STS, 5 de Febrero de 1992
| Ponente | ANGEL ALFONSO LLORENTE CALAMA |
| ECLI | ES:TS:1992:16444 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 5 de Febrero de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 356.-Sentencia de 5 de febrero de 1992
PONENTE: Excmo. Sr. don Ángel Alfonso Lloórente Calama.
PROCEDIMIENTO: Única instancia.
MATERIA: Disposiciones generales. Procedimiento de elaboración. Trámite de audiencia.
NORMAS APLICADAS: Constitución Española. Ley de Procedimiento Administrativo. Ley 26/1984, de 19 de julio .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 19 de mayo de 1988,10 de mayo de 1988, 16 de junio
de 1988, 7 de julio de 1988, 25 de septiembre de 1988, 19 de octubre de 1988, 19 de enero de 1991
y 22 de mayo de 1991.
DOCTRINA: La apertura hacia la participación de las asociaciones en los proyectos normativos que
les afecten dispuesta con carácter general en el art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo resulta aún con mayor evidencia cuando se trata de las Asociaciones de
Consumidores y Usuarios bajo el régimen de la Ley 26/1984, de 19 de julio , específicamente
prevista para regular y defender este concreto tipo de intereses generales.
En la villa de Madrid, a cinco de febrero de mil novecientos noventa y dos.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo núm. 876/1989, que en única instancia pende ante la Sala, entre partes, de una como demandante la Entidad Unión General de Consumidores de España, representada por el Procurador Sr.... y de otra como demandada, la Administración General del Estado, representada por el Sr. Letrado del Estado, contra Real Decreto 1546/1988, de 23 de diciembre , por el que se elevan los límites de indemnización del Seguro de Responsabilidad Civil derivada del uso y circulación de vehículos de motor de suscripción obligatoria.
Antecedentes de hecho
Interpuesto recurso por la representación procesal de la Unión de Consumidores de España, y admitido a trámite, se reclamó el expediente administrativo y se acordó publicar en el «Boletín Oficial del Estado» el anuncio preceptivo.
Formalizada la demanda en tiempo y forma mediante escrito en el que después de alegarse por la parte actora los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos a la Sala «Suplico, que teniendo por presentado este escrito, se tenga por deducida la demanda de procedimiento contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1546/1988 de 23 de diciembre , por el que se elevan los límites de indemnización del Seguro de Responsabilidad Civil y que previa la tramitación legal, dicte en sudía sentencia por la que se anule dicho Real Decreto por no ser conforme a Derecho».
Que dado traslado de la demanda a la parte contraria, ésta se opuso a la misma mediante escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó oportunos, «suplica a la Sala que, habiendo por presentado este escrito y sus copias, en unión de las actuaciones que se devuelven, se sirva admitirlo y, en su virtud, tener por evacuado el traslado conferido y por formulada contestación a la demanda y que, previos los trámites de Ley, dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la Unión de Consumidores de España contra el Real Decreto 1546/1988, de 23 de diciembre y, en su defecto, su desestimación, con imposición en uno y otro caso de las cosías a la recurrente por su manifiesta mala fe e ilimitada temeridad».
Que acordado por la Sala la sustanciación del recurso mediante conclusiones sucintas, éstas fueron formuladas por las partes mediante escritos en los que insistieron en sus anteriores peticiones.
Seguida la tramitación correspondiente a los de su clase, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 29 de enero de 1992, en cuya fecha tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Ángel Alfonso Lloórente Calama.
Fundamentos jurídicos
Cuando se aborda como en este caso, la nulidad de un Reglamento desde su vertiente exclusivamente formal, puesto que sólo se invoca como causa invalidante la falta de audiencia en el procedimiento de elaboración, de la Unión de Consumidores de España, sin oponer reparo alguno a su contenido sustantivo, la fuerza atractiva que ejerce el fondo de una cuestión, que luego no se somete al conocimiento de la Sala, induce a la tentación de plantearse si el elevado coste procedimental que comporta una medida tan terminante como la declaración de nulidad absoluta, está justificado respecto de un instrumento normativo que pudiera resultar no obstante perfectamente adecuado a su Ley de cobertura.
Sin embargo desde una perspectiva crítica, estrictamente jurídica, existen, como luego se verá, razones suficientes para no dejarse influir por los cánones de proporcionalidad ordinarios.
La pretensión de nulidad así formulada, suscita a través de la contestación a la demanda, un primer reproche de inadmisibilidad imputando a la recurrente su falta de interés legitimador (art. 82.b en su relación con el art. 28 de la Ley Jurisdiccional) cuestión cuya naturaleza procesal, excluyente en su caso del conocimiento sobre el fondo, obliga a examinarla en primer lugar.
