STS, 22 de Enero de 1992
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1992:16970 |
| Fecha de Resolución | 22 de Enero de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 187.-Sentencia de 22 de enero de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia de obras. Suspensión de su otorgamiento: Ámbito de aplicación.
NORMAS APLICADAS: Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Reglamento de Planeamiento. Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 15 de abril de 1988,2 de febrero de 1989 y 16 de mayo
de 1990.
DOCTRINA: Debe excluirse del ámbito de los efectos previstos en el art. 121.1 del Reglamento de
Planeamiento los supuestos en los que en el momento de la suspensión haya transcurrido ya el
lapso de tiempo necesario para que se produzca el silencio positivo, aunque no se haya formulado
denuncia de la mora y, concretamente, tratándose de obras mayores, respecto de aquellas
solicitudes presentadas al menos tres meses antes de la suspensión
En la villa de Madrid, a veintidós de enero de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Jose Ángel , representado por el Procurador don Santos de Gandarillas Carmona, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Valencia, con la representación del Procurador don Luis Pulgar Arroyo, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 26 de octubre de 1989, por la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana; en recurso sobre demolición de obras.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso núm. 877 y 1.809/1984 acumulados, promovido por don Jose Ángel y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Valencia, sobre demolición de obras.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 26 de octubre de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: 1) Desestimar los recursos contencioso-administrativos interpuestos por don Jose Ángel contra Resolución de la Alcaldía de Valencia de fecha 8 de junio de 1984 (núm. 9.248) y contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición deducido contra la anterior(recurso 877/1984) y contra acuerdo de la Comisión Permanente Municipal de fecha 9 de febrero de 1984 y contra resolución de la Alcaldía de fecha 16 de mayo de 1984 (núm. 7.686) y el acuerdo de la Comisión Municipal Permanente que ratificaba dicha resolución, y el acuerdo de la propia Comisión de fecha 26 de julio de 1984 que desestimaba recurso de reposición deducido contra los anteriores, sobre denegación de expedición de licencias de obras y concesión de licencia de actividad, requerimiento de demolición y orden de suspensión de actividad; y 2) no efectuar expresa imposición de costas».
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera fue fijado a tal fin el día 10 de enero de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos jurídicos
Mediante la impugnación de varios actos administrativos, se ha discutido en estos autos, en lo fundamental, la procedencia del otorgamiento de las licencias de obras y de apertura correspondientes a una "pista de patinaje e instalaciones complementarias (servicios, vestuarios, duchas y bar)» y sobre esta base las cuestiones planteadas han girado en torno a los siguientes temas:
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Trascendencia que para las mencionadas licencias pueda tener la incoación de un expediente de declaración de conjunto histórico.
-
Afectación en su caso de las peticiones de tales licencias por la suspensión del otorgamiento de licencias.
Examinando ante todo las cuestiones planteadas desde el punto de vista del patrimonio histórico será de indicar:
-
Que el edificio litigioso se emplaza "dentro de una de las zonas afectadas por la resolución de la Dirección General del Patrimonio Artístico, Archivos y Museos por la que se acuerda tener por incoado expediente de declaración de conjunto histórico artístico a favor de seis zonas de la ciudad de Valencia» -certificación aportada para mejor proveer.
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Que con arreglo a la disposición transitoria sexta , 1 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español , los efectos de los expedientes incoados con anterioridad a la entrada en vigor de dicha ley, se regirán por la normativa en virtud de la cual han sido iniciados, lo que en el supuesto que se contempla conduce a la aplicación de la Ley de 13 de mayo de 1933 .
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Que del art. 17 de la Ley de 1933 deriva que la mera iniciación del expediente -hoy art. 11.1 de la Ley 16/1985 - provoca una congelación del edificio o conjunto como medida cautelar que impide la realización de obras sin la preceptiva autorización administrativa - art. 23 de la Ley de 1933.
Y sobre esta base importa advertir que el hecho de que la tramitación del expediente se prolongue más de seis meses - art. 61.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo - o más de dos años -art. 27 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 8." del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre - no implica obstáculo para la aplicación del régimen jurídico mencionado:
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El transcurso del plazo de seis meses previsto en el art. 61.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , sin que se haya producido resolución, no determina la extinción de los efectos de la incoación del expediente, pues dicho plazo no es de caducidad como recientemente ha destacado esta Sala en la Sentencia de 17 de octubre de 1991 dictada en apelación extraordinaria en interés de la ley.
