STS, 28 de Enero de 1992

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Albacete, actualmente el Tribunal Superior de Justicia de Albacete, se ha seguido el recurso núm. 1142/1988, promovido por la Asociación de Empresas de Construcción y Afines de la provincia de Cuenca y en el que ha sido parte demandada la Diputación de Cuenca, sobre desestimación de peticiones relativas al reconocimiento de derechos a favor de contratas de obras.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 6 de noviembre de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso interpuestopor el Procurador don Manuel Cuartero Peinado, en nombre y representación de la Asociación de Empresas de la Construcción y Afines de la provincia de Cuenca, contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno de la Excma. Diputación Provincial de Cuenca de 26 de abril de 1988 y la desestimación por silencio de la reposición contra él formulada; todo ello sin costas».

La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "Primero: La Asociación Provincial de Empresarios de la Construcción y Afines de Cuenca (APYMEC) impugna por este recurso el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de la Excma. Diputación Provincial de Cuenca de 26 de abril de 1988 que en respuesta a su escrito de 27 de septiembre de 1987 por el que exponía a la Corporación los problemas que las empresas constructoras teman pendientes con la corporación, soluciones que, a su juicio, debían dárseles y solicitaba la adopción de determinadas medidas, que en sesión declarada de urgencia, acordó aceptar el contenido del informe emitido por el Secretario de la Corporación, que rechazaba las soluciones propuestas y se le diera traslado del mismo; solicitando en su escrito de demanda una sentencia que anulando dicho acuerdo haga determinadas declaraciones y reconocimientos de derechos, a favor de los contratistas de obras. Frente a estas pretensiones la Corporación demandada opone como excepciones formales la inadmisibilidad del recurso por inexistencia de acto administrativo susceptible de impugnación a tenor de los arts. 81 y 82 en relación con el 37 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , así como por falta de legitimación de las sociedades recurrentes por aplicación de los arts. 82.6, 32 y 28.1.a) y b) de la Ley Jurisdiccional y 23 de la Ley de Procedimiento Administrativo , y subsidiaria y alternativamente su desestimación, rechazando, en cuanto al fondo, todas las pretensiones deducidas. Segundo: Alternando el orden de las invocaciones que la Corporación demandada hace de las excepciones formales que opone, deberá examinarse en primer lugar la pretendida falta de legitimación de la sociedad actora en relación con las pretensiones que formula; siendo evidente a este supuesto la improcedencia de la excepción formulada no sólo por el criterio espiritualista que en aplicación del principio de tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24.1 de la CE debe presidir toda interpretación de las normas, que, como el art. 28.1 de la LJCA puedan restringirlo, tal como ha venido pronunciándose la doctrina jurisprudencial, de la que es exponente la Sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de febrero de 1987 y que hoy se reconoce expresamente por los arts. 11.3 y 7.3 de la LOPJ en cuanto a protección de los intereses colectivos, para las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para su defensa y promoción, sino por la propia actuación de la Diputación de Cuenca que ante el escrito de la asociación recurrente, exponiendo los problemas que le afectaban y cuya solución propugnaba, al igual que antes había hecho ante otros escritos similares, le reconoció esta legitimación atendiéndola, requiriendo al secretario para que emitiera el informe correspondiente y resolviendo lo que estimó oportuno en el acuerdo impugnado, sin que a ello pueda oponerse, como parece deducirse del escrito de contestación, el argumento de que alguna de las pretensiones deducidas por la asociación recurrente afecte a intereses individuales de los asociados, lo que además, al no poder pronunciarse una sentencia de inadmisibilidad parcial del recurso, se confundiría con la segunda excepción formulada de falta de acto impugnable o con la cuestión de fondo del recurso. Tercero: Aun cuando la redacción de la parte dispositiva del acuerdo de 26 de abril de 1988, como la de otros acuerdos corporativos anteriores, parezca abonar la tesis de su calificación como acto de trámite, por la decisión que contiene de dar traslado a la asociación recurrente del informe emitido por el Secretario sobre los problemas por ella planteados, no puede, sin embargo, omitirse el extremo de dicha parte dispositiva según el cual la comisión de gobierno además de declararse quedar enterada del citado informe, "por unanimidad aceptar su contenido"; expresión que no puede interpretarse, como hace la Diputación, como un nuevo acto de trámite previo a conversaciones o actos posteriores hasta un pronunciamiento definitivo sobre los problemas planteados y soluciones ofrecidas por APYMEC, sino literalmente como la asunción total del informe a su rechazo de tales soluciones por las razones que en él se contienen. No obstante lo expuesto, las alegaciones que la Diputación demandada hace en apoyo de su pretensión de inadmisibilidad del recurso, del consentimiento por la asociación demandante de anteriores acuerdos corporativos sobre los mismos temas hoy discutidos, la incompetencia del órgano -Comisión de Gobierno- al que aquella se dirigió para resolver alguna de las cuestiones planteadas financiación, dispensa de prestaciones de fianzas, formalización de contratos, eliminación de tasas atribuidas al pleno provincial, y, aunque no denunciada, la existencia de diferencias entre las peticiones deducidas en vía administrativa y las formuladas en la demanda que podría excluir su conocimiento en este recurso, como cuestión nueve, todo ello en relación con la legitimación de APYMliC para actuar procesalmente limitada, según vimos, por su propia naturaleza, a la protección de los intereses colectivos de sus asociados, en cuanto para actuar por los intereses individuales de alguno de ellos ( art. 3.