Con este propósito, concurriendo como finalidad primordial de la entidad recurrente la promoción y defensa de los intereses individuales y colectivos de consumidores y usuarios, según el art. 9.° de sus Estatutos, que es la misma que el art. 20 de la Ley 26/1984 de 19 de julio, atribuye a las Asociaciones de Consumidores y Usuarios, una vez constituidas con arreglo a la Ley de Asociaciones 191/1964, de 24 de diciembre , no parece dudoso que incluidos en el catálogo de actividades, los servicios relacionados con el ramo de seguros, deba reconocerse a la accionante, la legitimación necesaria para impugnar una disposición general, que afecta al Seguro de Responsabilidad Civil derivada del uso y circulación de vehículos de motor, elevando los limites de indemnización.
Podría denegarse a la Unión de Consumidores de España, si así se considerase procedente, la pretensión de nulidad del Real Decreto 1546/1988, de 23 de diciembre , pero en ningún caso la oportunidad de intentarlo, ejercitando para ello las acciones pertinentes, so pena de infringir el derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 Constitución Española ) objeto de abundantes aportaciones jurisprudenciales, todas ellas en línea de entender robustecido a tenor de aquel precepto, el principio pro actione. Tampoco puede acogerse la causa de inadmisibilidad del art. 82.f) en relación con el 57.2.d) ambos de la Ley Jurisdiccional, pues este último se remite a las formalidades que para entablar demandas exijan a las Corporaciones o Instituciones sus leyes respectivas y ni las leyes de asociaciones y de defensa de los consumidores y usuarios, ni los estatutos de la recurrente tienen prevista formalidad especial alguna, para poder concluir que el escrito inicial se haya presentado en forma defectuosa, de modo que interviniendo don Jesús Frutos Rosado en nombre y representación de la Unión de Consumidores de España, según el poder conferido a estos efectos el 1 de diciembre de 1988, que le faculta para comparecer y estar en juicio, no cabe apreciar el defecto apuntado.
Afirmada así la procedibilidad del recurso, con la desestimación consiguiente de la causa de inadmisibilidad propuesta por el Sr. Abogado del Estado y entrando ya en el tema de fondo, conviene recordar que el Real Decreto 1546/1988 , soporte instrumental del Reglamento, ocupa dentro de unaestructura rigurosamente jerarquizada, un plano inmediatamente inferior y subordinado a la ley, dentro de cuyo marco ha de inscribirse la actuación de la potestad reglamentaria.
El art. 9.3 de la Constitución formula este principio de jerarquía normativa, reafirmando el criterio anteriormente establecido en los arts. 23, 26, 27 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y en el art. 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , preceptos en los que ya se sancionaba con la nulidad de pleno derecho a las disposiciones administrativas contrarias a las leyes.
Ahora bien, desde el momento en que bajo esta categoría de normas de superior rango, se hallan comprendidas las leyes que regulan el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales, resulta obligado atenerse, so pena de nulidad, al art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo , que en relación con los proyectos de disposiciones de carácter general dispone, siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje, un trámite encaminado a proporcionar a las entidades que por ley ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por dicha disposición, la oportunidad de exponer su parecer en razonado informe en término de diez días a contar desde la remisión del proyecto, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público debidamente consignadas en el anteproyecto.
El ámbito de este articulo, cuyo objetivo fundamental parece dirigido a conceder el trámite de audiencia, aparece condicionado por una serie de ambiguas limitaciones. No obstante es posible deducir:
-
Que el precepto se refiere a aquellas entidades que aun constituidas por voluntad de sus miembros, al amparo de la Ley de Asociaciones , tenga también atribuida al mismo nivel normativo, la representación y defensa del interés de carácter general o corporativo afectados por la disposición de que se trate.
-
Que la alusión mediante la cual se supedita la audiencia a que ésta sea posible, es técnicamente innecesaria y de apreciación tan subjetiva como perturbadora.
-
Que lo mismo cabría decir de la valoración respecto de la índole de la disposición, sin que ofrezca duda la cualidad de disposición aconsejable cuando una Ley destaca el carácter preceptivo de la consulta ( Ley 26/1984 ).
-
Que la afectación viene vinculada a intereses generales o corporativos y
-
Que cuando el art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo menciona la remisión del proyecto, está dando por sentado que la incumbencia de proceder al traslado a su destinatario natural, corresponde a la Administración respecto de las Asociaciones inscritas en el Registro a que se refiere el punto 5.º de la Ley 191/1964 , siempre que no concurran razones de interés público debidamente consignadas en el anteproyecto.