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Los efectos de la mencionada medida cautelar se producen a lo largo de todo el tiempo que dura la tramitación del expediente, sin que sea de aplicación el plazo de dos años propio de la suspensión del otorgamiento de licencias - arts. 27 del texto refundido de la Ley del Suelo y 8.° del Real Decreto-ley 16/1991, de 16 de octubre - y ello en razón de la diferencia sustancial que separa ambas figuras: Mientras que esta última impide la obtención de la licencia durante dicho plazo, la medida cautelar del art. 17 de la Ley de 1933 no provoca tal imposibilidad y da lugar meramente a la necesidad de obtener la autorización de la Administración competente en el ámbito del patrimonio histórico.
Ya más concretamente será de subrayar que la obtención de la autorización administrativanecesaria para la realización de obras en el ámbito de los conjuntos histórico-artísticos, ha de reputarse presupuesto necesario para la posterior obtención de la licencia municipal dada la trascendencia de aquéllos para la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal: Así lo declara hoy expresamente el art. 23.1 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y ésta es también la solución que inspira la vieja Ley de 13 de mayo de 1933 . En esta línea ha de subrayarse:
-
La importancia de las competencias que en el ámbito del Patrimonio Histórico corresponden a los municipios - arts. 101.2.j) del Texto Refundido de 24 de junio de 1955 y hoy 25.2.e) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local - ha dado lugar a que se les encomiende una "acción enérgica» en la defensa de los conjuntos histórico-artísticos: Esta es la terminología de la Orden Ministerial de 20 de noviembre de 1964 -apartado 14 - que se destaca, no obstante su rango, en razón de que su contenido acierta a reflejar el sentido de nuestro ordenamiento jurídico en relación con el directo interés municipal en la materia.
-
Es clara la íntima conexión de la protección del patrimonio histórico con la ordenación urbanística, hasta el punto de que pueden llegar una coincidencia o fusión a virtud de la formación de Planes especiales - arts. 17 y 18 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 77 y 78 del Reglamento de Planeamiento y hoy art. 20.1 de la Ley 16/1985 , lo que implica que cuando todavía no se ha llegado al Plan especial, el Ayuntamiento ha de velar, incluso más enérgicamente, por aquella protección, lo que se logra mediante la previa exigencia de la autorización administrativa correspondiente -en esta línea, hoy, art. 20.3 de la Ley 16/1985 , ya citada.
Así lo ha declarado esta Sala en la Sentencia de 21 de enero de 1992.
Y así las cosas, será de añadir:
-
Que lo expuesto afecta no sólo a las licencias de obras sino también a las de actividades, dado que el art. 26 de la Ley de 1933 advierte de la imposibilidad de destinar los edificios que caen bajo su imperio a fines que por la Administración competente se estimen incompatibles con su valor y significación artística o histórica.
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Que las llamadas licencias provisionales del art. 58.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo han de tenerse también por incluidas en la normativa que se viene examinando, habida cuenta de la finalidad de ésta.
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Que en último término, el art. 178.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo impide la obtención de la licencia por silencio administrativo positivo en tanto no se haya producido la autorización administrativa prescrita por la normativa del patrimonio histórico.
De todo ello deriva la improcedencia de otorgar las licencias litigiosas en tanto no se haya obtenido la autorización necesaria en el ámbito del patrimonio histórico, pero al propio tiempo todo ello implica que la no solicitud de esta autorización no es fundamento bastante para la denegación de tales licencias, debiendo dar lugar este dato negativo meramente a un requerimiento para la subsanación de la deficiencia.
En consecuencia resultará procedente una estimación parcial de la apelación con anulación de las actuaciones administrativas a fin de que se produzca el requerimiento mencionado.
Ya en último término habrá que examinar la cuestión relativa a la suspensión del otorgamiento de licencias, cuestión esta cuya relevancia resulta escasa después de lo que se ha indicado y dado que el procedimiento que dio lugar a tal suspensión ya ha concluido.
No obstante, será preciso estudiar el tema para un completo examen de las alegaciones de las partes.
Ciertamente la suspensión del otorgamiento de las licencias afecta a las solicitadas con anterioridad a la fecha de la adopción de la medida art. 121.1 del Reglamento de Planeamiento-. Pero la dificultad estriba en determinar si esa afectación se refiere a todas las solicitudes o sólo a las presentadas en los últimos tres meses.
