STS, 22 de Enero de 1992

El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, dictó Sentencia con fecha 10 de enero de 1990 , con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Por lo expuesto, la Sala decide: Desestimar Tos recursos contencioso-administrativos promovidos por una parte, por la representación procesal de don Gabriel y, de otra, por la representación de doña Penélope , doña Teresa y don Jesús Luis , doña Diana y doña Maite , herederos de don Carlos José , contra Acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Miranda del Ebro, en 13 de diciembre de 1985 y que aprueba definitivamente el Proyecto de Reparcelación de la Unidad de Actuación Polígono 1, "Ensanche Allende", de dicha ciudad, y contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto frente a dicho Acuerdo, por ser conformes al Ordenamiento jurídico; sin imposición de costas».

La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "Primero: Los criterios de reparcelación seguidos en el Proyecto cuya aprobación se impugna, son: A) En cuanto a la valoración de derechos de los propietarios, se ha seguido un valor uniforme, por tener las fincas aportadas el mismo aprovechamiento c índice volumétrico. De este modo, a don Gabriel se le asigna un coeficiente de participación de 0,2326, mientras a los herederos de don Carlos José se les asigna el coeficiente 9,2748. B) En cuanto a la valoración de las fincas resultantes, se ha seguido el criterio de proporcionalidad respecto al aprovechamiento de cada una de ellas según resulta de la ordenación establecida en el plan parcial, teniendo en cuenta al efecto la superficie total edificable por parcela, obteniendo de esta forma coeficientes porcentuales de participación en el volumen total correspondiente a propietarios. C) En cuanto a las reglas de adjudicación adoptadas, han sido las de proceder a la adjudicación de parcelas resultantes en las zonas más próximas a las aportadas. Se parte para ello de las capacidades de las parcelas resultantes, adjudicando en lo posible y en propiedad a un solo titular, agrupando los restos en los coeficientes de participación de éstos, así como los inferiores al valor correspondiente a la parcela mínima; formando comunidades de propietarios hasta completar las parcelas adjudicables resultantes de la ordenación. D) La división en parcelas se nace de acuerdo con las determinaciones del plan parcial respecto a la parcela mínima de 189 metros cuadrados de construcción en planta (18 x 10,5) y el doble (378 metros cuadrados), tomando la ocupación máxima bajo rasante por garajes. La diferente proporción entre superficies de garajes y resto de edificación aconsejó que la valoración de las fincas resultantes fuera en base a su total superficie edificable, obteniéndose porcentajes con cuatro dígitos decimales de cada una de ellas respecto del total del polígono, exceptuadas las parcelas 214 y 314. A don Gabriel , en atención a su coeficiente de participación, se le adjudicó en condominio la parcela C-332 (8,8714). A los herederos de don Carlos José se les asigna en propiedad las fincas 117, 511 y 512 y, en condominio, las parcelas C-231 (11,3748) y C-541 (22,3529). Por otra parte, en la relación de propiedades sujetas a reparcelación, los herederos de don Carlos José figuran como titulares de las parcelas catastrales NUM000 y NUM001 , con una superficie de 7,296 y 2,007,5 metros cuadrados, respectivamente, alcanzando toda la superficie el porcentaje del 19,6507 por 100. Don Gabriel figura como titular de la finca catastral NUM002 , con una superficie de 315,5 metros cuadrados y un índice del 0,3030 por 100. Segundo: La información pericial recibida en autos pone de relieve: A) Con carácter previo, que hasta la modificación en 1983 del PGOU los terrenos NUM001 y NUM002 estaban calificados como suelo urbano y disponían de todos los servicios urbanos, mientras que el terreno NUM003 estaba calificado como suelo urbanizable programado. Luego de tal modificación las dos primeras parcelas pasan a ser suelo urbanizable, permaneciendo la calificación que tenía asignada la tercera. También hace notar, con carácter previo, que en el Proyecto de Reparcelación no han sido tenidos en cuenta otros derechos de naturaleza distinta a la superficie del terreno aportada a excepción de los correspondientes a la cuantía o tasación de edificaciones o plantaciones que deban extinguirse o destruirse para la ejecución del Plan. B) Con relación a las cuestiones planteadas por la representación procesal de don Gabriel : a) El valor solar NUM002 , antes de la aprobación del Proyecto de Reparcelación era de