Las salvedades apuntadas en orden a la exigibilidad del trámite de audiencia, han dado lugar a diferencias interpretativas en el ámbito jurisprudencial, acerca del carácter potestativo u obligatorio que debiera atribuirse a la decisión de oír o no a las asociaciones a efectos de la invalidez de la norma reglamentaria.
La doctrina más moderna se orienta a partir de las Sentencia de la Sala Especial de revisión de 19 de mayo de 1988 (R. 5.060) y 10 de mayo, 16 de junio, 7 de julio, 25 de septiembre y 19 de octubre de 1988
(R. 6.698 ), en el sentido de que los conceptos jurídicos indeterminados que contempla el art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo , no permiten margen alguno de discrecionalidad, caracterizando de necesario e imprescindible el requisito que se examina. Parte esta tesis, compartida por la Sala, de que la realidad social a que se refiere el art. 3 del Código Civil, comprende en su ámbito conceptual la realidad política del art. 1.° de la Constitución en cuanto proclama que España es un Estado social y democrático de derecho y en esta realidad, encomienda a los poderes públicos facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Consecuentemente la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 en sus arts. 5 y 7 , ordena a jueces y tribunales interpretar las leyes y reglamentos en armonía con los principios constitucionales y protege los derechos e intereses legítimos, individuales y colectivos, reconociendo para la defensa de estos últimos, la legitimación de las Asociaciones, Corporaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para su protección y promoción.
Es pues perceptible a la luz de una realidad sensiblemente evolucionada respecto de laexistente al promulgarse la Ley de Procedimiento Administrativo , que la jurisprudencia más reciente, se orienta a favor de la preceptividad del trámite de audiencia a las entidades asociativas legalmente constituidas, a las que les esté encomendado la defensa de intereses generales o corporativos, principio sólo mediatizado por la concurrencia de los conceptos jurídicos indeterminados expuestos en el precepto y sometidos a control jurisdiccional, de tal modo que la omisión injustificada del trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales, constituye un vicio esencial determinante de su nulidad de pleno derecho.
En el mismo sentido la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1985, de 8 de mayo , en relación con el art. 105.a) de la Constitución , propugna la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que la afecten.
Si esto ocurre respecto del procedimiento común del art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo , la apertura hacia la participación de las Asociaciones en los proyectos normativos que les afecten, resalta aun con mayor evidencia cuando se trata de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios bajo el régimen de la Ley 26/1984, de 19 de julio , específicamente prevista para regular y defender este concreto tipo de intereses generales.
La exposición de motivos de dicha Ley, dictada en cumplimiento del mandato contenido en el art. 51 de la Constitución , señala entre sus objetivos, declarar los principios, criterios, obligaciones y derechos que configuran la defensa de los consumidores y usuarios y que en el ámbito de sus competencias habrán de ser tenidos en cuenta por los poderes públicos en las actuaciones y desarrollos normativos futuros, en el marco de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional.
En este sentido el capítulo VI de la Ley 26/1984 contiene, bajo la rúbrica de «Derecho de Representación, Consulta y Participación» en su art. 20, la exigencia indispensable de que las Asociaciones de Consumidores y Usuarios deberán constituirse con arreglo a la Ley de Asociaciones (191/1964 de 24 de diciembre). Previene igualmente el núm. 3.º del mismo precepto , que para disfrutar de los beneficios de esta Ley, disposiciones reglamentarias y concordantes, deberán figurar inscritas en un libro-registro que se llevará en el Ministerio de Sanidad y consumo, fuente oficial de conocimiento para identificar a las Asociaciones interesadas a quienes deba oírse durante la redacción del proyecto y que vendría a sustituir a estos efectos al Registro de Asociaciones ( 5 Ley 191/1964 ).
Se ocupa el art. 21 de excluir de los beneficios de esta Ley a las Asociaciones que incurran en determinadas circunstancias incompatibles con la finalidad no lucrativa perseguida en la misma y por último para aquellas Asociaciones de Consumidores y Usuarios, constituidas legalmente y debidamente inscritas, que no estén comprendidas en las contraindicaciones previstas en el art. 21, el artículo siguiente (art. 22) con talante imperativo dispone que «serán oídas en consulta en el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general, relativas a materias que afecten directamente a los consumidores o usuarios, siendo preceptiva su audiencia, respecto de Reglamentos sobre productos o servicios de uso y consumo».
Las características de la Unión de Consumidores recurrente, en orden a la legalidad de su constitución, hallándose debidamente inscrita y en consonancia con los objetivos de interés general para los usuarios de un servicio, en su condición de asegurados, según los Estatutos de la Entidad, permite reconocer a esta el derecho a ser oída en consulta, al proceder a la elaboración del Real Decreto 1546/1988 , determinando la omisión de este requisito preceptivo, un efecto sustancial de eficacia invalidante.
