STS, 4 de Marzo de 1992
| Ponente | JULIAN GARCIA ESTARTUS |
| ECLI | ES:TS:1992:16184 |
| Fecha de Resolución | 4 de Marzo de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 731.-Sentencia de 4 de marzo de 1992
PONENTE: Excmo. Sr don Julián García Estartús.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas. Licencia de apertura.
Denegación.
NORMAS APLICADAS: Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas.
DOCTRINA: Las posibles molestias originadas por la apertura del bar sin licencia municipal no
guardan relación con los efectos aditivos que sirvieron de fundamento a la resolución que denegó la
licencia, correspondiendo a la Administración acreditar los hechos en que se funda un acto
denegando el ejercicio de una actividad lícita y al interesado acreditar aquellos que sean relevantes
para que se conceda la licencia.
En la villa de Madrid, a cuatro de marzo de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, representado por la Procuradora doña Cayetana Natividad Zulueta Luchsinger, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada don Bruno , representado por la Procuradora doña María del Pilar Azorín Albiñana-López, y dirigido por Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 27 de octubre de 1989 , en pleito sobre denegación licencia apertura de un bar.
Es ponente el Excmo. Sr don Julián García Estartús, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Tercera de lo Contencioso- Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Madrid, actualmente Sección Segunda de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso núm. 826/1987, promovido por don Bruno , y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid, sobre denegación licencia apertura de un bar.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 27 de octubre de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que debemos estimar y estimamos, con el alcance que se infiere de esta declaración, el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación legal de don Bruno contra el Decreto de 15 de enero de 1987 del Concejal-Presidente de la Junta Municipal de Distrito de Centro, confirmando en reposición el 29 de junio del mismo año que denegó la licencia de apertura para la actividad de café-bar en la c./ Fúcar n.° 10; declaramos dichos actos no ajustados a Derecho, por losfundamentos ya señalados, y condenamos al Ayuntamiento de Madrid (Junta Municipal del Distrito de Centro) al otorgamiento de la expresada licencia; sin hacer expresa imposición de costas».
La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: "Primero: En este proceso se impugna por la representación legal de don Bruno el Decreto de fecha 15 de enero de 1987 (f. 20 y 21) del Concejal Presidente de la Junta Municipal del Distrito de Centro, confirmado en reposición en 29 de junio del mismo año, que denegó la licencia de apertura para la actividad de café-bar en la c/ Fúcar
n.° 10, por no ser autorizable la citada actividad en función de la aplicación de los arts. 2° apartado b) del Decreto 840/1986, de 24 de marzo (Gobernación ), por el que se acomoda al Régimen Especial para el municipio de Madrid, el de intervenciones en materia de actividades molestas por efectos activos que pueden ocasionar el ejercicio de la actividad que se desea ejercer. Segundo: De lo actuado en esta jurisdicción y en via administrativa, surgen, en lo que aquí interesa, los siguientes antecedentes con relación a la parte recurrente: a) La solicitud de licencia de apertura fue realizada en 3 de diciembre de 1986, denegándose el 5 de febrero de 1987, transcurridos más de dos meses de la solicitud, b) Posteriormente (doc. 1) se solicitó licencia de obras para reforma, que fue concedida con fecha 12 de junio de 1987. c) El local objeto de este pleito ha estado destinado a uso comercial desde el día 9 de enero de 1923 (f. 4). d) No han sido probadas ninguna de las denuncias formuladas por los vecinos, según resulta de las visitas realizadas por los Agentes de la Policía municipal (f. 36, 38, 40 y 41). e) Entiende la licencia otorgada por silencio administrativo, en aplicación del art. 1.° del Real Decreto-ley 1/1986, de 14 de marzo , f) Considera de aplicación al art. 47 núm 1c) de la Ley de Procedimiento Administrativo y no el art. 2.°1a del Decreto 840/1966, de 24 de marzo ; el PGOUM permite la actividad pretendida y que la normativa aplicada lo ha sido con infracción del art. 14 de la Constitución . Por su parte, el Ayuntamiento recurrido se opone a la pretensión actora, alegando, básicamente, lo siguiente: 1) La actividad solicitada se rige por el Reglamento de Actividades Insalubres, Molestas, Nocivas y Peligrosas (folio 3) hecho conocido por el recurrente. 2) La licencia de obras solicitada y concedida lo fue con posterioridad a la denegación expresa de la actividad pretendida. 3) No es de aplicación ni el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales ni la Ley de Procedimiento Administrativo, cuyos arts. 9.1 y 1.°2 , respectivamente, establecen la remisión a otras normas especiales, en su caso y en supuesto examinado es el título II del citado Reglamento especial. Tercero: La licencia municipal, cuya naturaleza jurídica ha sido precisada con toda claridad por la jurisprudencia como acto de control preventivo, no es constitutiva, sino meramente declarativa de un derecho preexistente del administrado ya atribuido por el Ordenamiento urbanístico y por el derecho civil, que no transfiere facultades, sino que remociona límites, por lo que su otorgamiento o denegación se ha de efectuar dentro de la más estricta legalidad, pues la Administración no es libre para decidir si otorga o no la licencia, puesto que el contenido del acto ha de ser por entero reglado. Cuarto: Sentado lo anterior, y rechazándose la pretensión actora de entender otorgada la licencia por silencio administrativo positivo según el Real Decreto-ley 1/1986, de 14 de marzo , "BOE" de 16 de marzo de 1986 sobre política económica, que la Sala entiende no es de aplicación al caso examinado al referirse a "licencias y autorizaciones de instalación, traslado o ampliación de empresas o centros de trabajo" de competencia estatal y no municipal o autonómica, dado el carácter de legislación básica que tiene conforme al art. 149.1.18 de la Constitución y que se ha de referir a la obtención de licencias o autorizaciones competencia de dicha Administración siendo de aplicación al caso examinado, como complementario y concurrente, no modificado, por dicho Real Decreto-ley, el Reglamento específico, es decir, el de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, y, por tanto, precisa la específica denuncia de mora prevista en el art. 33.4 de dicho Reglamento , con las modificaciones que para el municipio de Madrid deriven del Decreto 840/1966 de 14 de marzo .