60.000 pesetas, mientras que la Ponencia de Valores formulada por el Consorcio de Burgos a la Junta Técnica Territorial de Coordinación Inmobiliaria Urbana en 16 de abril de 1984, lo estimaba en 40.120 pesetas por metro cuadrado, b) La parcela NUM002 posee los índices de urbanización previstos en la Ley del Suelo para valoración de los terrenos, a diferencia de la mayor parte de los terrenos incluidos en la unidad de actuación, por lo que no guardan proporcionalidad los valores asignados a los terrenos en uno y otro caso, al no estimarse justo determinar aquélla en función del valor del terreno, ya que al solar del Sr. Gabriel le corresponde una edificabilidad sobre rasante de 7 metros cuadrados/metro cuadrado. Sobre la parcela adjudicada, C-332, se le asigna una edificabilidad sobrerasante del 8,8714 sobre 2.307 metros cuadrados (204,66 metros cuadrados) y, bajo rasante, del 8,8714 sobre 552,50 (49,01 metros cuadrados), siendo así que a su solar le correspondieran 276 x 7 = 1.932 metros cuadrados sobre rasante y 276 metroscuadrados bajo rasante, c) La parcela adjudicada no lo ha sido sobre el mismo lugar de la aportada, destinado como está a parque. Tampoco parece haberlo sido en el lugar más próximo, aunque ésto se debe haber producido por las dificultades de disponer de una parcela más próxima para asignar a nueve propietarios proindiviso d) La valoración del perjuicio irrogado por la valoración asignada a la parcela aportada viene representada por la diferencia entre la superficie residencial, de planta baja y de sótano asignada y la que corresponde. Por otro lado, la ubicación de parcela adjudicada en el perímetro del parque habría sido más ventajosa que la asignada. C) Con relación a las cuestiones planteadas por la representación procesal de doña Penélope y otros: a) Las fincas NUM001 y NUM002 tenían condición de solar antes de la aprobación inicial del Proyecto de Reparcelación, por contar en su frente de fachada con todas las dotaciones urbanísticas, mientras que la finca NUM003 ; no. El valor de las dos primeras se cifra en 60.000 pesetas metro cuadrado y, el de la última, 3.000 pesetas metro cuadrado, b) Excepto ocho, las restantes fincas sujetas a reparcelación tenían la condición de suelo urbanizable programado, siendo su superficie de 106.800 metros cuadrados -(127 x 65) = 98.545 metros cuadrados-. c) El valor atribuido a las dos primeras fincas mencionadas no guarda proporción con el atribuido a las restantes, habiéndose considerado por igual todas las fincas sujetas a reparcelación, d) El derecho a edificación atribuido, en atención al grado de urbanización de las dos primeras fincas citadas, no guarda relación con el valor atribuido a las restantes. En el caso de las fincas NUM001 y NUM003 , se considera adecuada la parcela atribuida, y no así en el caso de la finca NUM002 . e) Las superficies aportadas por los Sres. Gabriel y Penélope Jesús Luis Diana Teresa Carlos José son 276 metros cuadrados y 11.006 metros cuadrados, respectivamente y el coeficiente de participación se establece únicamente a partir de las superficies citadas,