No cabe desconocer que en Sentencias de 19 de enero y 22 de mayo de 1991, se ha relativizado la importancia de la consulta, al entenderla exigible con carácter obligatorio cuando se trata de asociaciones y colegios profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses generales. Sin embargo aunque en rigor los consumidores y usuarios, no están obligados a constituirse bajo este régimen asociativo y pueda concederse que exista un inevitable grado de voluntarismo, ejerciendo el derecho reconocido por la Ley de Asociaciones de agruparse en entidades de tal naturaleza, es difícil dudar que los haya movilizado en ese propósito, el decidido impulso constitucional derivado hacia una Ley, específicamente concebida para proteger intereses tan generales como los sentidos por el abultado contingente de usuarios de un servicio, como el que se manifiesta en el ramo de los seguros obligatorios de responsabilidad civil, derivada del uso y circulación de vehículos de motor.
Por otra parte ante un mandato tan explícito y directo, como el contenido en el art. 22.1.b) de la Ley 26/1984 , no hay razón convincente para desvirtuarlo, excluyendo de su ámbito a esta asociación porsu carácter voluntario, condición predicable en rigor de todas las que se constituyen bajo el régimen asociativo de dicha Ley, que es precisamente la que señala para ellas el carácter preceptivo de la consulta. Tal interpretación chocaría en este caso con la dicción literal del art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo -cuando alude textualmente a las entidades que por Ley ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general-, vaciando de contenido los citados preceptos por lo que entendemos procedente, su aplicación al supuesto enjuiciado, apreciación que comporta la nulidad radical del Real Decreto 1546/1988 de 23 de diciembre por no ser conforme con el ordenamiento jurídico según lo expuesto.
No se aprecian motivos que con arreglo al art. 131 de la Ley Jurisdiccional determinen un especial pronunciamiento sobre las costas.
En nombre de S. M. el Rey, y por la potestad de juzgar que nos confiere la Constitución,
Que rechazadas las causas de inadmisibilidad y estimando el recurso contencioso-administrativo promovido en única instancia por la representación procesal de la Unión de Consumidores de España contra la Administración del Estado para impugnar el Real Decreto 1546/1988, de 23 de diciembre , declaramos que esta disposición general no es conforme con el ordenamiento jurídico por falta de audiencia a la entidad actora en el procedimiento de elaboración y resulta por ello nula de pleno derecho. Sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
Llévese testimonio del particular de esta sentencia ahora consignado a la pieza de suspensión, pendiente de cumplimentar el trámite del art. 123.3 de la Ley Jurisdiccional dejándola sin efecto en el estado que mantiene al haber recaído sentencia en el recurso principal.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-José María Ruiz Jarabo Ferrán.-Emilio Pujalte Clariana.- Jaime Rouanet Moscardó.-Ángel Alfonso Lloórente Calama.-Ricardo Enríquez Sancho.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Ángel Alfonso Lloórente Calama, Magistrado de esta Sala, estando constituida en audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma, certifico.
-
STS, 30 de Julio de 1996
...la nulidad de la disposición general, dando lugar así a un criterio que puede entenderse consolidado (SSTS 10 de mayo de 1990, 5 de febrero de 1992 y 20 de mayo de 1993) y que pone el acento en la necesidad de efectuar una interpretación ex constitutione de la norma que establece la partici......
-
STSJ Canarias , 16 de Enero de 2001
...reconocido por la Ley de Asociaciones de agruparse en entidades de tal naturaleza, no cabe dudar, acorde con la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1992, que los haya movilizado en ese propósito el decidido impulso constitucional, derivado hacia una Ley -la 26/1984, de 19 de j......
-
STSJ La Rioja , 11 de Julio de 2000
...del fondo del litigio. Se entiende en el presente que el pedido no puede prosperar, ya que como ha señalado la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1992 , el art. 57.2.d) de la LJCA se remite a las formalidades que para entablar demandas exijan a las corporaciones o institucion......
-
STSJ Canarias 161/2007, 2 de Febrero de 2007
...las siguientes: ll) Informar los proyectos normativos mencionados en el art. 19.d) de esta Ley .". En la línea expuesta, la sentencia del TS de 5 de febrero de 1992 ha destacado que la jurisprudencia se orienta por la preceptividad del trámite de audiencia a las entidades que tienen atribui......
-
Audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas.
...de audiencia aparece condicionado por una serie de limitaciones, entre las que se encuentran las siguientes, extraídas de la STS de 5 de febrero de 1992127: Que el precepto se refiera a aquellas entidades que, aun constituidas por voluntad de sus miembros al amparo de la Ley de Asociaciones......