- Quinto.- Igualmente debe rechazarse la vulneración del art. 14 de la CE , como controla la parte recurrente, toda vez que igualdad no supone en ningún caso uniformidad y de los supuestos que aporta se desprende la variedad de actividades permitidas. Dicho art. 43 de le Ley de Procedimiento Administrativo obliga a motivar los actos que limiten derechos subjetivos, falta de motivación que impide la defensa adecuada si no constan las razones por las que se deniega el ejercicio de un derecho y en el caso examinado se basa la denegación de la licencia de apertura para el café-bar (folio 20) en las "las molestias por efectos adictivos que pueden ocasionar el ejercicio de la adicidad que se desea ejercer" por aplicación del art 2.° b) del Decreto 840/1966 de 24 de marzo Ahora bien, para que los efectos aditivos derivados de la existencia de otras instalaciones próximas puedan motivar la denegación de una licencia es preciso que resulten debidamente acreditadas en el expediente, por la constatación suficientemente detallada de la situación de los locales análogos existentes y de los efectos que éstos producen para poder apreciar si los mismos van a sumarse a los del negocio proyectado; en el presente caso, el informe de la Corporación municipal de 15 de enero de 1987 (i. 20) se limita a decir que se pueden ocasionar efectos aditivos, por la existencia en la misma zona o en sus proximidades de otras actividades análogas, pero este razonamiento es insuficiente ya que debe juzgarse con hechos reales y no con vagas suposiciones, tanto sobre los efectos análogos que este negocio produciría, como sobre la posibilidad de que estos efectos perjudiciales de cada negocio alcanzasen, a pesar de la distancia, zonas de influencia conjunta en las que ambos se sumase, por lo que procede, en este punto, estimar el recurso. Sexto. No se hace expresa imposición de costas, según el art. 131 de la Ley Jurisdiccional ».Cuarto: Contra dicha sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 23 de febrero de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Vistos: Los preceptos legales y reglamentarios citados en la sentencia recurrida y en esta resolución y los de general y pertinente aplicación. Aceptando los derechos de la sentencia apelada.
Fundamentos de Derecho
De las alegaciones de la Administración apelante no se derivan elementos de juicio debidamente acreditados por la prueba practicada ante el Tribunal de instancia y de los documentos obrantes en el expediente administrativo que desvirtúen lo expuesto en el fundamento de Derecho quinto de la sentencia recurrida en orden a que por la Administración no se probó, como pudo hacerlo, el que en el lugar en que se solicitó la licencia para la apertura de un café-bar dadas las instalaciones próximas o por otra circunstancia se producían unos efectos aditivos que justificaran, por el incremento de las molestias propias de dicha actividad, la denegación del permiso municipal según la norma reglamentaria citada en el Acuerdo impugnado en este proceso; no pudiendo la Administración amparar y legitimar la denegación de una licencia solicitada para el ejercicio de una actividad lícita en la existencia de determinadas circunstancias debidas al incumplimiento de sus propias ordenanzas como se alega en la segunda de las formuladas por la apelante en este recurso: Invasión por la tarde-noche de aceras y paso de peatones por vehículos mal aparcados, ni por otras circunstancias ajenas a dicha actividad que de forma genérica se producen en una gran ciudad ya que de admitir esta última causa aducida en la misma alegación se produciría una discriminación en contra de aquélla; aparte de que lo aditivo implica en este caso, que se incrementen las molestias propias de una actividad determinada por otras que en concreto afecten a una zona o sector determinado de la población pero las previsibles, como son las de tráfico rodado que pudieron haber inducido a la Administración a prohibir los establecimientos de café-bar en el centro de la ciudad o limitar su número en el Plan General de Ordenación Urbana, pero no denegar una licencia para ejercer una actividad en relación con un uso permitido en el Plan.
Las posibles molestias originadas por la apertura del bar sin licencia municipal no guardan relación con los efectos aditivos que sirvieron de fundamento a la resolución recurrida que denegó la licencia; correspondiendo a la Administración acreditar los hechos en que se funde un acto denegando el ejercicio de una 732 actividad lícita, art. 88 de la Ley de Procedimiento Administrativo , como al interesado acreditar aquellos que sean relevantes para que se le conceda la licencia.
Sin perjuicio de lo expuesto en los apartados anteriores, la Administración demandada podrá, en su caso, intervenir en la actividad del recurrente si éste no se ajusta a la normativa aplicable a los cafés-bares sitos en el sector urbano y ciudad de Madrid, en el que debe instalarse el café- bar.
Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de apelación interpuesto; sin que se aprecie temeridad o mala fe al objeto de la imposición de costas según lo dispuesto en el art. 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de octubre de 1989, recurso 826/87 . Sentencia que confirmamos en todos sus pronunciamientos; sin hacer expresa imposición de las costas devengadas en esta instancia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Julián García Estartús.- Mariano Baena del Alcázar.-José María Reyes Monterreal.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr don Julián García Estartús, Magistrado Ponente, de lo que como Secretario certifico.- Sr. Auseré Pérez.-Rubricado.
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