f) En el Proyecto de Reparcelación está previsto que por el 10 por 100 del aprovechamiento cedido al Ayuntamiento contribuya a todos los gastos de planificación y urbanización del polígono, g) La valoración del perjuicio sufrido por la titularidad de la finca NUM001 , en atención al valor asignado en aportación y en reemplazo, es similar a lo señalado para la NUM002 y proporcional a su superficie de solar aportada, si bien en este caso la ubicación atribuida se considera correcta. En cuanto a la finca NUM003 , no se estima perjuicio en ninguno de los dos sentidos. Tercero: Conocido el alcance de las respectivas pretensiones, los elementos de prueba en que se apoyan, y los criterios seguidos para elaborar el proyecto definitivamente aprobado, preciso es partir de la eficacia que la Ley otorga a los instrumentos de planeamiento urbanístico ( arts. 55 y siguientes de la Ley del Suelo ). Como también de que la fecha para determinar el derecho de los propietarios afectados por la reparcelación es el de iniciación del expediente de reparcelación, cuya iniciación se produce por ministerio de la Ley cuando se aprueba definitivamente la delimitación del polígono o unidad de actuación ( arts. 86.3 y 101.1, del Reglamento de Gestión Urbanística ). Quiere decirse que la valoración de las aportaciones ha de hacerse atendiendo a la situación jurídica de las mismas al tiempo de producirse la mentada aprobación definitiva. Ello así, es de tener presente que por Acuerdo adoptado por la Comisión Provincial de Urbanismo en 3 de marzo de 1983, resultó aprobada definitivamente la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Miranda de Ebro. Citada modificación contiene entre sus determinaciones el Programa de Actuación, en el que se establecen las diferentes actuaciones previstas en suelo urbano y las dos etapas cuatrienales en que han de desarrollarse las actuaciones urbanísticas previstas en el suelo urbanizable programado. El propio Plan General contiene la delimitación de la Unidad de Actuación denominada Polígono 1 Ensanche Allende, y en el mencionado Programa de Actuación figura la actuación urbanística en suelo urbanizable programado correspondiente a tal unidad. Una vez aprobado definitivamente el Plan Parcial de Ordenación Urbana del Sector Sub-pr-1 "Ensanche Allende" - formulado por aquel Ayuntamiento en desarrollo del Plan General e incluido en el primer cuatrienio del Programa de Actuación del mismo-, en virtud de acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de 25 de junio de 1985, se procedió a desarrollar el expediente de reparcelación, resultando aprobado inicial-mente el Proyecto de Reparcelación en 18 de septiembre de 1985 y, definitivamente, en 13 de diciembre de 1985. Por consiguiente, si la delimitación de la Unidad de Actuación se produce con la modificación del Plan General definitivamente aprobada con fecha 3 de marzo de 1983, y la misma comporta el otorgamiento de la calificación del suelo urbanizable programado a las parcelas incluidas en aquella, la valoración de las parcelas aportadas (sic) ha de hacerse --y así se hizo en atención a la superficie de las mismas ( arts. 99.1.al, de la Ley del Suelo; 86.1, Reglamento de Gestión Urbanística ), y no en atención a su valor urbanístico, puesto que este criterio se reserva para los terrenos clasificados como suelo urbano, sin que pueda deducirse lo contrario de la remisión que el art. 99.4 de la Ley del Suelo hace el art. 108 -que se refiere tanto a suelo urbano como al urbanizable-, dado que el citado apartado 4 únicamente alude al suelo urbano. Así, la pretensión que las partes actoras deducen en el sentido de referir la valoración de sus aportaciones y, por consecuencia, de las adjudicaciones, al valor urbanístico, carece de virtualidad, y no conduce a la nulidad absoluta del procedimiento de adopción del acuerdo aprobatorio de la reparcelación. Por lo demás, los propietarios de suelo urbanizable programado tienen la obligación de ceder gratuitamente al