º de su Estatuto ) precisaría de una delegación expresa del mismo, impone como cuestión previa el examen formalizado de las distintas pretensiones objeto de la demanda, para llegar así a determinar el del recurso, en cuanto por su naturaleza y aunque por causas distintas a las invocadas por la Diputación, podría determinar como ésta pide, una sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso. Cuarto: El examen de los antecedentes obrantes en el expediente, manifiesta que, efectivamente, y como se denuncia por la Corporación demandada en general, las peticiones que lasociedad adora formuló en su demanda (aportaciones municipales; dispensa de obligación de prestar fianza provisional a los contratistas que acrediten la clasificación requerida para concurrir a la licitación, formalización por medio de contrato administrativo, contratación directa; inexigencia de tasa por la celebración del contrato), fueron planteados a la Diputación en escritos anteriores (29 de noviembre de 1984) 6 de abril de 1984, 12 de noviembre y 15 de marzo de 1985) así como que, alguna de ellas (la 1.ª relativa a la obligación de las direcciones técnicas de librar mensualmente calificaciones de obra) no se plantearon en vía administrativa en el escrito de 27 de septiembre de 1987 que motivó la resolución impugnada; apartándose sustancialmente de su correlativa del citado escrito (núm. 1) la pretensión 2.ª de que en los supuestos de financiación compartida, si los cofinanciadores no realizaron su aportación se declarase obligado al pago, daños y perjuicios a la Diputación, en cuanto aquélla únicamente pedía como requisito de la licitación de la obra el depósito previo de su cuota por los cofinanciadores; la 3.ª pretensión de la demanda, sobre relevación de fianza provisional se amplia a los supuestos de contratación por concierto directo, no recogido en lo correspondiente a ella (núm. 3); y siendo cuestión nueva, como la 1.º, no solicitada en vía administrativa, la petición 4.º sobre el reconocimiento a los licitadores no adjudicatarios de su derecho a la devolución de las fianzas provisionales en el mismo acto de adjudicación provisional sin que aquéllos tengan que pasar por la Caja General de Diputación, coincidiendo sin embargo, en principio, el planteamiento de las peticiones 5 ª y 6.ª de la demanda con el núm. 4 del escrito, en cuanto solicita la formalización exclusiva en documento administrativo de los contratos de ejecución, el no devengo de tasa por este concepto y subsidiariamente una bonificación del 90 por 100 de las liquidaciones que se practiquen; así como la devolución de los ingresos percibidos por no haberse aplicado tal bonificación, aunque la demanda pida expresamente la nulidad total de la Ordenanza del Sello Provincial, y que la bonificación del 90 por 100 en las obras de equipamiento comunitario se amplíe a las demás tasas, timbres y sellos provinciales y la devolución de lo percibido por estos conceptos más los correspondientes intereses legales, coinciden, sin embargo sustancialmente la pretensión 7.ª, 8.ª, 9.ª y 10 de la demanda con los recogidos bajo los núms., 5, 6, 7 y 8 y relativos al abono directo por la Diputación de los honorarios por dirección de obra, la declaración de la ilegalidad del cobro del 3 por 100 llevado a cabo por los facultativos, con el consentimiento fáctico de la Corporación; su condena al pago de las obras ejecutadas en base a las adjudicaciones otorgadas con anterioridad o posterioridad a las contratadas en 3 de noviembre de 1986 el derecho de los contratistas a percibir los intereses legales sin denuncia de mora en la contratación local de determinados tipos y la implantación como forma habitual, del sistema de contratación por concierto directo, en la adjudicación de las obras previstas en los planes provinciales. Aunque ciertamente y en principio, las razones expuestas podrían conducir a una declaración de inadmisibilidad, por acto firme y consentido o planteamiento de cuestiones nuevas, así como de nulidad por la denunciada incompetencia de la comisión de gobierno ( art. 33.a) de la Ley 7/85 de Bases de Régimen Local ), para resolver algunas peticiones aunque legítimo, como decíamos, se encuentra fuera del ámbito del procedimiento administrativo, en sentido estricto, debiendo considerarse como una manifestación del derecho de petición, regulado por el art. 39.5 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 70.2 de Procedimiento Administrativo, e incluida en la Ley 92/60 de 22 de diciembre , sin que sea posible por ello promover el recurso contencioso-administrativo en la respuesta que a su petición le dio la Diputación en la resolución impugnada y a lo que estaba obligada por el art. 38.1 de la LJCA y 94.2 de la LPA . En este sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1971, 22 de febrero y 28 de mayo de 1965 y 30 de septiembre de 1966

, declararon la procedencia de la inadmisibilidad del recurso al amparo del apartado c) del art. 82 LJCA . Sexto: Por lo expuesto procede declarar la inadmisibilidad del recurso sin que de lo actuado aparezca motivo para hacer una expresa declaración sobre las costas causadas en este recurso».

Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordando señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 21 de enero de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.

Vistos; los preceptos legales citados en la sentencia recurrida y en esta resolución y los de general y pertinente aplicación.

Aceptando los fundamentos de Derecho de la sentencia apelada.

Fundamentos de Derecho

Las alegaciones de la apelante en esta instancia no desvirtúan los acertados fundamentos de la sentencia recurrida que dilucidó las cuestiones planteadas por la reclamación contenciosoadministrativa contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de la Diputación de Cuenca que en función del contenido de las peticiones que dieron lugar al mismo, formuladas por la recurrente modificadas,parcialmente, como correctamente se adujo por el Tribunal de instancia, en el Suplico de la demanda, constituye el rechazo a que dicha Corporación se atenga a una determinada normativa en relación con la adjudicación de contratos y su ejecución, cumplimiento y formalización que, sin entrar en la legalidad de lo que se propuso por la recurrente, efectivamente entraña al ejercicio del Derecho de Petición de forma irregular e inadecuado ya que las pretensiones de la demandante reiteradas en esta apelación comportan, extremos primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y séptimo, que erróneamente se consigna como 6, en relación con la pretensión séptima de la demanda, y octavo, tienen por objeto el que la Administración demandada se atenga en el futuro a unos condicionamientos acordes o no a Derecho, cuestión ésta que no puede ser objeto de un pronunciamiento jurisdiccional en este proceso ya que el recurso contencioso-administrativo, art. I.° de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en consonancia con el art. 106 de la Constitución : "Los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican», pero no puede imponer a la Administración conductas de futuro en relación con unos actos singulares o disposiciones administrativas respecto a los cuales no exista pronunciamiento alguno previo recurrible, siendo ajena también a la competencia esta Jurisdicción el prevenir mediante sus pronunciamientos actos o disposiciones lesivos a derechos de los particulares o a la normativa aplicable pues en el meritado art. 1.º claramente se determina que: "La Jurisdicción Contencioso-Administrativa conocerá de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración pública sujetos al Derecho Administrativo y con las disposiciones de categoría inferior a la Ley"; pretensiones que no incluyen las que en función del Derecho de Petición pueden dirigirse a la Administración, art. 29-1) de la Constitución, Ley de 22 de diciembre de 1960 y art. 39 del Régimen Jurídico del Estado de 26 de julio de 1967 , en tanto lo que se pida no se refiera a actos concretos o disposiciones que no se recurran por estimar que no son conforme a Derecho; de lo que se infiere que de conformidad con lo dispuesto en el meritado art. 1.º de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el 106 de la Constitución, 37 de dicha Ley en relación con el 82-c) por no existir acto administrativo impugnable en vía jurisdiccional resulta procedente la declaración de inadmisibilidad hecha por el Tribunal a quo.

Por lo que se refiere a la pretensión de que se declarara la nulidad de la Ordenanza del Sello Provincial solicitada como petición, débese consignar que la misma no fue impugnada en vía Administrativa, en la que solamente se pidió que no se aplicara la tasa en la misma regulada, no habiéndose producido un acto revisable por esta Jurisdicción; sin perjuicio de que si procede pueda recurrirse ante el órgano competente de la Administración contra esa Ordenanza, y de recaer resolución denegatoria acceder a esta Jurisdicción; pretensión también inadmisible por falta de acto administrativo recurrible, inadmisibilidad que comprende la de que se devuelva lo satisfecho por unos contratistas desde 1984 en relación con unos actos de liquidación y a la pretensión subsidiaria de que se declare el derecho, de futuro, de que procede una bonificación del 90 por 100 de esta tasa por obras de equipamiento comunitario primario, bonificación ampliable a otras tasas, timbres y sellos provinciales referentes a obras de esta naturaleza con los intereses legales devengados, ya que los actos de liquidación, en su caso radicados, no fueron impugnados en vía administrativa y la aplicación de una unificación no se pidió tampoco en relación con actos concretos de la Administración demandada cuando aquellos fueron notificados.

La inexistencia de unos actos administrativos recurribles resulta patente y no ofrece dificultad alguna el dilucidar la cuestión planteada como inadmisible por falta de este presupuesto necesario y esencial en toda reclamación contencioso-administrativa, que fue correctamente resuelta por el Tribunal de instancia de forma clara y fundamentada, de lo que se deduce que al recurso de apelación interpuesto deba calificarse de temerario, y por ello desestimar este recurso de apelación con imposición de las costas devengadas en esta instancia a la recurrente, según lo dispuesto en el art. 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956 .

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación de la "Asociación de Empresas de la Construcción y Afines de la provincia de Cuenca", contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Albacete de 6 de noviembre de 1989, recurso 1.142/1988 . Sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos; con expresa imposición de las costas devengadas en esta instancia a la apelante.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.- Mariano Baena del Alcázar.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Julián García Estartús,Magistrado Ponente, de lo que como Secretaria certifico.- Sra. Fernández Martínez.- Rubricado.