no superen el doble del volumen existente, en el momento de aprobarse ese Plan Especial, y prohiben, en todo caso, la realización de cualquier construcción a una distancia inferior a 25 metros -en unos casos- o a los metros -excepcionalmente- de la arista exterior de cualquier carretera. 3.° La Generalidad de Cataluña contesta que la zona en la que se solicitó la licencia está calificada como zona de equipamiento B y permitido el uso hotelero conforme al art. 76 de las Normas Urbanísticas y que se pueden realizar obras de conservación y mejora con las posibilidades de ampliación señaladas en el art. 29.2 de las mismas normas. 4.º Examinada por la Sala toda la documentación obrante en autos, se constata lo siguiente: 1) El suelo sobre el que recae la licencia está recogido en el Plan Especial del Parque Natural del Montseny, y concretamente en el plano normativo núm. 4, con la letra B, que corresponde a la zona de equipamiento tipo B, según el art. 73 de las Normas Generales del Plan Especial . Conforme el art. 76 de las mismas normas entre los usos admitidos para la zona de equipamientos, tipo B, figura con el núm. 1 el hotelero, que comprende hostales, restaurantes, bares, albergues rurales, "picnics" o similares. Asimismo, conforme a la zonificación del Plan Especial, la zona de autos aparece recogida con una letra F, que se corresponde con edificación existente y por ello con posibilidades de obras de conservación, mejora y ampliación, conforme a lo previsto en el art. 29 de las normas urbanísticas. 2) Ahora bien, la Orden Ministerial, de 26 de enero de 1978 , que fue la que aprobó definitivamente el Plan Especial del Parque Natural del Montseny, acordó, entre otras, las siguientes certificaciones: Con el número primero, "todos los terrenos comprendidos en el ámbito del parque y del preparque conservan la clasificación actualmente vigente que, en ausencia de planeamiento, ha de ser entendida como no urbanizable... En tanto no existan otros documentos de ordenación que el presente plan no podrán realizarse otras construcciones que las que señala la limitación 2.a del art. 85 de la Ley del Suelo , previa su autorización, en su caso, siguiendo el procedimiento que dicho precepto exige, y con las limitaciones que en el mismo se establecen o con las mayores que se deriven de la aplicación de la normativa del Plan Especial..." 3) Los terrenos a los que se refieren los presentes autos están situados en el área de parque y dada la ausencia de planeamiento han de entenderse como no urbanizables. 5.° En virtud de lo anteriormente expuesto, debemos concluir que hay una contradicción, respecto al tema que nos ocupa, entre lo dispuesto en la aprobación definitiva y las prescripciones de las Normas Urbanísticas; contradicción que -lógicamente- deberemos resolver a favor de lo dispuesto en el documento que recoge la aprobación definitiva, ya que es este acto de aprobación definitiva el que confiere eficacia y fuerza ejecutiva al Plan, conforme al art. 132 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y reiterada jurisprudencia (así sentencias del Tribunal Supremo, de 22 de mayo de 1962, 22 de enero de 1976 y 13 de enero de 1978 , entre otras) y el que en el ejercicio de la potestad de fiscalización que le otorga el art. 41 de la Ley del Suelo y 132 del Reglamento de Planeamiento puede introducir las prescripciones u observaciones pertinentes. Así, la misma Orden Ministerial citada ordenaba revisar la Normativa del Plan Especial para reflejar las modificaciones consignadas; si ello se llevó a cabo, es algo que excede de las pretensiones del presente proceso, y lo que queda claro es que, conforme a lo expuesto para tramitar la licencia solicitada, había que acudir al art. 85.2 de la Ley del Suelo . Pues bien, conforme a este artículo, únicamente pueden ser autorizadas las construcciones destinadas a explotaciones agrícolas, las edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social y los edificios aislados destinados a vivienda familiar en lugares en los que no exista posibilidad de formación de un núcleo depoblación y no estando el supuesto de autos -construcción de un bar-restaurante- incluido en ninguno de los anteriores procedía la denegación de la licencia, por lo que, consecuentemente, habrá que estimar el recurso planteado. 6.° No hay mérito para efectuar un especial pronunciamiento sobre las costas causadas.
Contra dicha sentencia, las partes actoras interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando, por turno, correspondiera, fue fijado a tal fin el día 7 de octubre de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan, en lo sustancial, los de la sentencia apelada.
La Diputación de Barcelona formuló en 24 de febrero de 1986 un recurso de alzada contra un acuerdo, de 20 de noviembre de 1985, adoptado por la Comisión Provincial de Urbanismo de dicha ciudad, en virtud del cual se aprobaba, de conformidad con los arts. 85 y 86 de la Ley del Suelo , la solicitud de autorización de obras formuladas por don Jose Ramón para la construcción de un bar-restaurante en el lugar conocido por Collformic, en el término municipal de El Brull, que había de ser tramitada por el Ayuntamiento, según el procedimiento que señala el art. 44 del Reglamento de Gestión. El recurso de alzada fue desestimado por silencio administrativo, lo que propició la apertura de la vía jurisdiccional a la Diputación de Barcelona. La sentencia de instancia ha estimado el recurso entablado por aquélla y ha sido apelada por la Generalidad de Cataluña y por don Jose Ramón , en cuanto propietario del edificio levantado al amparo de la licencia otorgada por el Ayuntamiento tras la autorización de la Comisión Provincial de Urbanismo, y por su esposa doña Mónica , en cuanto titular del negocio de hotel restaurante instalado en el mismo.