Ayuntamiento los terrenos que se destinen permanentemente a servicios públicos necesarios, tales como parques y jardines públicos ( art. 84.3, al. Ley del Suelo ), así como el 10 por 100 restante del aprovechamiento medio del sector ( art. 84.3, al. Ley del Suelo ), la localización de cuyo terreno es uno de los objetos de la reparcelación ( art. 72.1 dl, Reglamento de Gestión Urbanística ). Por otra parte, si bien ha de procurarse, siempre que lo consientan las exigencias de reparcelación, que las fincas adjudicadas esténsituadas en el lugar más próximo posible al de las antiguas propiedades, ello no es de necesaria aplicación cuando las antiguas propiedades estuvieran situadas, en más del 50 por 100 de su superficie, en terrenos destinados por el plan a zonas verdes u otros usos incompatibles con la propiedad privada ( art. 95, Reglamento de Gestión Urbanística ). Por otro lado, el informe pericial evacuado considera adecuada la parcela atribuida en reemplazo de las fincas NUM001 y NUM003 . También resulta de la prueba pericial que las superficies aportadas (sic) por los Sres. Gabriel y Carlos José son 276 metros cuadrados y 11.006 metros cuadrados, respectivamente y que el coeficiente de participación se establece únicamente a partir de tales superficies, lo que revela la corrección de los índices de participación asignados en atención a la superficie aportada. Por último, el Proyecto de Reparcelación aprobado contempla la participación del Ayuntamiento en los costes de la obra urbanizadora en el porcentaje de que sea titular por el 10 por 100 de aprovechamiento medio. Y así se hace en la cuenta de liquidación provisional incorporada al Proyecto. Cuarto: Alternativamente se postula en los respectivos escritos de demanda la indemnización "en la cantidad que resulte de la prueba que se practique a cargo del Ayuntamiento por su responsabilidad en la actuación planificadora, en fraude de Ley y por ser la entidad que representa los intereses generales a cuyo cargo deben ir la ejecución de los sistemas generales sin perjuicio de su repercusión por contribuciones especiales y en su defecto por la Junta de Compensación". Ciertamente, si bien el principio de vigencia indefinida de los planes no impide a la Administración su revisión o modificación cuando nuevos criterios o nuevas necesidades urbanísticas, hagan necesaria o adecuada la actualización del Plan, como tampoco son obstáculo al ejercicio de dicha potestad los derechos adquiridos al amparo del plan reformado, la preservación de tales derechos exige la adecuada indemnización sustitutoria ( art. 87, Ley del Suelo ). En el caso enjuiciado, se postula tal indemnización por la modificación de la clasificación urbanística de los solares NUM001 y NUM002 , efectuada por el Plan, en cuanto que se estima que ello repercute sobre la valoración de las aportaciones. Sin embargo, no es dable entrar a conocer de tal pretensión, en cuanto que lo pedido por los actores en vía administrativa estaba circunscrito a la adjudicación de parcela de superior valor a la adjudicada por estimarse que la aportada reunía la condición de solar -en el caso del Sr. Gabriel -, o a la valoración de las fincas conforme a índices de urbanización preexistentes, con corrección del coeficiente de participación y con exclusión de determinados elementos del conjunto de aprovechamiento, así como a la determinación de la contribución al coste de las cargas del planeamiento en virtud de la cesión obligatoria de terreno -caso de los herederos de don Carlos José -, como se sigue de los respectivos escritos de recurso de reposición. El carácter de la cuestión así planteada, sin perjuicio de las acciones que, para determinar la indemnización compensatoria por virtud de los derechos adquiridos que se invocan, pudieran corresponder a parte adora, a ventilar por el aprovechamiento administrativo correspondiente ( Sentencia de 1 de febrero de 1982, Tribunal Supremo ). Quinto: No procede hacer especial declaración sobre costas».