Ya en este punto será de recordar que el ordenamiento jurídico constituye una unidad y por ello los preceptos que le dan expresión no pueden ser interpretados aisladamente: Han de ponerse en relación con las demás normas que con ellos conviven -este es el "contexto» al que se refiere el art. 3.º 1 del títulopreliminar del Código Civil .
En esta línea, el art. 121.1 del Reglamento de Planeamiento ha de interpretarse teniendo en cuenta el art. 9.° del Reglamento de Servicios y más concretamente la regulación que contiene del silencio positivo en materia de licencias. Y así las cosas, resulta:
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Que la naturaleza de la licencia como acto declarativo de derechos implica que la regla general del art. 121.1 del señalado Reglamento ha de encontrar excepción en aquellos casos en los que el juego del silencio positivo haya dado lugar a la obtención de la licencia, pues no puede atribuirse a la suspensión virtualidad bastante para revocar actos declarativos de derechos.
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Por otra parte, la Administración tiene el deber de resolver sobre las peticiones que se le dirigen -art. 219 del Texto Refundido, en lo que el ámbito urbanístico se refiere-. Y puede ocurrir que el administrado, confiando en que la Administración cumplirá dicho deber, se haya abstenido de acudir a la Comisión Provincial de Urbanismo -u órgano equivalente- denunciando la mora. No sería razonable hacer de peor condición a este administrado confiado que al más avisado que formuló aquella denuncia.
En consecuencia habrá que excluir también del ámbito de los efectos previstos en el art. 121.1 del Reglamento de Planeamiento los supuestos en los que en el momento de la suspensión haya transcurrido ya el lapso de tiempo necesario para que se produzca el silencio positivo, aunque no se haya formulado la denuncia de la mora.
Concretamente y tratándose de obras mayores -art. 9.º 1.5.º y 7.º del Reglamento de Servicios- tal plazo es de tres meses. La conclusión será, pues, que la suspensión del otorgamiento de licencias surte sus efectos interruptivos sobre todas las peticiones formuladas con anterioridad, salvo que aquéllas hayan sido presentadas al menos tres meses antes de la suspensión -sentencias de 15 de abril de 1988, 2 de febrero de 1989, 16 de mayo de 1990, etc.
Pero ello es siempre sobre la base de que estos tres meses hayan transcurrido en términos tales que estuviera despejada la tramitación y resolución de la instancia solicitando la licencia, lo que aquí no ocurre pues todavía el 19 de mayo de 1983 se estaban subsanando deficiencias -folio 37 del expediente- cuando ya el 20 de abril anterior se había producido la suspensión -folio 36 del expediente.
Sin que en último término resulte necesario estudiar el tema de la posibilidad de otorgar las licencias al amparo del inciso final del art. 120.1 del Reglamento de Planeamiento habida cuenta, por un lado, de lo que se ha indicado en el fundamento anterior y, por otro, de que acordaba la interrupción del procedimiento
de la licencia litigiosa en aplicación de la suspensión mencionada -folio 72 bis del expediente tal interrupción devino firme y consentida.
Procedente será por consecuencia de todo lo razonado una estimación parcial de la apelación con anulación únicamente de la denegación de las licencias litigiosas decidida el 9 de febrero de 1984 -folio 93 del expediente- y de la orden de demolición de 16 de mayo de 1984 -folios 106 y 117 del expediente- por resultar procedente con carácter previo el requerimiento municipal para la obtención de la autorización administrativa necesaria, en virtud de las exigencias de la normativa del Patrimonio Histórico invocada ya en los fundamentos segundo a quinto de esta sentencia.
No se aprecia base para una expresa imposición de costas art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional.
En atención a lo expuesto,
Que estimando en parte el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Jose Ángel contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 26 de octubre de 1989 , con revocación parcial de esta sentencia y estimación también parcial de los recursos contencioso-administrativos en que recayó, debemos anular y anulamos la denegación de las licencias litigiosas decidida el 9 de febrero de 1984 -folio 93 del expedientey la orden de demolición de 16 de mayo de 1984 -folios 106 y 117 del expediente- a fin de que con carácter previo se requiera al hoy apelante para que solicite la autorización administrativa prevista en la normativa del patrimonio histórico recogida en los fundamentos segundo a quinto de esta sentencia, procediendo después con arreglo a derecho, confirmando la sentencia impugnada, en cuanto no resulta afectado por los pronunciamientos anteriores, sin hacer una expresa imposición de costas.ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCION LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos humilde.-Mariano de Oro Pulido López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente, de lo que como Secretaria certifico.-M.ª Dolores Mosqueira Riera.-Rubricado.
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