La discrepancia de la Generalidad respecto a la sentencia se centra en que la normativa de aplicación al caso que nos ocupa es la del Plan Especial del Parque Natural del Montseny, aprobado definitivamente para la zona de la provincia de Barcelona de dicho parque, en acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo, de 26 de julio de 1977, que permitía en la zona de equipamiento de tipo B la habilitación para usos de carácter público o interés colectivo de edificios rurales aislados, masías o similares ya existentes, mediante obras de conservación o mejora o ampliación para usos de vivienda o agropecuarios, y mediante obras de conservación o mejora para construcciones dedicadas a la hostelería, como bares, restaurantes, albergues o similares, sin que se admitiera ninguna nueva edificación para el nuevo uso del edificio rural preexistente. Por ello - sigue diciendo la Generalidad-, no debe ser de aplicación la Orden Ministerial de 26 de enero de 1978, que introdujo una modificación del Plan para la zona del parque natural del Montseny existente sobre territorio de la provincia de Gerona. Por su parte, la obra apelante suscribe idéntico razonamiento que la Generalidad, añadiendo que, aunque a priori parece razonable la argumentación de la sentencia al haber aplicado la Orden Ministerial de 26 de enero de 1978, sin embargo no es así, ya que su aplicación recae sólo sobre territorio del Montseny en la provincia de Gerona, y, por otro lado, la concesión de la licencia municipal se otorgó tras la tramitación establecida en el art. 44 del Reglamento de Gestión.
Tales argumentos, no obstante, no poseen la fuerza revocatoria pretendida por las partes apelantes respecto a la sentencia de instancia. En cuanto a la normativa a aplicar, ciertamente el Plan Especial del Parque Natural del Montseny fue aprobado por la Comisión Provincial de Barcelona con fecha 26 de julio de 1977, en cuanto se refiere a ese ámbito provincial, "sin perjuicio de la resolución que por el ministro pudiera adoptarse en el ejercicio de su competencia, por lo que se refiere al ámbito de la provincia de Gerona, que, en caso de discrepancia con este acuerdo, daría lugar a que en plazo de dos meses se verificasen las modificaciones necesarias por la Diputación de Barcelona". Y, efectivamente, unos meses después, concretamente el 26 de enero de 1978, aparece la Orden Ministerial, que dice que la normativa aplicable al parque en la provincia de Gerona sería el art. 85 de la Ley del Suelo con las limitaciones que en el mismo se establecen o con las mayores que se deriven de la aplicación de la normativa del presente Plan Especial. En consecuencia, la Diputación de Barcelona, en sesión de 31 de marzo de 1979, incorporó al texto normativo del plan la Orden Ministerial en cuanto a la provincia de Barcelona, con lo que es indiscutible que, desde tal fecha, había una única normativa para todo el ámbito del Plan Especial del Montseny tanto en su vertiente barcelonesa como gerundense.
Es harto conocida la protección que la Ley del Suelo, texto refundido de 1976, ha venido dispensando al suelo urbanizable, no programado con base en el art. 85, y más aún al suelo no urbanizable, al que contempla en el art. 86 en sus dos clases, según esté clasificado así por el Plan General, o se derivetal clasificación por aplicación del art. 81, que para los municipios que carecen de Plan General de Ordenación Urbana establece dos clases de suelo: el urbano, que son los que tienen los requisitos del art. 79, y el no urbanizable, constituido residualmente por todos los demás espacios del término municipal. Este último es precisamente el caso del término municipal de El Brull en la época de la concesión de la autorización combatida, según manifiestan todas las partes litigantes, ya que no existía más plan que el del Parque del Montseny, de manera que, además de las limitaciones del art. 85, tiene las del art. 86, y por ello no podrán ser dedicados a utilizaciones que impliquen transformación de su destino o naturaleza o lesionen el valor específico que se quiera proteger. Se recoge con ello el interés protector del legislador manifestado en la Ley de 2 de mayo de 1975 sobre espacios naturales protegidos, interés que se potencia ahora en los arts.. 5, 6 y 7 de la vigente Ley del Suelo, de 25 de julio de 1990; en los 15, 16 y 17 del texto refundido, de 26 de junio de 1992, y muy específicamente en la reciente Ley de 5 de junio de 1992 que regula este tipo de suelo no urbanizable. Es de toda evidencia que nunca debió ser otorgada la autorización objeto de este litigio, por la Comisión Urbanismo de Barcelona, ya que no aparecían justificados en modo alguno los requisitos que el art. 85 de la anterior Ley del Suelo establecía. Pero es que, como dice ahora en sus alegaciones la Diputación de Barcelona, ni siquiera podía otorgarse la autorización por aplicación estricta de la normativa aprobada en 26 de julio de 1977, ya que, como ha quedado acreditado a través de la prueba practicada en los autos, el edificio que se ha construido no es una obra de conservación ni de mejora, ni siquiera de ampliación, aunque esta última tampoco amparaba la erección del establecimiento de bar restaurante, a tenor de los arts. 76 y 29 del Plan Especial, sino que es una obra de edificación de nueva planta tras el derribo de los muros ruinosos o semirruinosos de la anterior edificación allí existente. Y tales obras de nueva planta estaban prohibidas por el art. 75.
La anteriormente expuesto y razonado propicia un pronunciamiento desestimatorio de las apelaciones entabladas contra la sentencia de instancia, cuya judicial resolución debemos mantener en su fallo estimatorio del recurso.
No se aprecian motivos específicos a tenor del art. 131 de la Ley de la Jurisdicción para un particular pronunciamiento en cuanto a costas.
Que desestimando, como desestimamos, los recursos de apelación entablados por la Generalidad de Cataluña y por la Procuradora Sra. Hoyos Moliner, en la representación que ostenta, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 30 de noviembre de 1989 , en el recurso 407/87, debemos confirmar y confirmamos la meritada sentencia; sin expresa condena en las costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Pedro Esteban Álamo.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretaria, certifico. María Fernández Martínez.- Rubricado.
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