Contra dicha sentencia las partes actoras interpusieron recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 10 de enero de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.

Fundamentos de Derecho

Los de la sentencia apelada, que sustancialmente se aceptan, y además:

Los razonamientos de la Sala de instancia en el tercero de los fundamentos de Derecho de su sentencia dan una adecuada solución a la primera de las peticiones alternativas de los recurrentes, sin que frente a ellos posean la necesaria fuerza desvirtuadora las alegaciones de los mismos en la presente apelación, razón por la que en este aspecto dicha sentencia ha de ser forzosamente confirmada. En efecto, en lo que se refiere a la valoración de las fincas aportadas a la reparcelación, principal motivo de impugnación por derivarse de él todos los inconvenientes que se atribuyen a la operación reparcelatoria en el particular de ella relativo a la adjudicación de las fincas resultantes, clasificadas las mismas como suelo urbanizable programado ya desde al menos la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Miranda de Ebro aprobada definitivamente por Acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de 3 de marzo de 1983, el considerarlas en atención a su extensión superficial y no conforme a su valor urbanístico, independientemente de los elementos de urbanización con que constasen y por no haberse impugnado tal Plan, así como tampoco una posterior modificación y el correspondiente Plan Parcial, operados ambos el 25 de junio de 1985, fue algo que se acomodó totalmente a los postulados del art. 9.1.a) y 4 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y 86.1 y 2 del Reglamento de Gestión Urbanística , ya que conforme a estos preceptos los derechos de cada propietario son en principio proporcionales a la superficie de las parcelas en el momento de la aprobación del polígono, siendo, pues, el criterio básico de la reparcelación el que el derecho sea proporcional a la superficie, si bien tratándose delsuelo urbano las parcelas aportadas se valoran conforme a su valor urbanístico en la fecha de aprobación del Plan que motive la reparcelación, precisiones de las que se desprende que cuando el suelo sea urbano se aplicará el valor urbanístico y en función de él se establecerán los derechos de los propietarios en la reparcelación, mientras que cuando no le sea no existe más criterio para determinar estos derechos que el de la superficie de las parcelas. Por otra parte, en lo que respecta a la situación de las parcelas adjudicadas a los recurrentes, no se aprecia, tal como los mismos argumentan, que lo hubiesen sido en lugar inadecuado conforme a las previsiones de los arts. 99.1.c) y 95.1 y 2, respectivamente, del Texto Refundido y Reglamento antes citados, puesto que aparte de que los terrenos de los herederos del Sr. Carlos José lo fueron en lugar idóneo según la prueba pericial practicada, estos preceptos no tienen un carácter absoluto, sino que son operativos dentro de lo posible, siendo así que la parcela del Sr. Gabriel no podía situarse en lugar próximo a la de la aportada por dificultarlo la adjudicación proindiviso que debió hacerse, según la misma prueba ha puesto de manifiesto. Finalmente, esta prueba ha puesto de relieve también que el Ayuntamiento participa en los costes de la reparcelación y de la obra urbanizadora en proporción a sus derechos, tal como exige el art. 186.2 del Reglamento de Gestión Urbanística , si bien sobre este extremo no se hace especial hincapié en el escrito de alegaciones.

También la Sala de instancia ha dado una adecuada respuesta a la segunda petición alternativa de los recurrentes, sin que al respecto tampoco posean fuerza desvirtuadora las alegaciones de éstos, motivo por el que la confirmación de la sentencia recurrida ha de ser total. Ello ha de ser necesariamente así porque la pretensión indemnizatoria no es deducida como derivada de la de anulación de los actos impugnados, cual exige el art. 42, en relación con el 41, de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa , sino como pretensión autónoma, y es más, como pretensión supeditada a la no anulación de dichos actos y al objeto de que se resarza de determinados daños y perjuicios, pero haciéndolo, y lo mismo es lo que impide que pueda ser objeto de estudio y decisión, sin la existencia de un acto de la Administración que pudiera ser obligada a indemnizar, denegatorio expreso o presunto de la indemnización e impugnado en el recurso contencioso-administrativo conjuntamente con los aludidos actos, que pueda ser antesala de un enjuiciamiento jurisdiccional, conculcándose así el espíritu y la letra de los arts. 1 y 37 de la antes citada Ley e incurriéndose en desviación procesal, defecto que se da cuando las pretensiones procesales se extienden a actos distintos de los inicialmente recurridos y así delimitados al interponer el recurso sin haber guardado los requisitos propios de la acumulación, y que motiva, al no caber inudmisibilidades parciales, la desestimación de las mismas sin entrar en el examen de ellas.

No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la imposición de costas prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa .

Que debemos desestimar y desestimamos los recursos de apelación interpuestos por don Gabriel y por doña Penélope , doña Teresa y don Jesús Luis , doña Diana y doña Maite contra la Sentencia dictada el 10 de enero de 1990, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Burgos del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en los acumulados autos núms. 542/1986 y 96/1987, y en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos de lo que como Secretaria certifico.- María Fernandez.-Rubricado.